Основные недостатки российского законодательства

1. Преобладавшая до недавнего времени тенденция децентрализации правового регулирования привела к передаче большого объема правотворческих полномочий на места. Бесспорно, децентрализация правового регулирования в нашей обширной и разнообразной по национальному составу и природным особенностям стране в принципе необходима. Но она должна иметь пределы ограничения. Ослабление централизованного регулирования неизбежно приводит к сепаратизму, возникновению разногласий между отдельными частями единого федеративного государства, противоборству центра и мест. Оно способствует проявлению амбиций местными чиновниками, хозяйственной неразберихе, возникновению противоречий между нормативными актами и судебной практикой разных уровней, поощряет правовой нигилизм.

Учитывая потребность создания в нашей стране сильного федеративного государства с едиными целями, задачами, конституционной основой, не стоит чрезмерно увлекаться идеей децентрализации. Проводить ее нужно постепенно и в разумных пределах.

2. Федеральное законодательство зачастую не успевает за быстро меняющимися реалиями государственной и общественной жизни. Возникающие в этой связи пробелы в законодательстве порождают много неурегулированных вопросов и споров по поводу:

- осуществления государственной власти;

- охраны прав личности;

- собственности;

- владения, пользования и распоряжения природными ресурсами;

- функционирования банковской и кредитной систем;

- бюджетных отношений, взимания налогов;

- регулирования трудовых отношений, создания эффективного правового механизма защиты от дискриминации в сфере труда, учитывая изменение характера самого труда и его оплаты в условиях рыночной экономики.

Страдает незавершенностью система законодательных актов об органах исполнительной власти, о государственной службе, о целевых и функционально-юридических режимах (пограничный, военный, таможенный, режим отдельных территорий, режим использования энергоресурсов и т.п.).

В современный период из-за интенсивного и порой попросту хищнического использования природных ресурсов для развития хозяйства, военных, энергетических и иных нужд неизмеримо возрастает необходимость четкого и детализированного правового регулирования экологической безопасности планеты, охраны и защиты естественной среды. Действующее законодательство не обеспечивает в полной мере эти задачи, и здесь общими нормами об охране природы не обойтись. Необходима целая серия правотворческих решений всех уровней, начиная с законов и кончая муниципальными актами о защите земли, воздуха, недр, об атомной энергетике, о защите населения от радиационного облучения, о борьбе с экологическими катастрофами и т.д.

Нужны серьезные изменения и дифференциация регулирования порядка прохождения воинской службы, в частности альтернативной, и т.д.

Не получили своевременного и достаточного законодательного разрешения такие социальные проблемы, как миграция, национальные конфликты, оборот наркотиков и психотропных средств, оборот оружия, экономическая преступность.

Наличие пробелов в федеральном законодательстве и недостаточная оперативность принятия актов федерального законодательства подталкивает регионы к практике неоправданного "опережающего правотворчества". Роль федерального законодателя заключается в том, чтобы до минимума сократить имеющиеся пробелы.

3. В стране отсутствует четкое и последовательное разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В первую очередь нужно отметить отсутствие четкой юридико-организационной расшифровки конституционных понятий, закрепленных в ст.71 и 72 Конституции Российской Федерации. Речь идет о таких понятиях, как "разграничение", "управление", "регулирование", "защита", "обеспечение", "координация", "общие вопросы", "общие принципы" и т.д.

Недостаточное законодательное разграничение полномочий между различными уровнями государственной власти явилось одной из главных причин действия в субъектах Федерации нормативных правовых актов, не соответствующих федеральным законам и даже Конституции Российской Федерации. Ныне это довольно типичное явление, особенно в правотворческой деятельности входящих в состав Федерации республик. Насколько это явление получило широкое распространение, свидетельствуют данные Генеральной прокуратуры РФ: на 1 марта с. г. были приведены в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством конституции и уставы 64 субъектов Федерации; отменено или изменено более 2500 иных нормативных актов.

Следует отметить также многочисленные факты принятия органами местного самоуправления актов, противоречащих как федеральному, так и региональному законодательству, и отсутствие механизма ответственности органов местного самоуправления за принятие противоправных решений.

Среди причин издания на местах актов, противоречащих федеральным законам, можно назвать также такие факторы, как слабость, плохая организация федеральной исполнительной власти, которая не препятствовала сепаратистским тенденциям, пробелы в федеральном законодательстве и др.

