Глава XII. Контроль за соблюдением земельного законодательства, охраной и использованием земель (земельный контроль)

Статья 71. Государственный земельный контроль

Комментарий к статье 71

1. Земельный контроль осуществляется в виде государственного, муниципального, общественного и производственного контроля. Основное место в земельном контроле принадлежит государственному земельному контролю, поскольку земля, согласно ч. 1 ст. 9 Конституции РФ и п. 1 ст. 1 ЗК, используется и охраняется в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Государственный земельный контроль осуществляется государственными органами исполнительной власти и специально уполномоченными на то государственными органами. Важным нормативным правовым актом РФ в этой области является Постановление Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689 "О государственном земельном контроле" <1> (до его принятия действовало Постановление Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. N 833 "О государственном земельном контроле").

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 47. Ст. 4919.

В настоящее время специально уполномоченным органом государственного земельного контроля является Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости (Роснедвижимость), преобразованное Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры органов исполнительной власти" и находящееся в ведении Минэкономразвития России. Положение о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости утверждено Постановлением Правительства РФ <1>. В соответствии с Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. Председателю Правительства РФ предложено инициировать упразднение с 1 октября 2008 г. Федерального агентства кадастра объектов недвижимости с передачей его функций Федеральному агентству по управлению государственным имуществом.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2008. N 25. Ст. 2987.

Органы государственного земельного контроля традиционно осуществляют государственный земельный контроль в соответствии со своей компетенцией. Они организовывают проверку и экспертизу изменения качественного состояния земель и функционального зонирования городов и других поселений; принимают меры к устранению нарушений земельного законодательства; информируют население о состоянии земельного фонда, эффективности его использования и принимаемых мерах по охране земель; участвуют в согласовании градостроительной и землеустроительной документации, в работе комиссий по приемке мелиорированных, рекультивированных и других земель, на которых проведены мероприятия по улучшению их качественного состояния, а также объектов, сооруженных в целях охраны земель.

В условиях ухудшения состояния окружающей среды и изменения социально-экономических условий жизни российское государство принимает меры, с одной стороны, к усилению государственного земельного и экологического контроля и их правовой базы, а с другой - к ослаблению ненужного, излишнего вмешательства в предпринимательскую деятельность <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 134-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)" (в ред. от 30 декабря 2006 г.) // СЗ РФ. 2001. N 33 (ч. 1). Ст. 3436; 2002. N 44. Ст. 4297; 2003. N 2. Ст. 169; N 40. Ст. 3820; 2004. N 35. Ст. 3607; 2005. N 19. Ст. 1752; N 27. Ст. 2719; 2006. N 1. Ст. 17; 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 29.

Важным представляется надлежащее оформление результатов государственного земельного контроля, недопущение нарушения прав проверяемых физических и юридических лиц.

- В Постановлении ФАС Уральского округа по делу N Ф09-2005/03-ГК было указано, что представленным протоколом установлен факт совершения ООО "Р" земельного правонарушения на территории Полазненского лесничества, выразившегося в самовольном снятии, порче плодородного слоя лесных почв и уничтожении молодняка естественного происхождения.

Посчитав, что представленный истцом протокол не может служить доказательством вины ответчика в самовольном снятии 700 кв. м плодородного слоя почвы и уничтожении 0,27 га молодняка естественного происхождения, суд первой инстанции пришел к выводу об отсутствии оснований для удовлетворения иска.

Апелляционная инстанция исходила из того, что в материалах дела имеется документ, подтверждающий извещение ООО "Р" о проведении истцом освидетельствования и проверки места совершения нарушения (уведомление); факт получения уведомления ответчиком не оспаривается. Доказательств, опровергающих факт проведения земляных работ, ответчик не представил.

Суд апелляционной инстанции обоснованно посчитал, что факт совершения нарушения подтверждается протоколом и актом приемки законченного строительством объекта.

