1.2.Законодательство и практика его использования, как факторы, влияющие на формирование правового сознания и правовой культуры.

В настоящее время в научной литературе отсутствует четкое определение понятия "законодательство", что создает определенные трудности в правотворческой и правоприменительной деятельности. В одних случаях в понятие "законодательство" включаются все законы и подзаконные акты, в том числе и акты министерств и ведомств, государственных комитетов. В других- только законодательные акты. Между тем, "законодательство" относится к специальным юридическим терминам, которые должны точно и недвусмысленно отражать содержание обозначаемых ими понятий. Долгое время расплывчатое трактование законодательства было удобно и использовалось как легальное средство "размывания" закона, подмены его подзаконными актами. Однако, в правовом государстве законы и подзаконные акты должны быть четко разделены (по состоянию на 7 мая 1998 года - около 928 действующих законов).[14] 7) Cправочно -правовая система КонсультантПлюс: ВерсияПроф. 14 Законодательство в самом широком смысле - это внешняя форма выражения объективного права, государственно - властное воплощение воли народа, ее официальное закрепление. Законодательство можно охарактеризовать как систему издаваемых уполномоченными правотворческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права. Уровень законодательства во многом зависит от правильной организации законопроектной деятельности. В предыдущем параграфе упоминалось, что качественные показатели нормотворческого процесса обусловлены уровнем правовой подготовки законодателя, зависят от его правосознания и правовой культуры. Многое зависит от состояния информационной базы законодателя, наполненности ее аналитическим материалом. Для подготовки законопроекта законодатель должен обладать определенными знаниями и навыками в области нормотворческой деятельности. Необходимо детальное понимание таких понятий нормотворчества, как общие критерии законности правовых актов, предмет нормотворчества, критерии разграничения нормативных актов и т.д. Кроме того, для подготовки нормативных актов необходимо четкое уяснение и применение приемов законодательной техники. Правотворчество (законотворчество) - это специальная деятельность компетентных органов, в результате которой приобретает юридическую силу и вступает в действие закон или иной нормативно-правовой акт. Правотворческая деятельность или правотворческий процесс - это длящееся во времени, регламентированная юридическими нормами институциональная деятельность государства по созданию нормативно-правовых актов. С.А.Комаров определял правотворчество как "вид государственной деятельности, в результате которой воля народа (класса, социальной группы) возводится в закон, выражается в норме права в определенном источнике права" ^[15]. Правотворческая деятельность имеет следующие формы: -создание (разработка и принятие) нормативно-правовых актов; -установление правовых обычаев; -закрепление прецедента; -акты санкционирования норм общественных организаций. Каждая форма правотворческой деятельности имеет свое нормативное обеспечение. Проблема нормативного обеспечения правотворческой деятельности в отечественной юриспруденции наиболее остро встала с переходом к принципам правового государства. В последние годы данная проблема нашла свое концептуальное разрешение. Концепция нормативного обеспечения правотворческого процесса направлена на решение двух основных проблем: -способствовать формированию иерархически построенной системы законодательства в соответствии с юридической силой нормативно-правовых актов и регулируемых ими общественных отношений; -устранять коллизии между законами, между законами и подзаконными нормативно-правовыми актами.^[16] На эффективности правотворчества и качестве нормативных актов негативно сказывается отсутствие в России закона о нормативно-правовых актах. Такой закон должен содержать общую характеристику нормативных актов, перечень их видов с указанием признаков и важнейших отличительных черт, определяющих специфику актов каждого вида, круг субъектов правомочных издавать соответствующие акты, порядок подготовки и опубликования актов. Правотворческий процесс осуществляется в определенном порядке, он складывается из ряда правотворческих действий или стадий, использования наиболее целесообразных правил и приемов законодательной техники, которые обеспечат в дальнейшем реализацию законопроекта. Так, например, все нормативные акты должны соответствовать общим критериям законности правовых актов. К таким критериям относятся: "...