Концепция развития российского законодательства в целях обеспеченияединого правового пространства в России

I. Цели Концепции

II. Состояние современного российского законодательства

Основные черты развития российского законодательства

Основные недостатки российского законодательства

III. Меры, направленные на преодоление негативных тенденций

в развитии российской правовой системы, и повышение ее

эффективности

Концепция подготовлена в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации с учетом ежегодного послания Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации на 2002 год.

I. Цели Концепции

Целями настоящей Концепции являются:

1. Укрепление правовых основ российского федерализма, обеспечение единства нормативного регулирования в Российской Федерации, создание цельной, сбалансированной системы законодательства в соответствии с современными потребностями развития Российского государства.

2. Ликвидация противоречий в законодательстве Российской Федерации, законодательстве субъектов Российской Федерации, массиве нормативных правовых актов местного самоуправления, обеспечение приоритета федерального законодательства по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

3. Повышение качественного уровня федерального законодательства, обеспечение наиболее полного его соответствия назревшим потребностям развития российского общества.

4. Обоснование мер, нацеленных на совершенствование конституционно-правового регулирования, преодоление неопределенности, противоречивости и пробельности конституционно-правовых норм о принципах и порядке разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.

5. Обеспечение более тесной связи внутригосударственного российского законодательства с международным правом, установление четкого порядка имплементации принципов и норм международного права в российское законодательство.

II. Состояние современного российского законодательства Основные черты развития российского законодательства

1. В современных условиях значительно увеличились темпы законодательной деятельности как на федеральном, так и на региональном уровнях. С момента вступления в действие Конституции Российской Федерации 1993 г. и до настоящего времени принято около 1400 федеральных законов (в 1991 г. их было всего 162), в субъектах Федерации - более 19 тыс. законов.

За последние годы Государственная Дума принимает в среднем за год от 200 до 300 законов, а становятся законами примерно 150-200. Динамика принятия федеральных законов по годам следующая: 1994 г. - 80 законов, 1995 г. - 230, 1996 г. - 164, 1997 г. - 162, 1998 г. - 193, 1999 г. - 230, 2000 г. - 172, 2001 г. - 138.

Растет число действующих нормативных актов, принимаемых всеми правотворческими органами Федерации. Сейчас это примерно 100 тыс. нормативных актов, 75-80 процентов из которых приняты после 1993 года.

На фоне существенного увеличения общего объема всех нормативных актов в Российской Федерации прослеживается еще одна весьма примечательная тенденция - значительно большими темпами увеличивается объем законодательства субъектов Российской Федерации и нормативных актов муниципальных образований, причем разница в таких темпах с каждым годом становится все большей. К 1 января 2000 года в нормативный массив всей Российской Федерации входило примерно 1,5 млн актов, из них федеральное законодательство составили 110 тыс., законодательство субъектов Российской Федерации - 580 тыс. и муниципальные акты - 800 тыс., то есть федеральное законодательство составило менее десяти процентов общего числа актов. В то же время на 1 марта 1997 года федеральный массив составлял 52 тыс. актов, региональный - 290 тыс., муниципальный - 400 тыс., то есть федеральных актов было около 15 процентов.

Как видно, приведенные количественные показатели позволяют сделать вывод о возрастании объема регионального законодательства и муниципального нормотворчества и об известном перераспределении нормативного регулирования в пользу мест.

2. Активная законодательная деятельность в Российской Федерации и ее субъектах позволила расширить и углубить регулирование общественных отношений, отразить в законах новые направления развития страны, ликвидировать существенные пробелы в действовавшем ранее законодательстве, расчистить его от устаревших норм и предписаний.

После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. фактически заново сложились такие отрасли законодательства, как конституционное, гражданское, земельное, банковское, финансовое, трудовое, уголовное, уголовно-процессуальное, административное.

В политической сфере с помощью закона осуществлены кардинальные изменения избирательной системы, деятельности представительных органов государственной власти страны. Обеспечивается многопартийность и возможность существования оппозиции, политического плюрализма, контроля за конституционностью принимаемых правовых актов. В настоящее время наметилась тенденция к стабилизации институтов власти, введен механизм ответственности органов государственной власти субъектов Федерации перед федеральными органами за нарушение норм федерального законодательства.