Поскольку в материалах дела отсутствуют документы, опровергающие проведение ООО "Р" земляных работ, а также доказательства отсутствия вины ответчика, суд апелляционной инстанции правомерно пришел к выводу о наличии оснований для взыскания с ответчика ущерба за самовольное снятие, порчу плодородного слоя лесных почв и уничтожение молодняка естественного происхождения, располагавшихся в указанном районе.

- Постановлением Десятого арбитражного апелляционного суда по делу N 10АП-402/04-АК было удовлетворено заявление о признании незаконным ненормативного акта государственного органа о привлечении к административной ответственности за самовольное занятие земельного участка, так как протокол об административном правонарушении составлен с нарушением требований, установленных КоАП.

В утвержденных Правительством РФ положениях о государственных органах исполнительной власти в области использования земель, охраны окружающей среды, о министерствах, федеральных службах, федеральных агентствах исключаются дублирующие, не вызываемые необходимостью полномочия, предусматриваются полномочия, призванные обеспечить постоянный, систематический и эффективный земельный и экологический государственный контроль <1>.

--------------------------------

<1> См.: Федеральный государственный экологический контроль: Пособие для правоприменителей / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2005.

В МПР России применяются правила осуществления государственного земельного и экологического контроля, в которых конкретизируются обязанности, права и ответственность государственных инспекторов по охране природы, меры по устранению земельных и иных экологических правонарушений и привлечению виновных к ответственности, порядок оформления документации.

На основании указанных и иных актов Правительства РФ принимаются приказы, инструкции, правила и иные ведомственные акты, детализирующие порядок осуществления государственного земельного и экологического контроля <1>. Принятые в его ходе решения обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, министерствами и ведомствами, должностными лицами и гражданами, которым они адресованы. Решения органов земельного и экологического контроля и их должностных лиц могут быть обжалованы в суд или в арбитражный суд.

--------------------------------

<1> См., например, Приказ Госстроя России от 2 августа 1999 г. N 18 "Об утверждении Инструкции о порядке осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель в городских и сельских поселениях" // БНА. 1999. N 45.

На основании принятых в законном порядке и в соответствии с предоставленной компетенцией решений банковские учреждения (как государственные, так и негосударственные) должны прекращать финансирование запрещенной или прекращенной деятельности на период до отмены этих решений органом государственного земельного контроля.

Государственный земельный контроль нередко соприкасается и пересекается с иными видами государственного природоресурсного контроля.

Так, ФАС Дальневосточного округа рассмотрел 3 октября 2006 г. (Постановление N Ф03-А04/06-1/3453) в судебном заседании кассационную жалобу Управления Роснедвижимости по Амурской области на Постановление от 13 июня 2006 г. по делу N А04-10566/05-19/727 по иску ООО "В" к Департаменту по природопользованию и горнодобывающему комплексу администрации Амурской области об оспаривании ненормативного акта и действий государственного органа. В деле участвовали третьи лица: Управление по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Амурской области, Управление Росприроднадзора по Амурской области, Управление Роснедвижимости по Амурской области, Межрегиональная дирекция по дорожному строительству в Дальневосточном регионе России.

Как видно из материалов дела, актом N 48-05 проведения плановых (внеплановых) мероприятий по государственному геологическому контролю, составленным старшим государственным инспектором по геологическому контролю Департамента по природопользованию и горнодобывающему комплексу администрации Амурской области с участием государственного инспектора отдела горного надзора Управления по технологическому и экологическому надзору Ростехнадзора по Амурской области, государственного инспектора по контролю и надзору в сфере природопользования по Амурской области Управления Росприроднадзора по Амурской области и эксперта Амурского филиала ГУДСД "Дальний Восток", установлено, что ООО "В" производит добычу общераспространенных полезных ископаемых из выемок автодороги Чита - Хабаровск.

