2. Неисполнение судебных решений: вопросы остаются

 

Первое «пилотное Постановление» от 15 января 2009 г. по делу «Бурдов против России (N 2)», как отмечалось выше, было посвящено проблеме неисполнения судебных решений, вынесенных по искам против государства и предусматривающих выплату денежных сумм из государственного бюджета. Итогом вынесения данного Постановления стало принятие Федерального закона от 30 апреля 2010 г. N 68-ФЗ «О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок» <1> (далее — Закон о компенсации), т.е. создание внутригосударственного средства правовой защиты от указанного нарушения. Данное средство защиты уже было признано Европейским судом эффективным в том, что касается исполнения решений, вынесенных по искам о взыскании с государства или его публичных агентов (бюджетополучателей) денежных сумм <2>. Таким образом, данное дело можно считать удачным примером разрешения структурной проблемы российской правовой системы по итогам принятия решения ЕСПЧ.

———————————

<1> СПС «КонсультантПлюс».

<2> Fakhretdinov & Others v. Russia (dec.), N 26716/09, 67576/09, 7698/10, 23 September 2010, § 27; Nagovitsyn and Nalgiyev v. Russia, N 27451/09 and 60650/09, 23 September 2010.

 

В то же время нельзя не отметить и важные изменения в регулировании самого механизма исполнения решений по бюджетным обязательствам государства — он стал намного более отлаженным, устранил многие препятствия технического характера для эффективного исполнения решений по искам денежного характера, поданным к государству. Таким образом, помимо видимого компенсаторного средства защиты, Постановление ЕСПЧ по делу «Бурдов против России (N 2)» имело своим последствием и не столь явный, но не менее значимый результат в виде совершенствования самого механизма исполнения.

При этом, однако, остался нерешенным вопрос об эффективном средстве правовой защиты от неисполнения решений, предусматривающих какие-либо обязательства государства натурального характера (предоставление жилья, передача имущества, оказание услуг и т.п.). Этот вопрос стал предметом рассмотрения Суда в Постановлениях от 17 апреля 2012 г. по делам «Илюшкин и другие против России» (жалоба N 5734/08 и др.) и от 17 апреля 2012 г. «Калинкин и другие против России» (жалоба N 16967/10 и др.). Европейский суд установил нарушение ст. ст. 6 (п. 1), 13 Конвенции и ст. 1 Протокола N 1 к Конвенции в связи с неисполнением государством своих обязательств в натуре (речь шла о предоставлении жилья военнослужащим). При этом Суд с сожалением отметил, что, несмотря на принятие Закона о компенсации, проблема предоставления эффективного внутригосударственного средства правовой защиты от неисполнения государством своих обязательств в натуре, установленных судебным решением, осталась нерешенной.

В Постановлении по делу «Герасимов и другие против России», посвященном той же проблеме неисполнения государством обязательств в натуре, установленных судебным решением <1>, Суд вновь использовал механизм «пилотного постановления», указав, в частности, что «…большие группы людей по-прежнему лишены эффективных внутригосударственных средств правовой защиты и поэтому вынуждены обращаться в Европейский суд, добиваясь возмещения ущерба, причиненного примитивными нарушениями их конвенционных прав…» (§ 134). Европейский суд вновь проанализировал практику российских судов по применению Закона о компенсации и пришел к выводу, что «внутригосударственное средство правовой защиты, предусмотренное Законом о компенсации, оказалось недоступным заявителям по настоящим делам» (§ 161). Кроме того, Европейский суд указал, что сделанный Конституционным Судом РФ вывод о том, что Закон о компенсации не запрещает заявителям подавать гражданские иски о компенсации ущерба на основании Гражданского кодекса РФ <2>, не означает, что эта возможность достаточно эффективна в практическом отношении с точки зрения требований Конвенции. Как отмечал Европейский суд ранее в своих решениях, возможность получения такой компенсации не исключена целиком и полностью (а в некоторых редких случаях такая компенсация действительно присуждалась), но это средство правовой защиты не дает разумных шансов на благоприятный для заявителя результат рассмотрения дела, будучи, в частности, обусловлено установлением вины властей (§ 163). На основании вышеизложенного Европейский суд подтвердил свои ранее сделанные выводы об отсутствии в России эффективного внутригосударственного средства правовой защиты, «позволяющего сократить — или компенсировать — задержки в исполнении решений российских судов, вынесенных против органов государственной власти, по всем делам, не подпадающим под действие Закона о компенсации, сфера применения которого ограничена» (§ 165).

