4. Деятельность проверочных инстанций

 

Как отмечалось ранее, «пилотные постановления» по российским делам вынесены не по всем проблемам российской правовой системы, имеющим структурный характер. В отношении некоторых проблем вероятность принятия таких «пилотных постановлений» сохраняется, однако и без этого вряд ли можно усомниться в их устойчивости с точки зрения количественных и качественных параметров. Одной из таких проблем, на этот раз сугубо российской в отличие от некоторых, перечисленных выше, является отмена вступивших в законную силу судебных актов. Напомним, что речь идет не о любой отмене, а лишь о не соответствующей принципу правовой определенности; при этом не имеет значения, в какой именно процедуре с формальной точки зрения эта отмена произошла.

До недавнего времени данная проблема касалась в основном проверочных процедур в гражданском процессе, а именно производства по пересмотру судебных постановлений в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам. В то же время в арбитражном процессе все судебные инстанции были признаны эффективными и подлежащими исчерпанию до обращения в Страсбург <1>; нарушений Конвенции в результате отмены судебных актов арбитражных судов, вступивших в законную силу, в кассационном производстве или в порядке надзора Европейским судом установлено не было.

———————————

<1> См.: решения о приемлемости жалоб от 25 июня 2009 г. «OOO Link Oil Spb v. Russia», N 42600/05 и от 25 июня 2009 г. «Kovaleva and Others v. Russia», N 6025/09.

 

Однако в настоящее время после объединения высших судов и внесения изменений в АПК РФ Федеральным законом от 28 июня 2014 г. N 186-ФЗ «О внесении изменений в Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации» <1> структура проверочных инстанций по делам, рассматриваемым арбитражными судами, изменилась. Перечень судебных инстанций, осуществляющих проверку судебных актов, принятых арбитражными судами, был дополнен «второй кассацией» — Судебной коллегией Верховного Суда РФ, а функции надзорной инстанции отныне возложены на Президиум Верховного Суда РФ. Таким образом, четкий порядок пересмотра судебных актов, ранее функционировавший в арбитражном процессе по принципу «одна инстанция — однократная проверка», был практически унифицирован <2> с порядком, существующим в гражданском процессе.

———————————

<1> СПС «КонсультантПлюс».

<2> «Практически унифицирован», поскольку деятельность «первого» уровня кассационной инстанции в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах по-прежнему сильно различается с точки зрения процедуры и оснований для отмены или изменения судебных актов.

 

Насколько продолжает быть актуальной сегодня проблема совместимости с Конвенцией процедур, влекущих отмену вступивших в законную силу судебных актов? Повлияли ли на нее реформа судебных инстанций, проведенная в Федеральном законе от 9 декабря 2010 г. N 353-ФЗ «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации» <1>, и изменения, последовавшие за объединением высших судов летом 2014 г.? Сохраняется ли вероятность принятия Европейским судом «пилотного постановления» по данной категории дел? И если да, то какие меры общего характера могут последовать за принятием такого постановления?

———————————

<1> СПС «КонсультантПлюс».

 

По состоянию на ноябрь 2014 г. Европейским судом не было принято решения об оценке эффективности «нового» кассационного и надзорного производства в гражданском процессе. До принятия такого решения Россия остается единственной страной среди государств — членов Совета Европы, в которой перечень эффективных внутригосударственных средств защиты не включает всю судебную иерархию, а обязанность заявителей по исчерпанию внутригосударственных средств защиты фактически считается соблюденной после прохождения апелляционной инстанции.

Проблема оценки тех или иных судебных инстанций как эффективных внутригосударственных средств защиты имеет двойную природу. С одной стороны, она имеет значение для целей ст. 35 Конвенции, для определения того, какие судебные инстанции или процедуры включаются в «пирамиду» средств, которые необходимо исчерпать до обращения в Страсбург. Это имеет значение для подавляющего большинства жалоб, поступающих в Страсбург после прохождения национального судебного механизма.

С другой стороны, сущностная оценка процедур отмены вступивших в законную силу судебных актов имеет значение для установления возможных нарушений Конвенции, в частности ее ст. 6 «Право на справедливое судебное разбирательство». Как известно, нарушения Конвенции в связи с такой отменой окончательных судебных решений в российском гражданском процессе устанавливались Европейским судом многократно <1>. Такие нарушения связываются Судом с несоответствием подобных отмен принципу правовой определенности.