По результатам проведенной проверки комиссия сделала выводы о том, что ООО "В":

а) не оформлены лицензии на право пользования недрами месторождений общераспространенных полезных ископаемых субподрядными организациями, что является нарушением п. 1 ст. 23 Закона РФ "О недрах";

б) не представлены данные в органы местного самоуправления Сковородинского района об извлекаемых запасах общераспространенных полезных ископаемых, что является нарушением п. 1 ст. 23 Закона РФ "О недрах";

в) не представлена информация по объемам добычи общераспространенных полезных ископаемых и уплате налога на добычу полезных ископаемых;

г) оплата налога на добычу полезных ископаемых производилась не в полном объеме (без учета добытых общераспространенных полезных ископаемых из выемок и полувыемок).

Решением арбитражного суда от 4 апреля 2006 г. требования ООО "В" были удовлетворены. Однако Постановлением апелляционной инстанции от 13 октября 2006 г. это решение изменено. Суд апелляционной инстанции признал полномочия Департамента по природопользованию и горнодобывающему комплексу администрации Амурской области на проведение оспариваемой проверки по факту недропользования и отказал истцу в этой части.

Не согласившись с принятым Постановлением апелляционной инстанции, Управление Роснедвижимости по Амурской области просило отменить указанное Постановление. Заявитель полагал, что судом апелляционной инстанции неправильно квалифицирован состав административного правонарушения, а это привело к неприменению ст. 71 ЗК, устанавливающей государственный контроль, в частности, за использованием земель не по целевому назначению. Заявитель настаивал на том, что Департамент по природопользованию и горнодобывающему комплексу администрации Амурской области не наделен функциями контроля объектов федеральной собственности, и указывал, что истцом осуществлялось перемещение грунта для выравнивания и укрепления полотна автодороги, а не пользование недрами.

Рассмотрев представленные материалы, суд кассационной инстанции согласился с решением апелляционной инстанции. Так, разработки выемок и полувыемок глубиной более 5 м с применением взрывных работ, осуществляемые субподрядными организациями, суд апелляционной инстанции в соответствии с нормами Закона РФ "О недрах" и Перечнем общераспространенных полезных ископаемых Амурской области, утвержденным решением Малого совета Амурского областного совета народных депутатов от 8 сентября 1992 г. N 257 (в ред. решения Малого совета Амурского областного совета народных депутатов от 22 декабря 1992 г.), правомерно счел недропользованием.

Поскольку по правилу ч. 1 ст. 11 Закона РФ "О недрах" предоставление недр в пользование оформляется специальным государственным разрешением в виде лицензии, требование осуществивших проверку контролирующих организаций об оформлении лицензии суд апелляционной инстанции счел законным.

Со ссылкой на ст. 18 Закона РФ "О недрах", Постановление губернатора Амурской области от 15 марта 2005 г. N 133 "Об утверждении Положения о порядке предоставления и пользования участками недр, содержащих общераспространенные полезные ископаемые, участками недр местного значения, а также участками недр, используемыми для целей строительства и эксплуатации подземных сооружений местного значения, не связанных с добычей полезных ископаемых", Закон Амурской области от 8 декабря 2003 г. N 269-ОЗ "Об областном государственном геологическом контроле", а также на Положение о Департаменте по природопользованию и горнодобывающему комплексу администрации Амурской области, утвержденное Постановлением губернатора Амурской области от 17 мая 2005 г. N 292, суд апелляционной инстанции установил право названного Департамента по осуществлению геологического контроля на территории Амурской области.

Суд кассационной инстанции оставил в силе Постановление апелляционной инстанции.

2. Положением о государственном земельном контроле, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 15 ноября 2006 г. N 689, предусматриваются права и обязанности должностных лиц государственного земельного контроля, плановые и внеплановые проверки и мероприятия, цели и формы его осуществления, порядок взаимодействия с МПР России, Минсельхозом России, другими федеральными органами исполнительной власти, государственными органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Функции публичного земельного контроля предполагаются за всеми государственными и муниципальными органами, а в положениях и уставах большинства из них либо в федеральных законах такие функции нередко предусматриваются непосредственно. Так, компетенция органов санитарно-эпидемиологического надзора и Минздравсоцразвития России, участвующих в осуществлении государственного экологического и земельного контроля, предусматривается в ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" и Положении о Минздравсоцразвития России.