С помощью закона обеспечиваются неотъемлемые права личности - свобода передвижения, слова, печати, митингов и демонстраций, право наций и народностей на свободное и независимое развитие, возможности малочисленных народов на сохранение и развитие языка, быта, культурных традиций, ликвидирован ряд несправедливостей относительно проживающих в Российской Федерации подвергнувшихся репрессиям народов России.

Сделаны важные шаги, направленные на реализацию конституционных норм и положений о местном самоуправлении. Приняты федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", "О финансовых основах местного самоуправления", "Об основах муниципальной службы". Тем самым на базе Конституции Российской Федерации в основном определена модель местного самоуправления в России с учетом Европейской хартии о местном самоуправлении 1985 года.

Усилено внимание к правовому регулированию хозяйственной деятельности, свободе предпринимательства, развитию инфраструктуры рынка.

Законы и иные нормативные акты, касающиеся функционирования хозяйственного механизма, составляют основную часть правотворческих решений за последние годы. Государственной Думой в последнее время принято в этой области законов больше, чем в какой-либо иной отрасли федерального законодательства. Аналогичная картина и в региональных нормативных массивах. Нормативные акты, регулирующие вопросы промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи, - это почти 30 процентов всего массива регионального законодательства, а вопросы финансов и кредита - 21 процент, что в целом составляет половину нормативного массива субъектов Российской Федерации.

К сожалению, внедрение рыночных связей с помощью правовых мер проводилось неоправданно быстро, наспех, без тщательной подготовки, зачастую чересчур прямолинейно, без учета психологии, менталитета товаропроизводителя, при сравнительно низкой общей культуре населения. Явно недостаточен был контроль за исполнением законов. В начале реформ активно пропагандировалась идея о всемерном ограничении роли государства в хозяйственной деятельности. Затем она постепенно была заменена принципом, что в некоторых направлениях хозяйствования регулирующая роль государства должна сохраниться в определенных видоизмененных формах (государственное прогнозирование, утверждение федеральных и региональных программ, государственная поддержка малого бизнеса, регулирование деятельности естественных монополий и др.). Эти меры уместно было бы осуществлять с помощью закона и в будущем.

3. Ликвидированы многие существенные пробелы в законодательстве. Это и регулирование новых, недавно возникших общественных отношений (информатизация и компьютерные технологии, новые средства связи, беженцы и вынужденные переселенцы и др.), и тех из них, которые существовали ранее, но до недавнего времени были вне поля зрения законодателя (языковые отношения, статус малочисленных народов и др.).

Ныне с достаточной полнотой регламентированы проблемы народовластия - избирательная система, статус основных органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления. В своей основе упорядочены хозяйственные отношения, вопросы брака и семьи, государственной службы, уголовной ответственности, исполнения наказаний. Тем не менее формирование ряда важнейших отраслей федерального законодательства пока еще не завершено. Давно назрела необходимость принятия законов о государственном предприятии, об интеллектуальной собственности, о фирменных наименованиях, об обращениях и петициях, о нормативных правовых актах, об экологической безопасности, о минимальных государственных социальных стандартах и др.

4. Характеризуя состояние российского законодательства на современном этапе, следует отметить такую его черту, как активное взаимодействие национальной правовой системы и международного права. Усиление такого взаимодействия является одной из конституционных основ правовой системы России (ч.4 ст.15 Конституции РФ). Это отражает усиление сотрудничества между народами, государствами, регионами во всех основных сферах жизни, тенденцию глобализации проблем современного мира - интернационализации экономики, создания общемировой системы хозяйства, роста транснациональных компаний, обеспечения экологической безопасности, единой ядерной политики государств, формирования международного информационного пространства, борьбы с международным терроризмом, защиты прав личности.

На фоне несомненных достижений правотворческой деятельности федеральных и региональных законодательных органов яснее проявляются существенные ее недостатки, ослабляющие эффективное воздействие законодательства на укрепление федеративных основ российской государственности, демократических начал общественной и государственной жизни, на темпы и содержание рыночных реформ.