Глава V. Возникновение прав на землю

Статья 25. Основания возникновения прав на землю

Комментарий к статье 25

1. Земельный кодекс предусматривает следующие виды прав на землю: право собственности, право постоянного (бессрочного) пользования, право пожизненного наследуемого владения, право аренды, право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут), право безвозмездного срочного пользования земельными участками. Основания же возникновения прав на земельные участки установлены гражданским законодательством. Данные основания установлены ГК и иными федеральными законами. Так, ст. 8 ГК перечисляет основания возникновения гражданских прав и обязанностей. Среди них есть и основания, по которым могут возникать права на земельные участки: из договоров и иных сделок, предусмотренных законом, а также из договоров и иных сделок, хотя и не предусмотренных законом, но не противоречащих ему; из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей; из судебного решения, установившего гражданские права и обязанности; в результате приобретения имущества по основаниям, допускаемым законом.

Вещные права на земельные участки подлежат государственной регистрации в соответствии с ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Акт государственной регистрации - юридический акт признания и подтверждения государством права (п. 1 ст. 2 указанного Закона). Законодатель связывает момент возникновения права с моментом его государственной регистрации (п. 2 ст. 8 ГК). Таким образом, вещные права на земельные участки возникают с момента их государственной регистрации. Вместе с тем государственная регистрация сама по себе не является дополнительным основанием возникновения прав на земельные участки, несмотря на то что законодатель сопоставил момент возникновения вещного права на земельный участок с моментом государственной регистрации такого права. Напротив, государственная регистрация не отождествляется с основаниями возникновения прав на земельные участки и не включается в число таких оснований, поскольку права возникают по установленным в законодательстве основаниям и подлежат государственной регистрации в установленных случаях и в установленном порядке.

Таким образом, законодатель четко разграничил между собой основания возникновения прав на земельные участки и акт государственной регистрации, с которым связывается момент возникновения права.

Как видно из текста комментируемой статьи, для возникновения права, подлежащего государственной регистрации, недостаточно только наличия установленного законом юридического факта - основания для возникновения права. В то же время недостаточно и самого по себе акта государственной регистрации права, хотя законодательство и связывает с ним момент возникновения права. Таким образом, для возникновения права необходим комплекс юридических фактов: фактический состав <1>.

--------------------------------

<1> См. об этом: Общая теория права: Учебное пособие для юридических вузов / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1993. С. 265.

2. Российским законодательством предусмотрена как государственная регистрация прав на земельные участки (и иное недвижимое имущество), так и государственная регистрация сделок с ними. Регистрация сделок необходима лишь в тех случаях, когда это прямо предусмотрено федеральными законами. Аналогичное требование содержится и в ст. 164 ГК. При этом согласно общему правилу, установленному п. 3 ст. 433 ГК, договор, подлежащий государственной регистрации, считается заключенным с момента его регистрации, если иное не установлено законом. Например, договор аренды земельного участка (ст. 22 ЗК) является сделкой, подлежащей государственной регистрации в соответствии с п. 2 ст. 609 ГК.

В соответствии с п. 2 ст. 609 ГК договор аренды земельного участка считается заключенным с момента его государственной регистрации. Вместе с тем стороны вправе распространить действие договора и на период их отношений, возникших до государственной регистрации договора (т.е. до момента, с которого договор считается заключенным) на основании п. 2 ст. 425 ГК. Составляют исключение и не требуют государственной регистрации договоры аренды земельных участков, заключаемые на срок менее одного года (п. 2 ст. 26 ЗК). Такие договоры считаются заключенными с даты их подписания сторонами.

3. Указанная в п. 3 ст. 25 ЗК дата (1 января 1991 г.), по сути, знаменует начало закрепления нового подхода к праву частной собственности на земельные участки. Многие годы государство шло по пути непризнания частной собственности на землю и национализации земли. При переходе же к рыночным отношениям, где земля выступает не только как значимый природный объект и природный ресурс, но и как объект недвижимости, объект оборота, необходимо было провести некую временную черту, которая позволила бы исключить возможность изъятия земельных участков в пользу прежних собственников (их правопреемников), которые владели ими до национализации.