Федеративная реформа предполагает усиление взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти. Так, в соответствии с п. 3.3.26 Положения о Министерстве земельных и имущественных отношений Республики Татарстан, утвержденного Постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 6 июля 2005 г. N 324, осуществление контроля за использованием по назначению и сохранностью земельных участков Республики Татарстан во взаимодействии с федеральными органами исполнительной власти возложено на названное министерство непосредственно и через его территориальные органы.

Государственный земельный контроль является частью экологического контроля. Должностные лица органов государственного экологического контроля в соответствии с их полномочиями и ФЗ "Об охране окружающей среды" имеют право в установленном порядке:

- посещать предприятия, учреждения, организации, независимо от форм собственности и подчинения, включая воинские части, специальные объекты и службы Вооруженных Сил РФ, органов внутренних дел и государственной безопасности, знакомиться с документами, результатами анализов, иными материалами, необходимыми для выполнения их служебных обязанностей (для посещения или осмотра объектов, составляющих государственную тайну, необходим оформленный в соответствии с законом допуск к этим объектам);

- проверять работу очистных сооружений и других обезвреживающих устройств и средств их контроля, контролировать соблюдение нормативов качества окружающей среды и природоохранного законодательства (надо иметь в виду запрещение законом ввода в эксплуатацию предприятий, не обеспеченных сооружениями и установками по очистке, обезвреживанию и утилизации отходов, средствами контроля за загрязнением окружающей среды, без завершения запроектированных работ);

- назначать государственную экологическую экспертизу и обеспечивать контроль за выполнением ее заключения (важна возможность государственного контроля проверять и оценивать степень реализации ее заключения: тем самым обеспечивается замкнутый механизм экспертирования, являющегося частью организационно-правового механизма охраны земель и всей окружающей среды);

- требовать устранения выявленных недостатков, давать в пределах предоставленных прав указания или заключения по строительству, реконструкции и эксплуатации объектов (в КоАП предусматривается административная ответственность в виде штрафа за неподчинение предписаниям органов, осуществляющих в соответствии с предоставленной компетенцией государственный экологический контроль);

- привлекать в установленном порядке виновных лиц к административной ответственности; направлять материалы о привлечении их к дисциплинарной, административной или уголовной ответственности; предъявлять иски в суд или арбитражный суд о возмещении вреда, причиненного окружающей среде или здоровью человека нарушениями земельного, природоохранного законодательства (согласно КоАП невыполнение или ненадлежащее выполнение должностными лицами или гражданами, зарегистрированными в качестве предпринимателей, предписаний, выданных органами государственного контроля в пределах их компетенции, влечет наложение штрафа);

- принимать решения об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятий, сооружений, иных объектов и любой деятельности, причиняющей вред окружающей среде и несущей потенциальную опасность для здоровья человека (это полномочие в условиях экономического и экологического кризиса не стоит абсолютизировать: остановка производства наносит ощутимый вред интересам граждан, работающих на нем; кроме того, смежные отрасли и население, не получая нужную продукцию, терпят неудобство, урон, убытки; не случайно сотни попыток останавливать предприятия встречают сопротивление работающих на них, местного населения; норма применяется в настоящее время в исключительных случаях).

Статья 72. Муниципальный и общественный земельный контроль

Комментарий к статье 72

1. Согласно ст. 12 Конституции РФ местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти; поэтому многое объединяет муниципальный и общественный контроль. И это естественно: органы местного самоуправления в наибольшей степени приближены к населению, зависят от него; граждане, как никто другой, наиболее заинтересованы в надлежащем состоянии среды своего обитания; им же, как никому другому, известны упущения и правонарушения в области охраны земель и всей окружающей среды.