-правомочность субъекта, принимающего нормативный акт (статья 76 Конституции Российской Федерации предоставляет право издавать законы, действующие на данной территории не только республикам в составе Федерации, но и краям, областям и другим субъектам Федерации. Практика показывает, что субъекты Федерации по предметам совместного с ней и собственного ведения начинают весьма активно формировать свое (местное, региональное) законодательство. При этом достаточно широко используются такие традиционные виды кодификационных актов, как кодексы, уставы, положения); -соответствие содержания нормативного акта объему полномочий субъекта; -правильность выбора формы нормативного акта; -соблюдение установленной процедуры подготовки, согласования, принятия и вступления нормативного акта в законную силу (так, например, для законов необходимым условием вступления в силу является стадия официального опубликования); -отражение в акте конституционных идей и принципов; -соответствие содержания нормативного акта общепризнанным нормам международного права, одобренным международными договорами Российской Федерации" ^[17]. Не все явления и отношения могут быть решены законодательными средствами и поэтому, законодателю необходимо в нормотворческой деятельности учитывать критерии разграничения законов и подзаконных актов. Нужно учитывать значимость и стабильность регулируемых отношений, уяснить объем правового регулирования этих отношений, место и роль разрабатываемого нормативного акта в общей системе законодательства. Кроме того, законодатель должен изучить действующие нормативные правовые акты Российской Федерации по теме проекта, ознакомиться с практикой их применения. При таком подходе к делу, законодатель волей-неволей расширяет свой кругозор, знакомится с действующим законодательством и практикой его использования. Проблема заключается в том, что законодателю приходится учиться достаточно быстро, чтобы вовремя урегулировать тот или иной вид общественных отношений, которые в условиях рыночной экономики претерпевают постоянные изменения. Сегодня, это можно сделать, внедряя в процесс законотворчества новейшие информационные технологии и возможности компьютерной техники. Компьютер уже становится таким же необходимым атрибутом нашей жизни как, например, авторучка или карандаш. А это предполагает потенциальную всеобщую доступность к компьютерным технологиям и средствам связи. Непрерывно происходящий технический прогресс и проникновение на рынки новых технологий, сделали возможным решение вопросов общедоступности правовой информации путем издания систематизированных сборников нормативных актов, проектов законодательных актов и электронных банков правовой информации. Это делает возможным получение необходимой правовой информации в необходимо короткие сроки. В свете бурного развития национального законодательства, в субъектах Федерации происходит накопление массива нормативных правовых актов требующих анализа, четкой и по возможности полной информации о них. Это делает актуальным создание информационных банков данных о нормативных правовых актах как региона в целом, так и входящих в его состав муниципальных образований.^[18] В идеале, такой банк должен быть общедоступным (коллективного пользования) и несложным для использования. Доступность самостоятельного получения информации правового характера несомненно повлияет на развитие общественного сознания в нужном правовом русле. Созданные на сегодняшний день банки правовой информации фактически служат источниками получения достоверных сведений о состоянии действующего законодательства, его развития и практики применения. Стоит обратить внимание на то, что формирование региональных информационных банков нормативных правовых актов целесообразно проводить с учетом принципов организации и ведения аналогичных банков данных по федеральному законодательству. Это во многом решит проблему стандартизации банков нормативной информации. Весьма актуальна в связи с этим проблема обновления и согласования классификаторов правовой информации, используемых государственными органами Федерации и ее субъектов, что поможет в дальнейшем наладить обмен правовой информацией как между Федерацией и ее субъектами, так и между регионами. Подводя итог всему сказанному, можно сделать вывод о том, что уровень законодательства во многом зависит от правильной организации законопроектной (правотворческой) деятельности и от уровня правовой (юридической) грамотности законодателя, как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Федерации. Проблему юридической грамотности законодателю позволяют решить СПС. Так как при подготовке законопроектов, необходимо изучение ранее принятых нормативных актов, актуальным становится вопрос о создании собственных информационных банков правовой информации, решение вопросов хранения и систематизации нормативных правовых актов. Расширение правовой информированности общества в целом, с использованием справочно-правовых систем, создание условий доступности и надежности информации и, правовой информации в частности, является одним из важных условий для формирования в обществе передового правосознания и правовой культуры. 1.3.Проблема удовлетворения потребности общества в получении правовой информации и пути ее решения.

