§5. Субъекты противодействия коррупции и их полномочия

Законодатель при определении понятия противодействия коррупции выразил его в трех направлениях (профилактика, борьба, минимизация и (или) ликвидация последствий), каждое из которых "привязано" к полномочиям различных субъектов. Такой подход не всегда может быть реализован практически. На первый взгляд проблема заключается в том, что отдельные субъекты противодействия коррупции не имеют законодательно установленных полномочий, которые позволяют реагировать на коррупционные проявления специально-криминологическими мерами. В частности, сложно представить, каким образом органы местного самоуправления, институты гражданского общества, организации и физические лица смогут выполнять сугубо специальные функции правоохранительных органов, например, раскрывать и расследовать коррупционные правонарушения.

В любом содержании объединенные в словосочетание "борьба с коррупцией" меры противодействия коррупции не следует рассматривать как сферу исключительной компетенции каких-либо отдельных субъектов. Коррупция имеет самые разные формы и сферы проявления, и ее современное состояние, степень общественной опасности требуют применения не только комплексных, но и скоординированных действий различных субъектов, особенно правоохранительных органов. Сфера деятельности различных органов, противодействующих коррупции, не является взаимоисключающей тем более, если учитывать, что при выявлении коррупции (имеющей характер не только преступлений, но и административных правонарушений, гражданско-правовых деликтов, дисциплинарных проступков) иногда сложно квалифицировать деяние и определить, к компетенции какого ведомства относится задача реагирования на это правонарушение.

Нормативные правовые предписания по выявлению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений прежде всего следует рассматривать в сфере деятельности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. Законодательные акты, регламентирующие деятельность отдельных субъектов оперативно-розыскной деятельности (далее - ОРД), играют важную роль в правовом регулировании ОРД, поскольку разграничивают полномочия оперативных аппаратов и определяют их задачи. Основными субъектами указанной деятельности выступают органы МВД России и ФСБ России.

В ст. 10Федерального закона от 03.04.1995 N 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" (в ред.от 25.12.2008) определены полномочия органов ФСБ России по осуществлению оперативно-розыскных мероприятий в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений коррупционного характера (коррупции). Органы внутренних дел осуществляют деятельность по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию основной части преступлений коррупционной направленности и тесно связанных с ними, в том числе продуцированных ими, иных преступлений. Отдельное направление противодействия коррупции органами внутренних дел - работа с обращениями и заявлениями граждан. Полномочия органов, осуществляющих выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений, следует рассматривать в связи с нормативными предписаниями, содержащимися, прежде всего, вУКРФ иУПКРФ.

В уголовном законе содержится ряд правовых институтов и норм, имеющих важное значение для осуществления ОРД в целях противодействия коррупции. Так, в ст. 15УК РФ дается определение понятия тяжкого преступления (к категории тяжких относится большинство коррупционных преступлений), признаки которого, согласно положениямст. 8Закона об ОРД, являются одним из основных условий проведения некоторых оперативно-розыскных мероприятий. Институт деятельного раскаяния, определенный вст. 75УК РФ, нередко лежит в основе реализации мер по раскрытию коррупционных преступлений (предусматривает освобождение от уголовной ответственности лиц, привлеченных к сотрудничеству с оперативными аппаратами). Уголовно-процессуальный кодекс определяет в качестве обязанности органов дознания принятие необходимых оперативно-розыскных мер в целях обнаружения преступлений и лиц, их совершивших (ч. 1 ст. 210УПК РФ), а также порядок взаимодействия следователя и оперативного работника при раскрытии и расследовании преступлений (п. 4 ч. 2 ст. 38УПК РФ), устанавливает перечень преступлений, по которым обязательно проведение предварительного следствия, что в соответствии с требованиями ст. 8 Закона об ОРД является непременным условием осуществления оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан.

Устанавливая обстоятельства, подлежащие доказыванию по уголовному делу (ст. 73УПК РФ), виды доказательств (ст. 74УПК РФ), способы их собирания (ст. 86УПК РФ), уголовно-процессуальный закон служит основой для определения приемов получения оперативно-розыскной информации о коррупционных правонарушениях и процедур ее использования в уголовном процессе.