2. Нормативные правовые акты органов местного самоуправления предусматривают в ряде случаев земельный и природоохранный, муниципальный и общественный контроль на территории муниципального образования. Так, согласно Положению о старостах в поселковых и сельских округах Одинцовского района Московской области староста сельского населенного пункта принимает участие в разрешении земельных и иных природоресурсных споров; осуществляет контроль по вопросам качества обработки земель, составляет и представляет в администрацию акты (или докладные) на необработанные (неиспользуемые) земельные участки в пределах населенного пункта; рассматривает в пределах своих полномочий заявления, предложения и жалобы граждан по вопросам отношений в области охраны земель.

Предусмотренными законом формами осуществления местного самоуправления и участия граждан в решении вопросов местного значения и деятельности органов местного самоуправления являются референдумы, собрания, конференции и сходы граждан, опросы граждан, народная и правотворческая инициатива.

Не являющиеся государственными органы местного самоуправления имеют значительные функции по осуществлению земельного, экологического контроля, а также могут наделяться некоторыми государственными контрольными полномочиями. Правовой основой этой деятельности является ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления.

2.1. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге часть полномочий муниципальных образований, составляющих эти мегаполисы, закрепляется согласно законодательству РФ, городов Москвы и Санкт-Петербурга за законодательными и исполнительными органами этих городов в целях единообразия обеспечения земельного правопорядка и законности, единой политики осуществления государственного земельного контроля.

3. В условиях демократических реформ органы территориального общественного самоуправления, другие общественные объединения и граждане в соответствии с комментируемой статьей наделяются полномочиями по осуществлению контроля за подготовкой и принятием решений о предоставлении (передаче) гражданам и юридическим лицам прав на использование земель и иных природных объектов.

Наряду с полномочиями граждан и общественных объединений, иных контрольных функций в области использования и охраны земель, предусмотренных в комментируемой статье, их права по участию в природоресурсной и природоохранной деятельности указываются в ФЗ "Об охране окружающей среды".

Согласно ст. 68 общественный экологический контроль осуществляется общественными и иными некоммерческими объединениями в соответствии с их уставами, а также гражданами в соответствии с законодательством РФ. Результаты общественного экологического контроля, представленные в органы государственной власти РФ, органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном законодательством.

В ст. ст. 12 и 13 ФЗ "Об охране окружающей среды" предусматриваются права и обязанности общественных и иных некоммерческих объединений, осуществляющих деятельность в области охраны окружающей среды, и система государственных мер по обеспечению прав на благоприятную окружающую среду. В частности, указывается, что органы государственной власти и самоуправления обязаны оказывать содействие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в реализации их прав в области охраны окружающей среды. Должностные лица, препятствующие гражданам, общественным и иным некоммерческим объединениям в осуществлении деятельности в области охраны окружающей среды, реализации их прав, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ, привлекаются к ответственности в установленном порядке.

Важно отметить, что и в комментируемой статье, и в указанном Законе с правами физических и юридических лиц корреспондируют соответствующие обязанности государственных органов РФ и субъектов РФ, муниципальных органов и их должностных лиц.

Общественный контроль осуществляется общественными объединениями, гражданами и имеет те же задачи, что и иные формы земельного контроля, в том числе государственного и производственного контроля за охраной и использованием земель. Порядок участия граждан в охране и использовании природных ресурсов, осуществлении общественного контроля регулируется Федеральным законом от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" (в ред. от 2 февраля 2006 г.) <1>, иным законодательством, подзаконными актами, уставами и другими основополагающими актами общественных объединений.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930; 1997. N 20. Ст. 2231; 1998. N 30. Ст. 3608; 2002. N 11. Ст. 1018; N 12. Ст. 1093; N 30. Ст. 3029; 2003. N 50. Ст. 4855; 2004. N 27. Ст. 2711; N 45. Ст. 4377; 2006. N 3. Ст. 282; N 6. Ст. 636.