Статья 26. Документы о правах на земельные участки

Комментарий к статье 26

1. Пункт 1 ст. 26 ЗК содержит отсылку к нормам ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество. Именно нормами этого Закона регулируется, какими именно документами удостоверяются права на земельные участки, а также иные объекты недвижимого имущества. Данный Закон содержит такое понятие, как удостоверение государственной регистрации. Под этим понимается оформление и выдача правообладателю после государственной регистрации его права определенных документов, подтверждающих (удостоверяющих), что государственная регистрация действительно проведена, и при этом позволяющих установить, какое именно право зарегистрировано, кто является обладателем данного права, на какой именно земельный участок (или иной объект недвижимости) зарегистрировано право.

Государственная регистрация вещных прав на земельные участки удостоверяется выдачей свидетельства о государственной регистрации соответствующего права. Такое свидетельство выдается органами, осуществляющими государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним в соответствии с установленной формой, которая является единой на всей территории Российской Федерации.

Вместе с тем важно отметить, что доказательством существования зарегистрированного права на земельный участок является не свидетельство, а сама государственная регистрация (ее факт), которая производится посредством внесения регистрационной записи в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП). Таким образом, наличие свидетельства, например, о регистрации права собственности на земельный участок у какого-либо лица еще не доказывает то, что это лицо в данный момент является собственником участка.

Подтверждение текущего (актуального) состояния записей ЕГРП в отношении того или иного земельного участка может быть произведено посредством получения выписки из ЕГРП. Такой документ содержит почти тот же набор сведений, что и свидетельство о государственной регистрации, и гарантирует их действительность на дату составления такой выписки.

Что касается удостоверения государственной регистрации сделок с земельными участками, то она производится в виде проставления на правоустанавливающем документе, выражающем содержание сделки (договоре), специальной регистрационной надписи (штампа). Таким образом, права, например, арендатора земельного участка после государственной регистрации договора аренды будут удостоверяться договором аренды, который содержит права и обязанности сторон, и регистрационной надписью (штампом) на этом договоре, который, в свою очередь, подтверждает выполнение требования о государственной регистрации договора и, соответственно, факт вступления договора в силу.

Вместе с тем существуют права на земельные участки, которые возникли до введения в действие ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и, следовательно, не были зарегистрированы в соответствии с процедурой, установленной данным Законом.

В соответствии с п. п. 1 и 2 ст. 6 указанного Закона такие права являются юридически действительными и не требуют какого-либо переоформления или перерегистрации, за исключением случаев совершения сделок или регистрации обременений в отношении соответствующего земельного участка.

В этих случаях права на земельные участки удостоверяются документами, которые выдавались в порядке, действовавшем на момент их выдачи. Такие документы должны быть выданы именно тем органом (лицом), который был вправе выдать такой документ о праве на земельный участок, т.е. действовал в рамках своих полномочий и компетенции. Эти документы также должны по форме и содержанию соответствовать именно тому состоянию правового регулирования, которое имело место на момент их выдачи.

2. Пункт 2 ст. 26 ЗК устанавливает исключение из общего правила, в соответствии с которым договоры аренды и субаренды земельных участков не подлежат государственной регистрации. Под данное исключение подпадают такие договоры аренды и субаренды, которые заключены на срок менее одного года, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Согласно п. 2 ст. 26 ЗК также не подлежат государственной регистрации и договоры безвозмездного срочного пользования земельными участками, которые заключены на срок менее чем один год.

Представляется, что данное исключение установлено с целью упростить порядок оформления арендных (субарендных) правоотношений на короткий срок. В практике на подготовку всех необходимых документов и на саму государственную регистрацию договоров аренды может потребоваться до нескольких месяцев. То есть срок оформления может быть сопоставим со сроком аренды.

В правоприменительной практике неизбежно встает вопрос, требуется ли государственная регистрация в случае продления такого договора аренды (субаренды) на срок менее одного года либо на неопределенный срок.