Проблема правовой информированности общества является одной из ключевых в период проведения социальных и экономических реформ. Постоянно меняющееся законодательство, как неизбежный элемент реальных изменений в экономической жизни страны, приводит к значительным трудностям в практической деятельности граждан и организаций. Это служит причиной растущего спроса на информационные и консультационные услуги в этой области. Реально в настоящее время граждане и предприятия используют три основных источника нормативной информации. Во-первых, это печатные издания - периодика и различные сборники. Во-вторых, это услуги консультационных фирм. Бурный рост достаточно интересных журналов, ориентированных на бухгалтеров, руководителей, юристов и другие категории читателей, интересующихся законодательством, свидетельствует о большой потребности в информации такого рода. Не менее активно развивается рынок консультационных услуг. И, наконец, в-третьих, наиболее динамично расширяется использование справочно-правовых компьютерных систем. Стремительное распространение таких систем существенно опередило прогнозы многих экспертов. По данным специалистов, в 1991-1992 годах всеми фирмами-разработчиками было установлено не более 5000 систем, в 1993-1994 годах всего продано уже более 40 000 копий, а в 1995 году ежемесячно реализовывалось не менее 5000-6000 систем. Естественно, приведенные цифры носят оценочный характер и основаны на мнении нескольких независимых экспертов и информации, предоставленной ведущими фирмами, но налицо не менее чем двойной ежегодный прирост в этой области^[19]. Более того, сегодня, без сомнений, можно утверждать, что ни один реально работающий банк или крупный филиал, ни одна серьезная фирма не обходится без справочных правовых систем. На сегодняшний день можно смело утверждать, что рынок правовых информационных систем в основном сформировался, а жесткая конкуренция нескольких независимых разработок обеспечивает и развитие технологий, и ограничение по ценам. Естественно, существует ряд нерешенных проблем, в частности создание эталонных государственных банков нормативных актов и некоторые другие. Но самое главное, что в системе правовой информатизации общества сформировалось ключевое звено - рыночный механизм распространения информации. Справочные правовые системы - эффективный инструмент для работы с большим объемом документов. Зачастую достаточно серьезные специалисты высказывают совершенно различные мнения при сравнении компьютерных правовых систем, печатных изданий и услуг консультационных фирм. Одни утверждают, что в ближайшем будущем нецелесообразно будет распространять нормативные акты на бумаге, а необходимо полностью переходить на магнитные носители; другие - что невозможно ничем заменить официальную печатную публикацию документов, а компьютерные системы не могут гарантировать ее необходимую достоверность. Очевидно, что при работе с огромными массивами информации практически невозможно обойтись без современных компьютерных технологий. Так, например, общий объем документов, включаемых в компьютерную базу по законодательству, рассчитанную на достаточно широкого потребителя, превосходит 60 000 страниц машинописного текста. Таким образом, основная отличительная черта компьютерных технологий - возможность осуществлять эффективный поиск требуемых документов в очень большом массиве, что позволяет анализировать сложные практические ситуации. Возможность включать практически неограниченное количество материалов в компьютерные базы позволяет предоставлять пользователю не только нормативные документы, но и многочисленные материалы, комментирующие отдельные, весьма частные, ситуации. Эти материалы, подготовленные ведущими специалистами, естественно, являются частным мнением, но именно они незаменимы при обучении, стремлении пользователей повысить свою квалификацию, попытках разобраться с новой финансово-хозяйственной ситуацией, сложившейся на предприятии. Анализируя такие комментарии, особенно если в базе представлено мнение различных специалистов, пользователь может сориентироваться в сложной проблеме и принять решение на основе нормативных документов. Не следует думать, что, пользуясь только такой системой, можно решить