Так, по Федеральному закону от 12 января 1996 г. N 10-ФЗ "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" (в ред. от 9 мая 2005 г.) <1> профсоюзы вправе участвовать в формировании государственных программ по вопросам природопользования и охраны окружающей среды, в разработке правовых актов, регламентирующих вопросы экологической безопасности. Профсоюзы осуществляют контроль за состоянием охраны атмосферного воздуха, животного мира, земель и окружающей среды через свои органы и имеют право беспрепятственно посещать организации, их структурные подразделения, рабочие места, вправе требовать от работодателя немедленного устранения нарушений, угрожающих жизни и здоровью работников.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 1996. N 3. Ст. 148; 2002. N 12. Ст. 1093; N 30. Ст. 3029; Ст. 3033; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; N 50. Ст. 4855; 2004. N 27. Ст. 2711; 2005. N 19. Ст. 1752.

В Федерации независимых профсоюзов России, в профессиональном союзе шахтеров и ряде других российских профсоюзов создан отдел по проблемам труда и экологии, которым готовится и осуществляется методика общественного природоохранного (фаунистического, земельного и иного экологического) контроля, создана ассоциация "Партнеры за устойчивое развитие", одной из задач которой является координация сотрудничества общественных объединений между собой и с государственными структурами в области контроля за использованием земель и других природных ресурсов.

Велико участие общественности на стадиях выбора земельных участков для строительства, проектирования объектов хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать негативное воздействие на землю и иные объекты окружающей среды. Общественные слушания предусматриваются в качестве обязательных при оценке воздействия будущего объекта на окружающую среду, учитываются при проведении государственной и общественной экологической экспертизы <1>.

--------------------------------

<1> См.: Приказ Госкомэкологии России от 16 мая 2000 г. N 372 "Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации" // БНА. 2000. N 31.

Вопросы непредоставления общественному контролю информации решаются в Законе РФ от 21 июля 1993 г. N 5485-1 "О государственной тайне" (в ред. от 22 августа 2004 г.) <1>. Однако согласно ст. 7 названного Закона сведения, не подлежащие засекречиванию, включают состояние экологии, здравоохранения, санитарии; факты нарушения законодательства органами государственной власти и их должностными лицами.

--------------------------------

<1> РГ. 1993. 21 сент.; СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 4673; 2003. N 27 (ч. 1). Ст. 2700; N 46 (ч. 2). Ст. 4449; 2004. N 27. Ст. 2711; N 35. Ст. 3607.

Граждане могут сообщать об известных им правонарушениях в области охраны земли и всей окружающей среды, участвовать в проверках, пикетах и иных формах уличных мероприятий, в осуществлении государственного экологического контроля.

В ряде ведомств разработаны и применяются положения об общественных инспекциях, состоящих из граждан. Такие инспекции и положения о них были приняты в области земельных отношений, охраны рыбных и охотничьих запасов, в области лесного хозяйства. Последнее время восстанавливаются добровольные народные дружины по охране общественного порядка, к функциям которых относится и поддержание экологического правопорядка.

Большие надежды возлагаются на муниципальный и общественный земельный контроль как наиболее приближенный к населению в части резервирования земель и их изъятия для государственных и муниципальных нужд, соблюдения требований Федерального закона от 10 мая 2007 г. N 69-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления порядка резервирования земель для государственных или муниципальных нужд" (СЗ РФ. 2007. N 21. Ст. 2455).

Статья 73. Производственный земельный контроль

Комментарий к статье 73

1. Производственный земельный контроль призван быть самым массовым и действенным, поскольку должен осуществляться десятками миллионов землевладельцев или созданными по их поручению земельными, землеустроительными, агрохимическими, мелиоративными, экологическими и иными подразделениями и службами предприятия, учреждения, организации.

Как и иные формы земельного контроля, производственный контроль ставит своей целью проверку соблюдения нормативов качества землепользования, охраны земли и всей окружающей среды, выполнения требований земельного, экологического законодательства, планов и мероприятий по охране земли, природы, оздоровлению окружающей среды.