———————————

<1> Более подробно о предыстории принятия Постановления «Герасимов и другие против России» и его содержании см.: Ковлер А.И. «Герасимов и другие против России» — новое «пилотное» постановление Европейского суда // Международное правосудие. 2014. N 3.

<2> Речь идет об Определениях Конституционного Суда РФ от 18 января 2011 г. N 45-О-О и от 8 февраля 2011 г. N 115-О-О // СПС «КонсультантПлюс».

 

Решая вопрос о применении мер общего характера в порядке ст. 46 Конвенции, ЕСПЧ указал, во-первых, на существо проблемы и на ее структурный характер. В частности, он отметил, что в списке дел, подлежащих рассмотрению Судом, все еще находится около 600 аналогичных дел (об исполнении судебных решений, предусматривающих обязательства государства в натуре), что свидетельствует о широкой распространенности проблем, лежащих в основе соответствующих нарушений, и о настоятельной необходимости найти их эффективное решение. Суд указал, что его многочисленные постановления указывают на колоссальный разрыв между, с одной стороны, социальными обязательствами государства по предоставлению жилья определенным лицам и, с другой стороны, неспособностью органов власти, выступающих в качестве ответчиков, выполнить эти обязательства, чаще всего со ссылкой на недостаточность имеющихся ресурсов (§ 213, 214). Это что касается содержательного аспекта проблемы, которая, по мнению Европейского суда, усугубляется длящимся отсутствием эффективных внутригосударственных средств правовой защиты в связи с такого рода очевидными и периодически возникающими нарушениями.

Разрешая вопрос о применении мер общего характера, Европейский суд воздержался от каких-либо конкретных рекомендаций, указав лишь, что государство-ответчик может самостоятельно выбирать средства, которые оно будет использовать для исполнения постановления; здесь возможен спектр мер — от распространения действия Закона о компенсации на все дела о неисполнении судебных решений, вынесенных по искам против государства, до истолкования соответствующих норм Верховным Судом РФ или Конституционным Судом РФ (§ 224). Внутригосударственное средство защиты должно быть предусмотрено в российском законодательстве в течение одного года с момента вступления в силу данного Постановления (§ 226) <1>.

———————————

<1> Постановление стало окончательным 1 октября 2014 г., соответственно, речь идет о сроке до 1 октября 2015 г. Впрочем, в случае с принятием мер общего характера по итогам Постановления «Бурдов против России (N 2)» эти меры также были приняты с опозданием.

 

При определении параметров эффективности внутригосударственного средства защиты по делам о неисполнении или о задержках в исполнении решений национальных судов следует иметь в виду признаки, сформулированные Комитетом Министров Совета Европы в промежуточной Резолюции от 19 марта 2009 г. CM/ResDH(2009)43, касающейся исполнения Постановления ЕСПЧ от 7 июля 2005 г. по делу «Шпаковский против России» (Shpakovskiy v. Russia) (жалоба N 41307/02). В указанной Резолюции Комитет Министров указал, в частности, следующее:

«Что касается внутригосударственных средств правовой защиты:

…Подчеркивая, что предоставление таких средств правовой защиты еще более актуально в случае повторяющихся нарушений, для того чтобы расширить возможности по устранению вредных последствий нарушений в рамках национальной судебной системы до проведения более обстоятельных реформ, которые потребуют больших временных затрат…

Напоминая, что, для того чтобы такое средство правовой защиты было эффективным по делам о неисполнении или о задержках в исполнении решений национальных судов, должны соблюдаться следующие ключевые требования Конвенции:

— человек не должен доказывать наличие морального вреда, поскольку имеются серьезные основания полагать, что этот вред является прямым следствием самого нарушения;

— установление вины соответствующих должностных лиц или органа власти не должно становиться условием выплаты компенсации, так как в соответствии с Конвенцией государство объективно несет ответственность за то, что его органы власти не исполнили вынесенных против них судебных решений в разумный срок;

— размер компенсации не должен быть необоснованным по сравнению с компенсациями, которые присуждал Европейский суд по аналогичным делам;

— должны предусматриваться достаточные бюджетные ассигнования для обеспечения того, чтобы компенсация выплачивалась безотлагательно и, как правило, не позднее шести месяцев с момента вступления в законную силу судебного решения, которым была присуждена компенсация…» <1>.