Поскольку подобное исключение введено ГК (п. 2 ст. 651) для аренды зданий и сооружений, возможно обратиться по аналогии к судебной практике, касающейся данных объектов. По вопросу государственной регистрации таких договоров в случае их продления ВАС РФ дал разъяснения в информационном письме от 16 февраля 2001 г. N 59 <1>. В соответствии с п. 10 указанного письма при продлении договора аренды здания, заключенного на срок менее одного года, на такой же срок договор аренды не подлежит государственной регистрации. Договор аренды зданий или сооружений, продленный на неопределенный срок, также не подлежит государственной регистрации. Поскольку земельные участки, будучи предметом договоров аренды (субаренды), выступают в качестве недвижимого имущества, выводы, сделанные ВАС РФ в отношении зданий и сооружений, являются справедливыми и применимыми и в отношении земельных участков.

--------------------------------

<1> Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 16 февраля 2001 г. N 59 "Обзор практики разрешения споров, связанных с применением Федерального закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" // Вестник ВАС РФ. 2001. N 4.

Статья 27. Ограничения оборотоспособности земельных участков

Комментарий к статье 27

1. Земельным кодексом и иными актами земельного законодательства определены специальные нормы об обороте земельных участков. Общие нормы об оборотоспособности имущества и имущественных прав определены гражданским законодательством (ГК, иными федеральными законами). Нормами ВК, ЛК, иных федеральных законов, определяющими правовой режим природных ресурсов, установлены положения об обороте таких объектов правоотношений. В целом нормы комментируемой статьи находятся в соотношении с требованиями законодательства об обороте иных объектов, прочно связанных с землей.

Соотношение гражданского и земельного законодательства при регулировании оборота земельных участков основано на признании земельного участка недвижимым имуществом. Это положение отражено в ст. 130 ГК, согласно которой к недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки. Как можно заметить, ЗК специально не относит земельный участок к недвижимому имуществу <1>. Правовая характеристика этого объекта становится понятной через нормы, регулирующие переход земельного участка от одного лица к другому (гл. V, VII и др.), который в целом осуществляется по правилам оборота недвижимости.

--------------------------------

<1> Статья 6 ЗК.

Понятие земельного законодательства установлено ст. 2 ЗК. Гражданское законодательство определено ст. 3 ГК: гражданское законодательство состоит из ГК и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов, регулирующих отношения, указанные в п. п. 1 и 2 ст. 2 ГК.

Оборотоспособность имущества представляет собой категорию гражданского законодательства. Гражданский кодекс обращается в своих статьях к правовому содержанию оборотоспособности наиболее подробно. Земельный кодекс из всех объектов земельных правоотношений <1> в качестве объекта, обладающего оборотоспособностью, выделил только земельный участок. Именно земельный участок как недвижимое имущество обладает согласно современным нормативным положениям таким правовым качеством, как оборотоспособность. Комментируемая статья, определяя ограничения оборотоспособности, также обращается только к земельным участкам (см. наименование статьи). Согласно ст. 129 ГК, установившей общее понятие оборотоспособности объектов гражданских прав, под оборотоспособностью следует понимать возможность земельных участков свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Из общего положения об оборотоспособности земельных участков исходит и ст. 260 ГК, которая устанавливает, что лица, имеющие в собственности земельный участок, вправе продавать его, дарить, отдавать в залог или сдавать в аренду и распоряжаться им иным образом (ст. 209 ГК) постольку, поскольку соответствующие земли на основании закона не исключены из оборота или не ограничены в обороте.

--------------------------------

<1> Статья 6 ЗК.

Следует подчеркнуть, что изъятие и ограничение в обороте земельных участков может быть установлено только федеральными законами, поскольку Конституцией РФ утверждается, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55). Кроме того, согласно Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ (ст. 62). А ограничение оборота земельных участков является одновременно и ограничением права граждан и их объединений (в том числе юридических лиц) приобретать в собственность земельные участки (это право установлено ст. 36 Конституции РФ).