Неурегулированность законодательным путем разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами привела к тому, что многие проблемы конституционного характера стали решаться путем заключения внутрифедеральных договоров и соглашений, которые сужали сферу федерального законодательства, определенную Конституцией. Настораживает однобокость договорного процесса, в результате которого предметы ведения перераспределяются только в пользу субъекта Федерации. Кроме того, практика заключения договоров, которыми устанавливаются далеко неодинаковые отношения субъектов с Федерацией, усиливает асимметричность самой Федерации и подрывает конституционный принцип, в соответствии с которым все субъекты Российской Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти и между собой равнозначны.

4. Среди негативных тенденций в законодательстве следует отметить недостаточную регламентацию форм и порядка участия субъектов Российской Федерации в федеральном законотворчестве по предметам совместного ведения, а также недостаточную реализацию в практической деятельности даже установленных форм и процедур. Неустранение коллизий на стадии подготовки проектов федеральных законов по предметам совместного ведения создает угрозу возникновения новых коллизий уже после принятия федерального закона, что способствует дезинтеграции правового пространства России.

5. Много нерешенных проблем возникает в сфере местного самоуправления. Практика реализации федеральных законов, касающихся местного самоуправления, показала, что сами эти законы противоречивы, расплывчаты, неточны в ряде своих положений. Это вызывает многочисленные судебные споры о полномочиях органов местного самоуправления и их организационной структуре. По сути дела, конституционная модель местного самоуправления не работает из-за того, что органы местного самоуправления лишены финансовых и материальных возможностей для реализации возложенных на них полномочий. До сих пор нет федеральных законов о минимальных государственных социальных стандартах, о выборном должностном лице местного самоуправления. На уровне субъектов Российской Федерации остаются непринятыми многие законодательные акты, которые должны были быть изданы в соответствии с прямым поручением Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

6. Следует отметить бессистемность и хаотичность в формировании массива нормативных правовых актов:

- нарушение приоритетов в правовом регулировании;

- погоню за количеством законов как самоцель;

- несбалансированность в системе действующего законодательства, принятие новых законов без увязки их с уже действующими (например, несогласованность ряда положений трудового законодательства с нормами гражданского, налогового законодательства), нарушение системных связей между законами и подзаконными актами, между законами и договорами;

- отсутствие единства терминологии, нарушающее согласованность системы правовых актов;

- неоправданную поспешность подготовки проектов важнейших правовых решений;

- несоблюдение выработанных практикой правотворчества правил законодательной техники.

7. Слишком часто вносятся изменения и дополнения в недавно принятые законы. Так, почти половина принятых с 1994 г. по настоящее время законов подверглась изменениям и дополнениям, что свидетельствует о спешке при подготовке нормативных решений, недостаточной юридической и содержательной проработке проектов, принятии их без соответствующих экономических, финансовых, экологических обоснований, без анализа прогнозов их эффективности. Все это снижает престиж законов, идею их общеобязательности, способствует оправданию нарушения правовых норм. Кроме того, частота изменений федеральных законов и особенно практика введения их в действие с момента опубликования не оставляют времени на приведение в соответствие с ними законов субъектов Федерации.

Отсутствует достаточная нормативно-правовая база, обеспечивающая качественную подготовку и принятие проектов нормативных правовых актов. До сих пор не принят закон о нормативных правовых актах Российской Федерации, хотя его проект уже давно подготовлен и несколько лет тому назад прошел первое чтение в Государственной Думе.

8. Обзор российского законодательства выявляет тенденцию неравномерного развития его отраслей и подотраслей, что затрудняет установление их сбалансированного соотношения. Заметно, как быстро в последние годы развивается конституционное, гражданское, уголовное, налоговое законодательство и как медленно меняется таможенное, административное. Внутри отраслей наблюдаются как "вакуумы", когда отсутствует регуляция отдельных институтов, так и, напротив, чрезмерное дробление правовых актов и норм, регулирующих отдельные виды отношений.

В России не сформировалось развитое социальное законодательство. Реформируемая сфера не опирается на прочный законодательный фундамент, хотя Семейный кодекс, законы о ветеранах, о молодежной политике создали для этого хорошие предпосылки.

9. Болевой точкой современного российского правотворчества является принятие во многих случаях нормативных решений в пользу групповых, корпоративных интересов. Эта тенденция особенно опасна в сфере законодательной деятельности, поскольку закон по своей природе должен быть выразителем общей воли и общезначимого интереса, а не интересов отдельных социальных слоев и групп.