все свои проблемы, никогда не прибегая к помощи юридических или консалтинговых фирм. Необходимо понимать четкое различие между услугами консультационных фирм и услугами на основе компьютерных технологий. В реальности компьютерные системы представляют собой по сути огромные, удобные справочники, где пользователь может найти требуемую для анализа конкретной ситуации информацию. В свою очередь консультационные фирмы предоставляют услуги именно по анализу и разъяснению конкретных вопросов и ситуаций, а часто и выполняют еще более сложную и серьезную работу. Таким образом, разница заключается именно в том, что, пользуясь справочно-правовой системой как инструментом, пользователь самостоятельно может решать стоящие перед ним задачи, в то время как консультанты во многом делают это за него. Если пользователь достаточно квалифицирован, то во многих вопросах он сможет разобраться сам, а в сложных ситуациях ему неизбежно потребуется помощь консультантов. Действительно, согласно закону о средствах массовой информации электронные базы являются полноценными средствами массовой информации, но от обычных, бумажных, изданий их отличает именно возможность публиковать неограниченное количество материалов. Казалось бы, в чем же тогда проблема? Оказывается, что реально эти издания доносят даже самые важные документы спустя несколько дней, а иногда и несколько недель после официальной даты вступления в силу. Причина этого отнюдь не в плохой работе редакций, а в медленно работающей системе доставки. Особенно страдают при этом регионы. Ни одно издание не публикует всего спектра официальных документов, хотя то, что положено, публикуется достаточно обстоятельно. Как же реально действовать специалисту в такой ситуации. Более богатые организации подписываются сразу на все издания, а небольшие и средние в основном черпают необходимую информацию из неофициальных публикаций: газет "Экономика и жизнь", "Финансовая газета", "Коммерсант", а также из многочисленных ведомственных и независимых журналов и сборников. Эти издания не публикуют всех документов, а выбирают наиболее интересное и важное для определенных групп пользователей и, что особенно важно, публикуют многочисленные аналитические материалы. Однако довольно скоро серьезно работающие специалисты осознают, что работать с такими грудами бумаги практически невозможно. Это неизбежно приводит их к использованию компьютерных систем. На сегодня оперативное получение информации из органов власти и управления - самая непростая задача, с которой сталкиваются и граждане, и средства массовой информации (как электронные, так и на бумажных носителях). Только ведущие издания и крупнейшие фирмы, сопровождающие справочные правовые компьютерные системы, имеют собственные службы и корреспондентские структуры по обеспечению нормативной информацией. Остальные сочетают работу собственных корреспондентов с перепечаткой документов из справочных систем, где документы появляются достаточно оперативно. При этом в справочные системы помещаются все документы без исключения, а печатные издания делают выборки для своих читателей. Такое копирование материалов не нарушает ни чьих авторских прав, так как нормативные акты не являются авторскими материалами, и в принципе разработчики систем даже поощряют такое взаимодействие с остальной прессой, особенно если при этом делается ссылка на то, какая система использована. Сами системы в настоящее время являются важнейшим источником нормативной информации для юридических и физических лиц. Поэтому компьютерные технологии становятся ключевым звеном в системе обеспечения общества правовой информацией. Каким же образом можно оперативно и качественно удовлетворить информационный запрос пользователя? Все технические разработки в этой области, проводившиеся в России за последние пять-семь лет можно разбить на две группы. Первый подход обеспечения пользователя правовой информацией строится на том, что вся основная база находится на одном или нескольких центральных компьютерах у фирм-разработчиков СПС, а у конечного пользователя нет самой базы, а есть программное обеспечение для подключения к центральной базе по телефонным каналам. Для поиска каждого документа в этом случае необходимо