2. Изъятие из оборота или ограничение в обороте земельных участков определено ЗК как утвержденные законом условия, при которых участки не могут переходить в собственность установленных субъектов (граждан, иностранных граждан, иных лиц - участников оборота) (ограничение в обороте) или не могут быть объектом сделок вообще (изъятие из оборота). Обращаясь к п. 2 комментируемой статьи, целесообразно определиться с указанием данного пункта и иных норм ЗК на то, что из оборота могут изыматься (или ограничиваться в обороте) не земельные участки, а земли. Правовое содержание данного утверждения основано на одном из принципиальных положений земельного законодательства, согласно которому в оборот не включаются земли (даже если на них не сформированы земельные участки), если они отнесены к категориям земель (см. ст. 7 ЗК), правовой режим которых не предусматривает правовой возможности перехода прав на такие земли от одних лиц к другим. Земельные участки на таких землях могут быть сформированы, но они также не включаются в оборот. Во всяком случае, до тех пор, пока они принадлежат к соответствующей категории земель или виду разрешенного использования в рамках категории.

Земельные участки, не изъятые из оборота, могут быть объектами сделок. Земельный кодекс не содержит специального раздела о сделках, но это не означает, что земельным законодательством не урегулирован ряд важных вопросов данного круга. Кодексом установлены специальные нормы, регулирующие особенности купли-продажи и аренды земельных участков (см. соответствующие статьи).

3. Критерии изъятия земельных участков из оборота должны быть прямо указаны в законе, а основания ограничения в обороте земельных участков определяются в порядке, установленном законом. В соответствии с п. 3 ст. 129 ГК земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах.

Таким образом, ограничение, изъятие из оборота, а также и допущение к обороту земельных участков должно быть урегулировано земельным законодательством, а именно ЗК и иными федеральными законами.

Следует заметить, что на оборотоспособность земель оказывает воздействие правовое решение о включении в оборот (или исключении из оборота) объектов недвижимости (см. комментируемую статью) или природных объектов, на которых они расположены. Так, можно сказать, что ЛК, ВК, Закон РФ "О недрах" и другие составляют основу ограничений в обороте земель соответствующих категорий (земли водного фонда, лесного фонда и др.), обороте земельных участков, на которых расположены эти природные объекты. Особое правовое решение принято для включения в оборот основной части земель сельскохозяйственного назначения (см. п. 6 комментируемой статьи).

Следует обратить внимание на то, что нормы об ограничении в обороте или изъятии из оборота земельных участков могут быть установлены только федеральными законами.

4. Пунктом 4 комментируемой статьи устанавливается закрытый перечень земельных участков, изъятых из оборота. Это означает, что иными нормативными актами (в том числе федеральными законами) не могут быть установлены иные виды земельных участков, изъятых из оборота, в сравнении с уже указанными Кодексом.

При этом к земельным участкам, изъятым из оборота, отнесены в первую очередь государственные природные заповедники и национальные парки как особо охраняемые природные территории, находящиеся в федеральной собственности. Согласно ст. 95 ЗК в случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности. Изъятыми из оборота являются земли, на которых расположены объекты, обеспечивающие государственную безопасность и оборону, а также объекты атомной промышленности государства.

В целом, поскольку размещение перечисленных объектов является основанием для изъятия соответствующих земель из оборота, следует считать, что за прекращением (ликвидацией) данных объектов в установленном порядке должно следовать снятие запрета на оборот земельных участков.

5. Земельные участки, указанные в п. 5 комментируемой статьи, могут быть включены в оборот при соблюдении условий, установленных специальным законодательством, в зависимости от категории земель, либо, как и в случае, указанном ранее в п. 4 комментируемой статьи, в зависимости от объекта недвижимости, расположенной на данном земельном участке, либо в случае принятия решений о резервировании земель.

6 - 7. Земельный кодекс придерживается позиции, согласно которой оборот земель данной категории должен регулироваться специальным федеральным законом. В соответствии с ЗК оборот земель сельскохозяйственного ("производственного") назначения, т.е. предоставленных, как можно понять из соответствующих норм федеральных законов, в целях ведения товарного сельскохозяйственного производства, осуществляется на основании ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

При этом п. 7 комментируемой статьи исключение сделано для земельных участков сельскохозяйственного назначения, предоставленных гражданам для указанных целей и не изъятых из оборота. При этом ЗК определил, что закон должен установить условия предоставления земельных участков в собственность всем основным субъектам, использующим эти земли (см. гл. XIV ЗК).