10. Неоправданно широкий простор в юридической практике продолжает занимать ведомственное правотворчество. Без опоры на закон оно часто создает вредный психологический настрой на то, что в первую очередь следует руководствоваться не кодексами и другими законами, а ведомственными актами. Приоритет инструкций свидетельствует о господстве ведомственных начал в управлении, об отсутствии твердых законодательных его основ. Гипертрофированное значение ведомственного приказа - питательная почва для падения престижа закона, юридическая ширма своеволия ведомств.

Полностью ликвидировать ведомственное нормотворчество нельзя. Издание ведомственных приказов, инструкций и иных нормативных актов в разумных пределах вполне допустимо. Главное, чтобы ведомственные акты принимались на основании и во исполнение закона, служили средством его развития и конкретизации, распространяли свое действие преимущественно на работников соответствующих ведомств. Очевидно, например, что установление и охрана прав и свобод граждан и их объединений не должны быть предметом ведомственного регулирования, где защита "ведомственного" мундира, обеспечение нужд своих предприятий и учреждений стоят зачастую выше интересов гражданина.

11. Обилие законов и иных актов еще не приводит к прочному правовому порядку. Серьезным недостатком законодательства является слабая практическая реализация положений законов. Органы исполнительной власти, правоохранительные органы мало ориентированы на обеспечение строгой подзаконности своей деятельности. Принятие нового закона зачастую не влечет реальных перемен в деятельности экономических структур. Граждане по-прежнему плохо информированы о принимаемых законах и не всегда готовы к осуществлению своих прав и выполнению обязанностей.

Значительно снижена эффективность деятельности правоохранительных органов. Особенно это относится к органам милиции и прокуратуры. Обсуждение недостатков в их организации и деятельности сводится в основном к вопросам повышения их материального обеспечения как панацеи от коррупции и ненадлежащего исполнения служебных обязанностей.

Неоправданно затягивается принятие различных законодательных и подзаконных актов, касающихся деятельности правоохранительных органов.

В стране фактически отсутствует центр координации и планирования научной разработки проблем борьбы с преступностью и другими правонарушениями.

12. Много нерешенных проблем порождает усиление взаимодействия международного и внутригосударственного права. В первую очередь это соотношение Конституции Российской Федерации и международного договора, четкое и исчерпывающее определение перечня "общепризнанных принципов и норм международного права", которые в соответствии со ст.15 Конституции Российской Федерации являются частью российской правовой системы. Не определены также юридические процедуры преодоления коллизий между нормами международного договора и внутригосударственного законодательства.

Указанные недостатки в развитии законодательства размывают единое правовое пространство Российской Федерации и создают правовые угрозы его сохранению. Они порождают:

а) ослабление правовой системы и неравномерное ее действие на территории страны.

Несоблюдение принципа приоритета Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными правовыми нормами, существование зон "различной законности", являясь проявлением сепаратистских настроений, представляют собой серьезную угрозу основам федеративного устройства страны;

б) противостояние федеральной власти и региональных структур, законодательных и исполнительных органов.

В этих условиях процесс становления новой правовой системы протекает более сложно и противоречиво. Создание качественно нового законодательства постоянно наталкивается на многочисленные рифы и подводные течения. В угоду неправильно понятым государственным интересам или квазиместным особенностям не учитываются объективно существующие потребности обеспечения единого правового регулирования и единых стандартов защиты прав и интересов личности;

в) малоэффективное правовое обеспечение различных отраслей экономики и социальной сферы, что чревато срывом текущих и перспективных социально-экономических программ.

Неразвитость законодательной основы здравоохранения, природоохранной деятельности, ослабление государственного контроля в этих сферах создает угрозу ухудшения здоровья нации и экологической ситуации в стране;

г) противоречие между формальным правом и "теневым правом", между официальными и фактическими отношениями.

Серьезные просчеты в экономике, ослабление правового контроля со стороны государства, несовершенство правовой базы, касающейся деятельности правоохранительных органов, усиливает угрозу криминализации общественных отношений, появления коррупции и формирования так называемого теневого права, применяемого вместо официально действующего законодательства. Дальнейшая криминализация общественных отношений может стать непреодолимой преградой на пути демократических реформ;

д) неустойчивость государственных и общественных институтов и слабая поддержка их населением;

е) противоречивое соотношение норм национального и международного права.