соединяться с центральным компьютером, и такие сеансы при сложных вопросах должны длиться часами. Это представляется теоретически возможным, но дорогим и неэффективным способом удовлетворения потребности в правовой информации. Второй принципиальный подход заключается в том, что пользователю передается полная копия всей центральной базы и регулярно пересылается ее пополнение, так что он всегда имеет на своем компьютере полную базу данных, которая с установленной периодичностью пополняется новой информацией. Кроме чисто технического, существует маркетинговый подход к решению этой проблемы. Например, региональные представительства сети правовой информации "КонсультантПлюс", помимо механического распространения своих программ, выпускают специальные информационные выпуски и газеты в своих регионах, причем основной тематикой этих печатных изданий являются проблемы развития современного законодательства. Некоторые представительства сети "КонсультантПлюс" (а их более 300 на территории РФ) выпускают в радиоэфир тематические передачи по вопросам бухгалтерского, налогового, гражданского законодательства, оказывают консалтинговые услуги. Но и этим не ограничиваются возможности удовлетворения потребности общества в правовой информации. Наряду с вышеописанными способами удовлетворения информационных запросов, представительства "Консультанта" проводят семинары с пользователями своих справочно-правовых систем. На семинары, как правило приглашаются специалисты различных правоохранительных органов, которые читают пользователям СПС "КонсультантПлюс" лекции, разъясняют применение тех или иных нормативно-правовых актов и т.д. На этих же семинарах специалистами представительств "Консультанта" проводится обучение пользователей приемам работы с СПС, разъясняются технические преимущества введения новых версий программных продуктов, а также проводятся обсуждения предложений по усовершенствованию программных продуктов. Растущие требования пользователей к программному обеспечению, увеличивающиеся объемы вводимой информации приводят к тому, что сегодня только пять-шесть фирм способны предоставлять сервис и технологии конкурентоспособного уровня. Хотя еще пять лет назад практически каждая серьезная юридическая фирма самостоятельно вела собственную базу на стандартном программном обеспечении, которое позволяло работать с сотней-другой документов. Практически в каждом ведомстве имелось подразделение или выделялись деньги на разработку собственных баз. По оценкам Д.Б.Новикова, сегодня практически ни одна из коммерческих фирм не ведет собственных проектов, все пользуются услугами специализированных организаций, что, без преувеличения, в сотни раз дешевле. "Более того,- пишет он,- даже крупнейшие банки, такие как Сбербанк РФ, Мосбизнесбанк, Промстройбанк, Инкомбанк, Менатеп, Внешторгбанк и другие используют, специализированные разработки и не считают экономически оправданным делать все собственными силами" ^[20]. Время показало, что сегодня такие структуры, как Государственно-правовое управление Президента РФ, Министерство финансов РФ, Государственный комитет по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур РФ, Министерство строительства, Государственный комитет РФ по высшему образованию, Библиотека Президента РФ, Федеральное управление по делам несостоятельности (банкротства) при Государственном комитете РФ по управлению имуществом, Государственная Дума Федерального Собрания РФ, Совет Федерации Федерального Собрания РФ, Минсоцзащиты РФ, Госкомстат РФ, Минсвязи РФ, Пенсионный фонд РФ, Федеральная служба занятости РФ, Центральный банк РФ, активно используют отечественные справочно-правовые системы в своей работе и достаточно серьезно принимают участие в их дальнейшем совершенствовании. Например, все из названных выше федеральных ведомств используют в своей повседневной деятельности СПС "КонсультантПлюс" и СПС "Гарант". Отношения органов власти и управления с фирмами-разработчиками этих СПС строятся на прямых договорах о сотрудничестве в области правовой информатизации. По этим договорам, фирма-разработчик на безвозмездной основе устанавливает СПС в указанном органе власти в любом необходимом для работы количестве и обеспечивает периодическую