8. Правовое понятие и основы правового режима береговой полосы установлены ст. 6 ВК. Согласно данной статье береговая полоса - это полоса земли вдоль береговой линии водного объекта общего пользования. Береговая полоса предназначается для общего пользования. Ширина береговой полосы водных объектов общего пользования составляет 20 м, за исключением береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем 10 км. Ширина береговой полосы каналов, а также рек и ручьев, протяженность которых от истока до устья не более чем 10 км, составляет 5 м.

Береговая полоса болот, ледников, снежников, природных выходов подземных вод (родников, гейзеров) и иных предусмотренных федеральными законами водных объектов не определяется. ВК устанавливает, что каждый гражданин вправе пользоваться (без использования механических транспортных средств) береговой полосой водных объектов общего пользования для передвижения и пребывания около них, в том числе для осуществления любительского и спортивного рыболовства и причаливания плавучих средств.

Статья 28. Приобретение прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности

Комментарий к статье 28

1. Пунктом 1 комментируемой статьи определяется, на основании какого права могут быть предоставлены земельные участки гражданам и юридическим лицам из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Правовое содержание термина "предоставление" при обращении к отношениям по приобретению прав на земельные участки из публичной собственности выявлено еще недостаточно. Как считаем, предоставить земельный участок означает для уполномоченного органа государственной власти или органа местного самоуправления принять решение о передаче гражданину либо юридическому лицу земельного участка из земель, находящихся в государственной собственности на основании права, установленного комментируемым пунктом. В случае если возникновение права лица на участок связано с заключением договора (приобретение в собственность, в аренду), к действиям уполномоченных органов по предоставлению участка следует отнести заключение соответствующего договора с гражданином или юридическом лицом, так как без этого действия использование участка приобретателем невозможно.

Предоставление земельного участка следует отличать от действий по переоформлению права на земельный участок или от иных действий по изменению вида права, на основании которого лицо участок использует. Земельный участок предоставляется лицу, которое до этого не обладало на него правами. При переоформлении (изменении) права на участок лицо уже владеет и пользуется (или по крайней мере пользуется) участком на основании какого-либо права. Так что вновь "передавать" землю такому лицу нет необходимости. В данном случае речь ведется только об изменении правового титула, на основании которого лицо осуществляет пользование и владение землей.

2. Пункт 2 комментируемой статьи устанавливает основное правило, согласно которому основания бесплатного приобретения земель из государственной или муниципальной собственности могут быть предусмотрены только федеральными законами либо законами субъектов РФ. Например, согласно п. 2.1 ст. 30 ЗК земельный участок, находящийся в муниципальной собственности, или земельный участок, государственная собственность на который не разграничена и который не предоставлен в пользование и (или) во владение гражданам или юридическим лицам, предоставляется по выбору лица, с которым заключен договор о развитии застроенной территории, в собственность бесплатно. В соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК в собственность бесплатно предоставляются земельные участки религиозным организациям, имеющим в собственности здания, строения, сооружения религиозного и благотворительного назначения, расположенные на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

При обращении к содержанию ст. 28 ЗК Конституционный Суд РФ разъяснил <1> следующее. Согласно абз. 2 п. 1 ст. 36 ЗК юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений в порядке и на условиях, которые установлены данным Кодексом и федеральными законами, имеют исключительное право на приватизацию или приобретение права аренды земельных участков, на которых они расположены. При этом в силу ст. 28 ЗК предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату, и только в исключительных случаях, предусмотренных данным Кодексом, федеральными законами и законами субъектов РФ, оно может осуществляться бесплатно (с учетом качества, целевого назначения, местонахождения земель и других критериев).

--------------------------------

<1> См.: Определение Конституционного Суда РФ от 25 декабря 2003 г. N 513-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы общества с ограниченной ответственностью "АЗС-Сервис" на нарушение конституционных прав и свобод положением абзаца первого пункта 2 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Следовательно, общий порядок предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность юридических лиц применяется в соответствии с одним из основных принципов приватизации государственного и муниципального имущества - отчуждения такого имущества в частную собственность на возмездной основе. Определяя этот порядок в законе, как того требует ст. 36 (ч. 3) Конституции РФ, законодатель вправе устанавливать и конкретные механизмы реализации закрепленного данной статьей права граждан и их объединений иметь в частной собственности землю с учетом того, что вопросы владения, пользования и распоряжения землей находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ (п. "в" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

3. Пункт 3 комментируемой статьи признан утратившим силу Федеральным законом от 30 июня 2006 г. N 93-ФЗ "О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу оформления в упрощенном порядке прав граждан на отдельные объекты недвижимого имущества".