———————————

<1> См.: Постановления ЕСПЧ от 24 июля 2003 г. по делу «Рябых против России», от 14 июня 2007 г. по делу «Паролов против Российской Федерации», от 14 февраля 2008 г. по делу «Пшеничный против Российской Федерации», от 1 марта 2007 г. по делу «Сыпченко против Российской Федерации», от 18 января 2007 г. по делу «Кот против России»; и др.

 

Возникает вопрос о возможности применения ранее сформулированных позиций Европейского суда относительно признания эффективными внутригосударственными средствами правовой защиты кассационного производства и производства по пересмотру судебных актов в порядке надзора к новому порядку пересмотра актов арбитражных судов.

Проведенная в 2010 — 2012 гг. реформа проверочных процедур в гражданском процессе, безусловно, учитывала практику Европейского суда по делам об отмене вступивших в законную силу судебных актов. Изменения в ГПК РФ в части регулирования деятельности кассационной и надзорной инстанций, введенные в силу с 1 января 2012 г., были направлены (по крайней мере по замыслу) на перестройку всех судебных инстанций, в том числе с целью включения всей судебной вертикали в перечень эффективных национальных средств защиты. Однако форма воплощения этого замысла вызвала множество нареканий со стороны юридической общественности. Насколько же новое кассационное и надзорное производство в гражданском процессе, а также его модифицированная форма (вновь введенная) в арбитражном процессе совместимы с теми критериями соответствия конвенционным стандартам процедур отмены вступивших в законную силу судебных актов в порядке надзора и по вновь открывшимся обстоятельствам, которые ранее были сформулированы Европейским судом в его практике?

Разумеется, до оценки самим Судом нового кассационного (и надзорного) производства любые прогнозы будут лишь предположениями. Тем не менее такие прогнозы важны как минимум в контексте разработки концепции нового единого гражданского процессуального кодекса и предстоящей масштабной реформы по унификации гражданского судопроизводства. Кроме того, ответ на данный вопрос актуален в более широком смысле в свете ведущейся масштабной реформы гражданского судопроизводства с целью его унификации. Концепция реформы должна включать и оценку степени возможных рисков признания указанных процедур неэффективными средствами защиты с точки зрения ст. 35 Конвенции.

Для оценки таких рисков целесообразно обратиться к содержанию некоторых жалоб, коммуницированных Европейским судом властям Российской Федерации, в которых Суд ставит вопросы относительно совместимости с Конвенцией «новых» проверочных процедур в гражданском процессе. Первая — это жалоба «Рябкин (Ryabkin)и другие против России» <1>, вторая — «Абрамян (Abramyan) и другие против России» <2>.

———————————

<1> N 52166/08, коммуницирована в 2011 г.

<2> N 38951/13, коммуницирована в 2013 г.

 

В первой коммуницированной жалобе Суд, в частности, задал российским властям вопрос о том, способны ли изменения, введенные в гражданский процесс реформой 2010 г. (Федеральным законом от 9 декабря 2010 г. N 353-ФЗ «О внесении изменений в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации»), устранить выявленные ЕСПЧ недостатки процедур пересмотра вступивших в законную силу судебных актов, с учетом того, что сохраняется возможность обжалования таких актов последовательно в нескольких судебных инстанциях, а также о соотношении с приведенными стандартами дискреционных полномочий Председателя Верховного Суда РФ, его заместителей. В коммуникации также испрашивается мнение Правительства РФ о перспективах принятия «пилотного постановления» по нарушениям, связанным с отменой вступивших в законную силу судебных постановлений в порядке надзора.

В деле «Абрамян и другие» заявители жалуются на изъятие их земельных участков в Сочи в 2011 — 2012 гг.; в попытках обжаловать судебные решения они прошли обе кассационные инстанции, а также обращались к заместителю Председателя Верховного Суда РФ. Европейским судом перед Правительством РФ были поставлены следующие вопросы относительно приемлемости жалоб: устранила ли процедура кассационного производства, действующая при рассмотрении гражданских дел в судах общей юрисдикции с 1 января 2012 г., те недостатки, которые ранее выявлялись Судом применительно к надзорному производству (см. решение от 5 ноября 2009 г. по вопросу о приемлемости жалобы N 29612/09 «Мартынец против России»)? Какое судебное постановление, вынесенное по делу заявителей, должно рассматриваться как окончательное решение по смыслу ст. 35 Конвенции? Кроме того, в коммуникации Европейский суд поставил и вопрос по существу заявленных требований: привела ли к нарушению принципа правовой определенности отмена президиумом краевого суда вступившего в законную силу судебного решения, вынесенного по делу заявителей (с учетом предшествующей практики ЕСПЧ, включая Постановления по делам «Рябых против России», «Кот против России» и др.)?