———————————

<1> Цитируется по тексту Постановления ЕСПЧ «Герасимов и другие против России», п. 113 (перевод дан в журнале «Права человека. Практика Европейского суда по правам человека» (2014. N 10)).

 

Вскоре после принятия «пилотного Постановления» по делу Герасимова в российской прессе появилась информация о подготовке Министерством юстиции РФ законопроекта о внесении изменений в Закон о компенсации с целью расширения сферы его действия <1>. Очевидно, что законопроектная работа в этом направлении идет, однако пока неясны даже ориентировочные сроки возможного принятия данного закона <2>.

———————————

<1> См. информацию о данном законопроекте Минюста России: http://www.kommersant.ru/doc/2552166.

<2> На момент подготовки настоящей статьи (ноябрь 2014 г.) общественное обсуждение указанного проекта еще не начиналось.

 

Также остался неохваченным в Законе о компенсации (с учетом толкования сферы его применения, по пути которого пошла судебная практика) вопрос об ответственности государства за неисполнение судебных решений муниципальными унитарными предприятиями и иными «государство-зависимыми» субъектами, которые в практике ЕСПЧ зачастую рассматриваются как имеющие такую степень зависимости от воли собственника при осуществлении их деятельности, что собственник (в лице государства или муниципального образования) должен нести ответственность за неисполнение ими своих обязательств. В российском законодательстве, как известно, ситуация иная: субсидиарная ответственность государства за действия таких субъектов ограничена рядом условий.

Вопрос об ответственности государства по обязательствам ГУПов и МУПов становился предметом рассмотрения ЕСПЧ, в частности, в Постановлении по жалобе Yershova v. Russia <1>. Суд подчеркнул, что правовой статус предприятия по национальному праву не является для него решающим с точки зрения определения ответственности государства по обязательствам таких субъектов в контексте Конвенции. Не принял Европейский суд и аргумент правительства об институциональной и оперативной самостоятельности таких предприятий, указав, что подобная самостоятельность последних существенно ограничена наличием тесных институциональных связей с государством, а также множеством ограничений в пользовании и распоряжении имуществом.

———————————

<1> Yershova v. Russia, N 1387/04, 8 April 2010.

 

Указанное Постановление было принято Судом еще до вступления в силу Закона о компенсации, однако сформулированные в нем подходы сохраняют свою силу, поскольку Законом о компенсации проблема ответственности МУПов и ГУПов (и их аналогов в новом правовом регулировании) так и не была решена.

Недавно практика Суда по вопросам ответственности государства за неисполнение судебных решений государственными и муниципальными предприятиями пополнилась новыми решениями, где выводы ЕСПЧ были дифференцированы. Так, в решении о приемлемости жалобы от 16 сентября 2014 г. Samsonov v. Russia(жалоба N 2880/10) Суд, сославшись на свою более раннюю практику, отметил, что, несмотря на формальное закрепление юридического статуса этих предприятий как коммерческих организаций, с определенной автономией в оперативном управлении, они тем не менее обладают специальным статусом, поскольку создаются для реализации целей деятельности государства, которые не могут быть возложены на частные организации — будь то в вопросах обороны и безопасности страны или реализации социальной политики государства. Отметив формальное закрепление в законе значительной автономии государственных и муниципальных унитарных предприятий, Суд заключил, что и на практике положение ГУПа, о котором шла речь в данном деле, мало чем отличалось от положения частных предприятий — в части оперативного управления и распоряжения переданным ему имуществом. ЕСПЧ также учел, что предприятие, о котором шла речь, не выполняло каких-либо особых публичных функций, делегированных ему государством или муниципальным образованием, а функционировало в области сельского хозяйства, открытой для конкуренции. Вывод, к которому пришел Суд: в данном деле ГУП-должник не могло рассматриваться как «правительственная организация»(organisation gouvernementale) по смыслу Конвенции, а государство не являлось лицом, ответственным за исполнение судебного решения, вынесенного в отношении ГУПа, в случае невозможности его исполнить последним.