4. Пункт 4 комментируемой статьи представляет собой ограничение публичного собственника в волеизъявлении при предоставлении земельного участка.

При этом заметим, что решением ВС РФ от 28 февраля 2003 г. N ГКПИ03-52 разъяснено, что предусмотренные п. 4 ст. 28 ЗК основания для отказа в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков предполагают регулирование отношений по предоставлению свободных земельных участков, а не тех, которые уже предоставлены юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование.

Правовое значение данного пункта заключается и в том, что, в случае если государство посчитает необходимым сохранить часть земель в государственной или муниципальной собственности, законодательно должно быть определено, какие земли, в каких случаях не могут быть предоставлены в частную собственность.

Перечень случаев, дающих основание для отказа в предоставлении участков в собственность граждан или юридических лиц, является закрытым.

5. На основании п. 5 комментируемой статьи в целом не может быть предусмотрено бесплатное предоставление земельных участков иностранным гражданам.

Статья 29. Исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие предоставление земельных участков

Комментарий к статье 29

Комментируемая статья устанавливает круг субъектов, уполномоченных осуществлять предоставление земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности.

В качестве таковых данная статья называет исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные на предоставление соответствующих земельных участков. С учетом федеративного устройства российского государства речь идет фактически о трех видах органов власти:

а) исполнительные органы государственной власти РФ,

б) исполнительные органы государственной власти субъектов РФ;

в) органы местного самоуправления.

Следует обратить внимание, что, упоминая о данных видах органов, рассматриваемая статья тем самым исключает возможность принятия решений о предоставлении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, любыми иными органами и организациями, например законодательными (представительными) органами государственной власти РФ или субъектов РФ, государственными (муниципальными) унитарными предприятиями, государственными (муниципальными) учреждениями. В этой связи любые подобные решения будут заведомо неправомерными в силу ст. 29 ЗК.

Статья 29 ЗК, отсылая к ст. ст. 9 - 11 Кодекса, по сути, ставит полномочия органов власти соответствующего уровня по распоряжению земельными участками в зависимость от права собственности на данные участки. Так, согласно п. 2 ст. 9 ЗК Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственности); субъекты РФ уполномочены управлять и распоряжаться земельными участками, находящимися в собственности субъектов РФ (п. 2 ст. 10 ЗК); органы местного самоуправления - земельными участками, находящимися в муниципальной собственности (п. 2 ст. 11 ЗК). Вопросам государственной и муниципальной собственности, в том числе разграничения государственной собственности на землю, посвящены ст. ст. 16 - 19 ЗК, ст. ст. 3, 3.1 ФЗ о введении в действие ЗК (см. комментарии к ним).

Данные положения ЗК согласуются с нормами п. п. 1 и 2 ст. 125 ГК, согласно которым от имени Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований могут приобретать и осуществлять права и обязанности соответственно органы государственной власти РФ, субъектов РФ и органы местного самоуправления в рамках установленной компетенции.

Федеральные органы исполнительной власти уполномочены на предоставление земельных участков, находящихся в федеральной собственности; органы исполнительной власти субъектов РФ - на предоставление участков, находящихся в собственности субъектов РФ; органы местного самоуправления вправе распоряжаться земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. В тех случаях, когда государственная собственность на землю не разграничена, полномочия органов власти по распоряжению соответствующими участками определяются в соответствии с п. 10 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК (см. комментарий к данной статье).