Конечно, сами по себе вопросы, поставленные перед властями государства-ответчика, еще не означают безусловного признания в дальнейшем Европейским судом тех нарушений, возможность установления которых в этих коммуникациях тем не менее просматривается. Однако такая вероятность не должна игнорироваться: исходя из предшествующей практики Суда по «надзорным» делам формулировка вопросов в коммуникациях по данной проблематике во многом предопределяет выводы Суда в постановлении по существу.

Как известно, после нескольких реформ института пересмотра вступивших в законную силу судебных постановлений в порядке надзора в гражданском процессе Суд все равно приходил к выводу, во-первых, о неэффективности данного средства защиты с точки зрения ст. 35 Конвенции (и, соответственно, об отсутствии необходимости его исчерпать перед обращением в Страсбург) и, во-вторых, о нарушении конвенционных прав в результате отмены судебных актов в данной процедуре <1>.

———————————

<1> ЕСПЧ давал оценку различным конфигурациям производства по пересмотру вступивших в законную силу судебных актов в порядке надзора: после принятия нового ГПК РФ в 2002 г. (см. Постановления по делам «Кот против России», «Присяжникова и Долгополов против России» и др.), после реформ 2008 г. (решение о приемлемости жалобы «Мартынец против России»).

 

Нельзя не заметить, что многие вопросы, которые были сформулированы ЕСПЧ применительно к производству в порядке надзора в его «прежних редакциях», могут быть поставлены и применительно к «новым» редакциям кассационного и надзорного производства. Это и двойная возможность отмены вступившего в законную силу судебного акта в кассационной инстанции, на двух ее различных уровнях, и неопределенность оснований для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке, и дискреционные полномочия Председателя Верховного Суда РФ, его заместителей фактически отменить определение судьи суда кассационной инстанции. Напомним, что схожие обстоятельства в разное время привели Европейский суд к установлению нарушений Конвенции в результате отмены судебных актов в порядке надзора в гражданском процессе.

Что касается производства по пересмотру судебных постановлений в порядке надзора в судах общей юрисдикции, то в его регулировании законодатель с формальной точки зрения, казалось бы, учел критику Европейского суда по правам человека, а также его оценку инстанций в арбитражном процессе. В соответствии с правилами гл. 41.1 ГПК РФ: в суде надзорной инстанции дело по общему правилу может пересматриваться один раз; сроки рассмотрения четко регламентированы законом; основания, аналогичные тем, что были закреплены для изменения или отмены судебных актов в порядке надзора Президиумом Высшего Арбитражного Суда РФ, теперь закреплены и в ст. 391.9 ГПК РФ. Вопросы опять-таки вызывает предусмотренное ст. 391.11 ГПК РФ полномочие Председателя Верховного Суда РФ, его заместителя внести представление о пересмотре судебных постановлений в порядке надзора, если речь идет о фундаментальных нарушениях норм материального права или процессуального права, которые повлияли на законность обжалуемых судебных постановлений и лишили участников спорных материальных или процессуальных правоотношений возможности осуществления прав, гарантированных Кодексом. По сути, здесь вновь идет речь о возможности вмешательства должностного лица, не участвовавшего в рассмотрении дела, его дискретных полномочиях, что уже признавалось Европейским судом несовместимым с конвенционными стандартами (принципом правовой определенности) <1>.

———————————

<1> См.: Постановления по делам «Брумареску против Румынии», «Рябых против России», «Присяжникова и Долгополов против России»; и др.

 

Если оставить за скобками последний вопрос (предполагая, что указанные полномочия не будут часто использоваться Председателем Верховного Суда РФ и его заместителями при рассмотрении гражданских дел) и даже признать внешнее соответствие «нового» надзорного производства сформулированным ЕСПЧ критериям, остается еще вопрос о внутренней эффективности данной проверочной процедуры.

Эту эффективность можно условно измерить удельным весом того или иного средства защиты в реальной защите прав. Согласно отчетам о работе Верховного Суда РФ по рассмотрению гражданских дел в порядке надзора за 2012 — 2013 гг., опубликованным Судебным департаментом РФ, в 2012 и 2013 гг. Президиумом Верховного Суда РФ было рассмотрено по одному гражданскому делу <1>.

———————————

<1> http://cdep.ru/index.php?id=79&item=2361 (данные за 2013 г.; графа N 9-н «Отчет о работе Верховного Суда Российской Федерации по рассмотрению гражданских дел в порядке надзора»).