В другом недавно вынесенном Постановлении — от 9 октября 2014 г. по делу Liseytseva and Maslov v. Russia(жалобы N 39483/05, 40527/10) (на момент написания статьи данное Постановление не вступило в силу) — речь шла об исполнении судебных решений о взыскании заработной платы с двух муниципальных унитарных предприятий заявителями, которые являлись их работниками. В отношении предприятий-должников была возбуждена процедура банкротства, и заявители не смогли получить причитающиеся им суммы. Рассматривая вопрос о доступности для заявителей эффективных внутригосударственных средств защиты, Европейский суд пришел к выводу об отсутствии таковых от неисполнения судебных решений муниципальными унитарными предприятиями, которые проходят через процедуру банкротства.

Суд определил совокупность факторов, на основании которых им может быть сделан вывод об ответственности государства по долгам государственных (муниципальных) предприятий; впрочем, ни один из этих факторов сам по себе не является определяющим. Это юридический статус предприятия (в соответствии с нормами частного или публичного права); характер его деятельности (выполнение публичных функций или обычная коммерческая деятельность); особенности осуществления им своей деятельности (монополия или чрезмерно урегулированная деятельность); институциональная независимость (пределы осуществления государством его прав собственника); характер прав, которыми наделено предприятие (являются ли они обычно присущи публичным компаниям) (Liseytseva and Maslov v. Russia, § 187, 189). Анализируя фактическую степень самостоятельности унитарных предприятий в деле Liseytseva and Maslov v. Russia, Суд пришел к выводу, что, поскольку предприятия не имели достаточной автономии от муниципальных образований, последние должны нести ответственность по долгам предприятий в случае их банкротства, в том числе за неисполнение судебных решений.

Таким образом, в отношении вопроса об ответственности государства за неисполнение судебного решения, вынесенного по иску против ГУПов или МУПов, Суд в настоящее время придерживается индивидуализированного подхода. Признавая, что с формально-юридической точки зрения унитарные предприятия пользуются значительной степенью институциональной и имущественной автономии, Суд анализирует фактический уровень контроля таких предприятий их собственником в конкретном деле, чтобы прийти к выводу о том, отвечает ли государство или муниципальное образование за неисполнение таким предприятием его обязательств.

Следовательно, в ряде дел указанной категории вопрос об эффективном внутригосударственном средстве правовой защиты по-прежнему остается открытым.

В принципе вопрос о создании внутригосударственного средства защиты от указанных выше нарушений — неисполнения судебных решений по обязательствам государства в натуре и по обязательствам государственных и муниципальных унитарных предприятий мог бы быть решен путем толкования высшими судебными органами (Верховным Судом РФ и Высшим Арбитражным Судом РФ до их объединения) норм Закона о компенсации, распространяющих его положения в том числе на случаи неисполнения решений о передаче государством какого-либо имущества. Однако, напротив, судебная практика пошла по пути ограничительного толкования положений Закона. Результатом использования такой техники будет являться, очевидно, принятие новых законодательных актов для решения указанных проблем, что не слишком рационально с точки зрения эффективности правового регулирования. Полагаем, что изначальное намерение законодателя предполагало создание эффективного средства защиты от всех вариантов неисполнения судебных решений, вынесенных против государства, — как по искам денежного характера, так и предполагающих исполнение обязательства в натуре и охватывающих широкий круг субъектов, на которые государством, во-первых, возложены публичные функции и, во-вторых, в отношении которых государство обладает значительными полномочиями как собственник вверенного им имущества.

При всей распространенности жалоб на неисполнение судебных решений, вынесенных по искам против государства, вопрос о создании эффективного средства защиты от неисполнения судебных решений, вынесенных по искам против государства, в том числе в указанных выше аспектах, не относится к числу наиболее сложных среди всех структурных проблем, рассматриваемых Европейским судом. Очевидно, что здесь, как и в Законе о компенсации, речь идет о компенсаторном средстве защиты. Его введение может столкнуться с финансовыми трудностями, недостатком политической воли, однако само по себе такое средство не требует тонкой настройки всей правовой системы и взаимосвязей в ней. Другое дело, что решение по существу самой проблемы неисполнения такого рода судебных решений потребует гораздо больших усилий, так как здесь речь идет о выполнении значительного объема социальных обязательств государства, а значит, об отлаживании и о корректировке его социальной политики. Такое отлаживание требует не только существенных (и гораздо больших) финансовых вливаний, но и выстраивания механизма координации действий различных органов, ответственных за реализацию таких социальных обязательств.