На федеральном уровне органом, уполномоченным на управление федеральным имуществом (в том числе и земельными участками, находящимися в федеральной собственности), является Правительство РФ в силу п. "г" ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, а также ст. 14 ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации". Однако функции по осуществлению данных полномочий Правительства РФ закреплены преимущественно за Федеральным агентством по управлению федеральным имуществом (Росимуществом) в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 27 ноября 2004 г. N 691 "О Федеральном агентстве по управлению федеральным имуществом" (в ред. от 14 декабря 2006 г.) <1> (п. 2 указанного Постановления, п. п. 1, 5.11, 5.31, 5.32 утвержденного им одноименного Положения).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2004. N 49. Ст. 4897; 2006. N 52 (ч. 3). Ст. 5587.

Субъекты РФ самостоятельно определяют структуру своих исполнительных органов государственной власти. Это следует из смысла п. 4 ст. 17 ФЗ об общих принципах организации органов государственной власти субъектов РФ. В связи с этим в разных субъектах РФ органы, уполномоченные конституцией (уставом), а также иными нормативными актами субъекта РФ на предоставление принадлежащих последнему земель, весьма различны по наименованиям, перечню осуществляемых функций и полномочий. В некоторых субъектах РФ полномочия по предоставлению земельных участков принадлежат одновременно нескольким органам власти. В качестве примера можно привести Москву, где полномочия по предоставлению земель с 1992 г. разграничены между Правительством Москвы и префектурами административных округов (см., например, Временное положение о разграничении полномочий в вопросах градостроительства и регулирования землепользования, утвержденное Постановлением Правительства Москвы от 31 марта 1992 г. N 174а).

По смыслу законодательства о местном самоуправлении (ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления и другие нормативные акты), структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), наличие которых обязательно, за исключением установленных законом случаев, а также иные органы (п. п. 1 и 2 ст. 34 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления). Полномочия органов местного самоуправления определяются уставом муниципального образования, а наименования вышеназванных обязательных органов - законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций (п. п. 3 и 4 ст. 34 указанного Закона). Таким образом, органы местного самоуправления, так же как и органы власти субъектов РФ, разнообразны по наименованиям, функциям и полномочиям. В связи с этим компетенция конкретных органов местного самоуправления по предоставлению находящихся в муниципальной собственности земельных участков (а в ряде случаев - также и участков, государственная собственность на которые не разграничена) подлежит определению на основании уставов муниципальных образований, а также иных нормативных актов местного уровня о соответствующих местных органах власти.

Упоминаемые комментируемой статьей решения органов власти о предоставлении земли могут иметь различную форму. Самые распространенные из них - постановления, распоряжения и собственно решения. Главное, чтобы форма решения, равно как и его содержание, в точности соответствовали требованиям федерального, регионального (субъектов РФ) и местного законодательства, посвященного вопросам управления и распоряжения земельными участками.

В случае принятия решения о предоставлении земельного участка неуполномоченным государственным или муниципальным органом либо с нарушением порядка его принятия такое решение может быть признано судом не подлежащим применению (ст. 12 ГК) либо недействительным (ст. ст. 12 и 13 ГК).

Статья 30. Порядок предоставления земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности

Комментарий к статье 30

1. В настоящее время в Российской Федерации весьма значительное количество участков для строительства приобретается именно из государственных или муниципальных земель. При этом ЗК предусматривает, что такое предоставление земельных участков должно происходить с проведением работ по их формированию. Для того чтобы земельный участок начал существовать как объект права, необходимо проведение специальных землеустроительных мероприятий по межеванию земельного участка. Согласно ст. 17 ФЗ "О землеустройстве" межевание, в частности, включает в себя работы по определению границ объекта землеустройства (земельного участка) на местности, закрепление на местности местоположения этих границ межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства. Документы о межевании земельных участков необходимы для последующего проведения их кадастрового учета. Согласно ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" необходимо составление межевого плана - документа, в котором воспроизведены определенные внесенные в государственный кадастр недвижимости сведения и указаны сведения об образуемых земельном участке или земельных участках, либо о части или частях земельного участка, либо новые необходимые для внесения в государственный кадастр недвижимости сведения о земельном участке или земельных участках. Кроме того, в отдельных, определенных названным Федеральным законом, случаях требуется обязательное согласование местоположения границ земельного участка с заинтересованными лицами, обладающими правами на смежные земельные участки.