 

Очевидно, что деятельность высшей инстанции в судебной системе предполагает особые цели проверочной деятельности: обеспечение единообразия судебной практики, направлений ее развития, а сама по себе такая проверочная деятельность не может быть «массовой» <1>. Однако для реализации даже этих особых целей все-таки требуется некоторая масса рассматриваемых дел. Очевидно, что на одном деле в год достижение этих целей вряд ли возможно. Соответственно, возникает вопрос: каков удельный вес надзорной инстанции в ее нынешнем виде в исправлении судебных ошибок и обеспечении единообразия судебной практики? Насколько в результате ее деятельности (на практике) достигаются поставленные перед ней цели? А если они не достигаются, насколько целесообразно ее сохранение в структуре судебных инстанций в ее нынешнем виде? Или же оправданна постановка вопроса о поисках нового формата ее функционирования?

———————————

<1> Обзор подходов к роли высших судебных органов в правовых системах и целей их деятельности см., в частности: Филатова М.А. Окончательный пересмотр судебных решений в европейских странах: основные модели и тенденции развития // Российский ежегодник гражданского и арбитражного процесса. 2006. N 5. С. 272 — 290.

 

Такая постановка вопроса станет особенно оправданной в случае, если существующие процедуры кассационного и (или) надзорного производства не будут признаны Европейским судом эффективными внутригосударственными средствами правовой защиты. В этом случае вновь встанет вопрос о путях дальнейшего реформирования судебных инстанций, теперь уже применительно ко всему гражданскому судопроизводству, включая деятельность арбитражных судов.

Какие меры может предложить принять Европейский суд по правам человека Российской Федерации в случае, если «переформатированное» кассационное и надзорное производство вновь не будет признано соответствующим конвенционным стандартам?

В упомянутых выше Постановлениях по делам Бурдова (N 2) и Герасимова и других эта проблема была решена Европейским судом достаточно просто: российским властям было предложено создать эффективное внутригосударственное средство правовой защиты, по сути, компенсаторного характера. Следствием принятия первого Постановления явился Закон о компенсации; по итогам второго идет законопроектная работа, также направленная на создание компенсаторного средства защиты.

Однако с регулированием деятельности судебных инстанций ситуация иная. Организация судебной системы и проверочных процедур — вопрос, тесно связанный с государственными прерогативами и суверенитетом государства. В таких «чувствительных» вопросах ЕСПЧ старается избегать прямых рекомендаций национальному законодателю относительно конкретных вариантов организации судебной системы. Задачей Суда является оценка соответствия результата такой организации в конкретных делах, находящихся на его рассмотрении, требованиям Конвенции.

Поэтому возникают сомнения в том, что ЕСПЧ пойдет по пути прямых рекомендаций. Однако вопрос о дальнейшем реформировании судебных инстанций в гражданском судопроизводстве сегодня не снимается с российской повестки дня, в особенности с учетом принятия будущего единого гражданского процессуального кодекса, регулирующего производство по рассмотрению гражданских дел в судах общей юрисдикции и арбитражных судах.

Можно было бы предложить следующие общие контуры возможной модели организации судебных инстанций. Во-первых, наличие двух инстанций для проверки вступивших в законную силу судебных решений может быть эффективным с точки зрения достижения целей судопроизводства и само по себе не является несовместимым с Конвенцией. Это подтверждает, в частности, оценка Европейским судом кассационной инстанции в арбитражном процессе (см. решение о приемлемости жалобы «Ковалева и другие против России», упомянутое выше). Решающим критерием при этом становится определенность процедуры и сроков. Определенность процедуры предполагает, среди прочего, что в каждой инстанции дело может быть пересмотрено только один раз. Деятельность инстанций, наделенных функциями по пересмотру вступивших в законную силу судебных постановлений, должна отличаться с точки зрения ее целей, процедуры рассмотрения жалоб и оснований отмены или изменения судебных актов. На необходимость именно такой динамики в регулировании проверочных процедур указывал и Конституционный Суд РФ в Постановлении от 5 февраля 2007 г. N 2-П.