Учитывая, что органы, осуществляющие ОРД по делам о коррупции, широко используют скрытое вторжение в жизненно важные права физических и юридических лиц, как правило, не подозревающих об этом и потому лишенных возможности обжаловать незаконные действия и решения, то крайне важным и необходимым выступает надзор прокуратуры за исполнением закона органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие (п. 2 ст. 1Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре",ст. 21Федерального закона от 12 августа 1995 года N 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности",ч. 1 ст. 37УПК РФ).

Предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях коррупционного характера (в признаках ст. 201,204,285,290и291УК) производится, согласно положениямст. 151УПК, разными органами в зависимости от характера и степени общественной опасности деяний, а также от категории лиц (субъектов), их совершивших.

Следственный комитет РФ проводит предварительное следствие по делам о коррупционных преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством к его компетенции. К подследственности отнесено расследование уголовных дел о деяниях, имеющих характер тяжких и особо тяжких преступлений. В частности это преступления, предусмотренные ч. 2и3 ст. 285,290,291УК.

Наряду с этим к подследственности следователей Следственного комитета РФ отнесено расследование преступлений, совершенных лицами, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам в соответствии со ст. 447УПК (так называемые спецсубъекты), а также преступлений, совершенных в отношении них в связи с их профессиональной деятельностью. Это - члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы, депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица органа местного самоуправления; судьи Конституционного Суда РФ, судьи федерального суда общей юрисдикции или федерального арбитражного суда, мировые судьи и судьи конституционного (уставного) суда субъекта РФ, присяжные или арбитражные заседатели в период осуществления ими правосудия; Председатель Счетной палаты РФ, его заместитель и аудиторы Счетной палаты РФ; Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации; Президент РФ, прекративший исполнение своих полномочий, а также кандидат в Президенты РФ; прокурор; председатель Следственного комитета РФ; руководитель следственного органа; следователь; адвокат. Учитывая характер задач, решаемых указанными лицами, законодатель счел необходимым оградить их от попыток оказывать на них давление путем привлечения или угрозы привлечения их к уголовной ответственности, для чего наделил этих лиц иммунитетом (обоснованной неприкосновенностью) от уголовного преследования.

В законодательном содержании институт уголовно-процессуального иммунитета входит в противоречие с принципом равенства граждан перед законом, установленным уголовно-правовой нормой, имеющей конституционные основы. В современном уголовном законодательстве РФ (ст. 4УК РФ) предусмотрен один из важнейших принципов уголовной ответственности, который заключается в равенстве граждан перед законом. Конституционные основы этого принципа закреплены вч. 1 ст. 19Конституции, провозглашающей, что "все равны перед законом и судом". Вместе с тем такую оценку нельзя считать однозначной.

Конституционный Суд РФ, не игнорируя общий смысл и цели правового института иммунитета от уголовного преследования, отмечает, что неприкосновенность не означает освобождения от ответственности за совершенное правонарушение, в том числе уголовное или административное, если такое правонарушение совершено не в связи с осуществлением деятельности лица, обладающего иммунитетом. Расширительное толкование неприкосновенности в таких случаях вело бы к искажению публично-правового характера иммунитета и его превращению в личную привилегию. В связи с этим Конституционный Суд РФ разъяснил, что в отношении, например, парламентария допустимо осуществление судопроизводства на стадии дознания и предварительного следствия или производства по административным правонарушениям вплоть до принятия решения о передаче дела в суд в соответствии с положениями УКРФ,УПКРФ иКоАПРФ без согласия соответствующей палаты Федерального Собрания РФ (см.п. 4Постановления Конституционного Суда РФ от 20 февраля 1996 года N 5-П "По делу о проверке конституционности положений частей первой и второй статьи 18, статьи 19 и части второй статьи 20 Федерального закона от 8 мая 1994 года "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"). С учетом этих позиций сама по себе неприкосновенность не может рассматриваться как привилегия, освобождающая от уголовной ответственности, что, как отмечают эксперты, часто встречается при расследовании уголовно наказуемых коррупционных правонарушений.