актуализацию информационных банков СПС . Органы власти и управления, в свою очередь, предоставляют разработчикам СПС аутентичные (соответствующие оригиналу) копии принятых ими нормативно-правовых актов для внесения их в информационные банки СПС. Иногда применение коммерческих разработок в государственных структурах сдерживается тем, что некоторые ведомства или региональные структуры считают, что все обеспечение государственных учреждений должно проводиться в рамках президентской программы Правовой информатизации органов государственной власти Российской Федерации", последний вариант которой утвержден Указом Президента № 808 от 04.08.95. Однако серьезные разработки, ведущиеся в рамках этой программы, никоим образом не противоречат использованию независимых разработок, также как подписка на официальные издания Президента и Правительства не противоречит подписке ведомств на независимые экономические издания. Сегодня ни один серьезный чиновник не решится сказать публично, что он против предоставления открытой информации независимым средствам массовой информации. Очевидно, что это есть основа правового общества. Суммируя сказанное, следует отметить некоторые общие тенденции удовлетворения общественной потребности в правовой информации. Во-первых, распространение СПС, а следовательно и правовой информации, осуществляется при все возрастающем конкурентном спросе пользователей, который побуждает разработчиков СПС как совершенствовать сами программные продукты, так и повышать уровень обслуживания пользователей. Во-вторых, проводимые разработчиками СПС маркетинговые исследования на этом рынке сопряжены с активным процессом пропаганды вновь принимаемых органами власти и управления нормативных правовых актов. В-третьих, немаловажное значение в деле пропаганды правовых знаний играет издание специальных газет и журналов по правовой проблематике, а также использование в этих целях радио и телеэфира. В-четвертых, существенный вклад в формирование нового правосознания вносят семинары, проводимые некоторыми разработчиками СПС с пользователями правовой информации по обучению и привитию навыков формирования и обработки информационных запросов, изучению основ компьютерной грамотности и современных информационных технологий, позволяющих работать с большими массивами правовой информации. Нетрудно сделать вывод о том, что такая работа необходима, что со временем ее результаты благотворно скажутся на больном организме общества.

^[1] С.А.Комаров, Общая теория государства и права, изд. 2-е, М.: "Манускрипт", 1996.- с.237 ^[2] Теория права и государства, под ред. В.В.Лазарева, М.: Право и Закон, 1996. - с.180 ^[3] Теория права и государства, под ред. В.В.Лазарева, М.: Право и Закон, 1996. - с.181 ^[4] В.Н.Хропанюк, Теория государства и права, изд. 2-е, М.: "ДТД", 1995.- с.204 ^[5] Теория права и государства, под ред. В.В.Лазарева, М.: Право и Закон, 1996. - с.184 ^[6] Теория права и государства, под ред. В.В.Лазарева, М.: Право и Закон, 1996.- с.188 ^[7] С.А.Комаров, Общая теория государства и права, изд. 2-е, "Манускрипт", М.: 1996.- с.246 ^[8] Теория права и государства, под ред. В.В.Лазарева, М.: Право и Закон, 1996.-с.189 ^[9] См.: Туманов В.А. Правовой нигилизм в историко-идеологическом ракурсе// Государство и право. 1993. № 8 ^[10] См. Там же. ^[11] См. Ю.А.Тихомиров, Публичное право, М.: БЕК, 1995.- с.255. ^[12] См.: Туманов В.А., указанный труд, с.190 ^[13] Теория права и государства, под ред. В.В.Лазарева, М.: Право и Закон, 1996. - с.185 ^[14] Справочно-правовая система "КонсультантПлюс: ВерсияПроф" ^[15] С.А.Комаров, Общая теория государства и права, изд. 2-е, "Манускрипт", М.: 1996.- с.161 ^[16] См.: Правовая реформа: концепция развития российского законодательства, изд. 2-е, М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, 1995.- с.14. ^[17] Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Рекомендации по подготовке и оформлению проектов федеральных законов. ^[18] См.: Российское законодательство: проблемы и перспективы, М.: изд. Бек, 1995.- с.98 ^[19] См.: Новиков Д.Б., СПС- компьютерные системы: развитие, //Консультант № 3/95.-с.83 ^[20] См.: См.: Новиков Д.Б., СПС- компьютерные системы: развитие, //Консультант № 3/95.-с.85