Этот производственный или внутриведомственный, внутрипроизводственный контроль организуется и осуществляется собственником, владельцем, пользователем, арендатором земельного участка или находящегося на нем предприятия и не подвергается подробному, конкретному законодательному регулированию.

Землевладелец отвечает перед обществом за состояние находящегося в его ведении земельного участка и связанной с ним окружающей среды, за выполнение требований земельного и экологического законодательства, за соблюдение установленных нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ.

Именно как землеобладатель предприятие организует выполнение своего экологического долга перед обществом - это проблема прежде всего самого предприятия и владельца земельного участка. Он может осуществлять производственный земельный контроль сам либо возлагать обязанности по охране земли и окружающей среды на отдельных должностных лиц предприятия; создавать специальную службу или лабораторию по охране окружающей среды; устанавливать систему поощрений и наказаний в области землепользования, охраны окружающей среды; заключать договоры со специализирующимися на земельном контроле организациями; принимать иные меры контроля и воздействия для обеспечения требуемого законопослушного поведения.

Известны случаи принятия положений о премировании и депремировании работников за соответствующее выполнение или невыполнение своих производственных земельных и экологических обязанностей, об осуществлении внутризаводского земельного и экологического контроля. Особенно это важно для ресурсопотребляющих организаций, оказывающих значительное воздействие на состояние земельного участка и окружающую среду, подвергаемых регулярным государственным проверкам, выявляющим серьезные земельные и экологические правонарушения.

Для профилактики этих правонарушений на предприятиях принимаются планы и программы, направленные на снижение загрязнений земли и ее поверхностного слоя - почвы: проверка выполнения этих мероприятий является важной стороной производственного земельного и экологического контроля. Там, где налажен надлежащий производственный контроль, уменьшается необходимость государственного контроля, реже предъявляются претензии общества и государства к земельному и экологическому состоянию предприятия.

Как и другие виды земельного контроля, производственный земельный контроль может иметь несколько стадий:

1) информационно-правовая при сборе материалов. Проверка законности оснований землепользования, выявление межевых и иных разделительных знаков, обследование фактического состояния и целевого землепользования, установление неиспользуемых или ненадлежаще используемых земель;

2) принятие решения по результатам проведенного контроля. Основывается на данных проверок и обследований путем анализа материалов. Решение может быть предварительным с проведением дополнительных проверок либо окончательным, единоличным или комиссионным;

3) исполнение решения. В российских условиях наиболее значимая часть земельного контроля, так как наложение дисциплинарной, материальной и иных форм ответственности за земельные правонарушения не всегда получает поддержку общественного мнения.

2. Несмотря на то что земельный участок включается в гражданский, имущественный оборот с определенными ограничениями, предусмотренными в ст. ст. 129 и 209 ГК, участок является первейшей частью окружающей природной среды (см. ст. 1 ЗК), поэтому обществу небезразличны состояние и организация производственного земельного контроля. Вследствие этого постановлением Правительства РФ определяется порядок представления в государственные органы исполнительной власти сведений об организации производственного земельного контроля лицом, использующим земельный участок <1>.

--------------------------------

<1> См.: Боголюбов С.А. Земельное право: Учебник для вузов. М.: Высшее образование, 2006.

Некоторые методы, формы, направления производственного контроля, которые могут быть использованы при осуществлении земельного контроля, регулируются актами Правительства РФ, ведомственными актами <1>.

--------------------------------

<1> См., например, Постановление Правительства РФ от 10 марта 1999 г. N 263 "Об организации и осуществлении производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасном производственном объекте" (в ред. от 1 февраля 2005 г.) // СЗ РФ. 1999. N 11. Ст. 1305; 2005. N 7. Ст. 560; Приказ Госгортехнадзора России от 26 апреля 2000 г. N 49 "Об утверждении и введении в действие Методических рекомендаций по организации производственного контроля за соблюдением требований промышленной безопасности на опасных производственных объектах" (в ред. от 9 февраля 2004 г.) // СПС "КонсультантПлюс".