Необходимо учитывать, что уголовно-процессуальный иммунитет обеспечивает защиту от уголовного преследования не только подозреваемым в совершении преступления, обладающим таким статусом. На практике возникают проблемы привлечения "неприкосновенных" в качестве обвиняемых по делам, возбужденным в отношении других лиц, не наделенных иммунитетом. Особенно остро эта проблема может стоять при расследовании преступлений, совершенных в составе организованных преступных групп и преступных сообществ. В таких случаях появляются возможности ухода от уголовной ответственности субъектов, причастных к преступлениям лиц, обладающих иммунитетом.

С изданием Федерального законаот 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" предприняты меры оптимизации механизма лишения иммунитета от уголовного преследования, которые представляются недостаточными, поскольку сокращены только отдельные процедуры такого механизма (см.ст. 448УПК РФ). В перспективе законодательного решения вопросов антикоррупционного обеспечения оставлять без внимания расширенный перечень лиц, обладающих иммунитетом, невозможно. К подследственности следователей Следственного комитета РФ в соответствии сп. "в" ч. 2 ст. 151УПК РФ отнесено и расследование преступлений рассматриваемой категории, совершенных должностными лицами органов ФСБ России, СВР России, ФСО России, органов внутренних дел, ФСИН России, ФСКН России, ФТС России, военнослужащими и гражданами, проходящими военные сборы, лицами гражданского персонала Вооруженных Сил РФ, других войск, воинских формирований и органов в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей или совершенных в расположении части, соединения, учреждения, гарнизона, за исключением случаев, указанных вп. 7 ч. 3 ст. 151УПК РФ (следователи Следственного комитета РФ), а также преступлений, совершенных в отношении указанных лиц в связи с их служебной деятельностью.

В соответствии с указанием п. 3 ч. 2 ст. 151УПК РФ следователи органов внутренних дел производят предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях, предусмотренныхст. 201,204,290и291УК РФ. Кроме того, по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных ст. 204 УК РФ, предварительное следствие может производиться также следователями органа, выявившего эти преступления (ч. 5 ст. 151УПК РФ). Следует иметь в виду особенности, связанные с возбуждением уголовных дел по преступлениям, предусмотренным ст. 204 УК "Коммерческий подкуп".

Согласно прим. 2к ст. 201 УК РФ, если деяние, предусмотренное статьямигл. 23УК РФ (в которой размещенаст. 204УК РФ), причинило вред интересам исключительно коммерческой организации, не являющейся государственным или муниципальным предприятием, уголовное преследование осуществляется по заявлению этой организации или с ее согласия. Указание на вред в прим. 2 к ст. 201 УК РФ ист. 23УПК РФ имеет преимущественно уголовно-процессуальное значение.

Законодатель связывает с установлением того, кому был причинен вред, определение порядка уголовного преследования, наделяя пострадавшего субъекта правом частного обвинения. Таким образом, при совершении лицом коммерческого подкупа состав преступления устанавливается вне зависимости от наступления вреда. Однако если в результате преступления, совершенного служащим организации, пострадали только интересы этой организации, то именно от ее усмотрения зависит возможность осуществления уголовного преследования виновного. В этом плане следует обратить внимание правоприменителей на риски, связанные с вероятностью самодетерминации коррупционных проявлений и выражающиеся в том, что за взятку от подозреваемого руководители коммерческой организации могут отказаться от права частного обвинения.

Следует иметь в виду, что отказ руководителя коммерческой организации от этого права не свидетельствует об отсутствии состава преступления. В ч. 6 ст. 151УПК РФ специальное закрепление получило правило, в соответствии с которым по уголовным делам о преступлениях, предусмотренныхст. 285,285.1,285.2,286,290и291УК РФ, предварительное следствие производится следователями того органа, к подследственности которого относится преступление, в связи с которым возбуждено соответствующее уголовное дело.