Очевидно, что деятельность Верховного Суда РФ в этой структуре имеет особые цели вне зависимости от формального названия деятельности той или иной инстанции. Необходимо также принимать во внимание факт, обозначенный выше: деятельность Президиума Верховного Суда РФ как надзорной инстанции по гражданским делам в настоящее время отличается крайне малым количеством рассматриваемых дел, явно недостаточным для того, чтобы говорить о нормальном обеспечении единообразия и развития судебной практики. Фактически в настоящее время эта функция, которую по идее должен выполнять Президиум Верховного Суда РФ, выполняется соответствующими судебными коллегиями в составе Верховного Суда РФ. Особенно ярко это видно на примере Судебной коллегии по экономическим спорам, которая после ликвидации Высшего Арбитражного Суда РФ рассматривает дела, ранее переданные в Президиум ВАС РФ, выполняя тем самым его функцию по направлению развития судебной практики нижестоящих судов, формулированию правовых позиций. Не стоит забывать и про изменившиеся полномочия высших судов в глобальном контексте развития права: сегодня они не столько контролируют соблюдение единообразия судебной практики, сколько сами формируют новую практику, которой в дальнейшем должны следовать нижестоящие суды <1>.

———————————

<1> Более подробно об этой фактической функции высших судебных органов убедительно писал М.З. Шварц в статье «Пересмотр судебного акта по вновь открывшимся обстоятельствам в связи с формированием практики применения законодательства Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации» (Вестник ВАС РФ. 2010. N 1. С. 108 — 118).

 

С учетом изложенного полагаем, что существуют объективные предпосылки для того, чтобы по-новому взглянуть на распределение полномочий между подразделениями Верховного Суда РФ и их функций. В этой модели могло бы иметь место формальное закрепление фактически существующих функций надзорной инстанции за судебными коллегиями Верховного Суда РФ, а Президиум Верховного Суда РФ мог бы выполнять роль своего рода согласительного органа по преодолению расхождений между позициями различных коллегий (по применению одних и тех же норм материального права) и выработке разъяснений по правоприменению для нижестоящих судов. В предлагаемой модели остается один уровень кассационной инстанции — областные суды общей юрисдикции и арбитражные суды округов. Необходимость и направления преодоления расхождений в процедуре кассационного производства в этих двух подветвях судебной системы еще предстоит анализировать, но по крайней мере в такой конструкции обеспечивается соблюдение одного из главных критериев совместимости проверочных процедур с принципом правовой определенности: в каждой инстанции дело может пересматриваться только один раз. Верховный Суд РФ остается в этой иерархии со свойственными высшему судебному органу функциями <1>.

———————————

<1> Отдельного обсуждения заслуживает вопрос о случаях возможного пересмотра в Верховном Суде РФ постановлений, вынесенных мировыми судьями.

 

Включение всех ступеней судебной системы в перечень инстанций, которые необходимо пройти до обращения в Европейский суд, остается приоритетной задачей российской правовой системы. Это важно как для выполнения международных обязательств Российской Федерации, так и главным образом для усиления защиты прав граждан на национальном уровне, ведь в действующей структуре судебных инстанций обращение в вышестоящие (после апелляционной инстанции) суды для граждан, ориентированных на обращение в ЕСПЧ, практически теряет смысл.

Однако и для самого Европейского суда, с учетом принципа субсидиарности и для повышения эффективности его деятельности, важно включение всей национальной судебной иерархии в перечень процедур, которые необходимо исчерпать до обращения в Страсбург. Причина очевидна: чем больше судебных или иных средств защиты содержит национальная система, тем больше жалоб разрешается на внутригосударственном уровне и, следовательно, тем меньше их доходит до Страсбурга. В условиях сохраняющегося числа обращений, ожидающих рассмотрения в ЕСПЧ (даже с учетом повышения пропускной способности Суда за счет мер последних лет), сокращение входящего потока жалоб становится необходимым условием эффективного выполнения ЕСПЧ своих функций.

Система инстанций в гражданском судопроизводстве, унифицированный порядок которого сейчас находится в стадии разработки, должна отвечать современному состоянию общественных отношений и общественным запросам, потребностям гражданского оборота, требованиям конкурентоспособности судебной системы в глобальном масштабе.

* * *

Практика Европейского суда по правам человека по применению Конвенции по правам человека в отношении российских жалоб продолжает ставить новые вопросы и задачи перед российской правовой системой. Эти задачи начинают носить все более общий характер, постепенно смещаясь от восстановления прав заявителей в конкретных делах на решение структурных задач, требующих перестройки правоприменительной практики, нормативного регулирования и даже правосознания. Перечень таких задач расширяется. В настоящей статье мы обратились к некоторым проблемам, структурный характер которых определяется и количеством соответствующих дел, рассматриваемых Европейским судом, и давностью определения этих проблем в его практике. Многие другие структурные проблемы, однако, остались вне сферы внимания, и исследование возможных путей их решения по-прежнему представляет как научный, так и практический интерес.