После проведения межевания и кадастрового учета земельный участок фактически становится объектом права. Он отвечает требованиям, предъявляемым п. 2 ст. 6 ЗК, поскольку его границы описаны и удостоверены в установленном порядке.

Земельный кодекс предусмотрел два варианта предоставления публичных земель для целей строительства: без предварительного согласования мест размещения объектов и с предварительным согласованием мест размещения объектов.

Подробное описание данных вариантов (за исключением случаев предоставления публичных земель для жилищного строительства) содержится в п. п. 2 - 13 ст. 30 ЗК.

2. Пункт 2 ст. 30 ЗК содержит общее и основополагающее требование к процедуре предоставления земельных участков без предварительного согласования места размещения объекта. Данное требование состоит в необходимости проведения торгов в виде конкурсов либо аукционов. Конкурсный порядок приобретения земельных участков для строительства должен гарантировать равные и конкурентные условия для застройщиков при приобретении земельных участков.

Общие положения о заключении договоров на торгах содержатся в ст. 447 ГК.

В свою очередь, ст. 38 ЗК регулирует приобретение земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора аренды такого земельного участка на торгах (конкурсах, аукционах).

В то же время ЗК содержит исключение из общего правила о предоставлении земельных участков из публичных земель под строительство на торгах, которое определено в п. 2.1 ст. 30 ЗК.

2.1. Пункт 2.1 комментируемой статьи устанавливает исключение из общего правила, согласно которому земельные участки из земель, находящихся в публичной собственности, предоставляются для целей строительства только на торгах. Данное исключение применяется в случаях, когда соблюдаются в совокупности следующие условия: земельный участок находится в муниципальной собственности либо государственная собственность на данный земельный участок не разграничена; земельный участок не предоставлен в пользование и (или) во владение гражданам или юридическим лицам; земельный участок находится в границах застроенной территории; в отношении такой застроенной территории принято решение о развитии.

Предоставление такого земельного участка возможно лицу, с которым в установленном законодательством РФ о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории.

Данная норма является новеллой ЗК и вступила в действие с 1 января 2007 г. Она находится в тесной взаимосвязи с нормативным регулированием, осуществляемым Градостроительным и Жилищным кодексами РФ (п. 11 ст. 32 Жилищного кодекса РФ).

В соответствии со ст. 46.1 Градостроительного кодекса развитие застроенных территорий осуществляется в границах элемента планировочной структуры (квартала, микрорайона) или его части (частей), в границах смежных элементов планировочной структуры или их частей. Принятие решения о развитии застроенной территории находится в компетенции органов местного самоуправления. Решение может быть принято только в тех случаях, когда на такой территории расположены многоквартирные дома, признанные в установленном Правительством РФ порядке аварийными и подлежащими сносу, либо многоквартирные дома, снос, реконструкция которых планируются на основании муниципальных адресных программ, утвержденных представительным органом местного самоуправления.

Развитие застроенных территорий осуществляется на основании договора о развитии застроенной территории. Существенные условия такого договора установлены ст. 46.2 Градостроительного кодекса. Одной из сторон данного договора является орган местного самоуправления, другой стороной - физическое или юридическое лицо, подбираемое на конкурсной основе. Обязанностью последнего является, в частности, осуществление строительства на застроенной территории, в отношении которой принято решение о развитии.

Договор на развитие застроенной территории заключается на аукционе. Порядок проведения аукционов установлен ст. 46.3 Градостроительного кодекса. Именно лицо, победившее в таком аукционе и заключившее с органом местного самоуправления договор о развитии застроенной территории, вправе по своему выбору получить соответствующий земельный участок в собственность или в аренду. Предоставление земельного участка в таком случае, как уже отмечалось, происходит без конкурса на основании заявления лица, заключившего договор о развитии застроенной территории. Такое решение законодателя представляется вполне логичным, поскольку право на проведение мероприятий по развитию территории, подтвержденное соответствующим договором, уже приобретено на торгах и иные лица, за исключением их победителя, не вправе претендовать на приобретение соответствующего земельного участка. При этом участок предоставляется в собственность бесплатно, а в случае предоставления в аренду ставка арендной платы устанавливается равной ставке земельного налога. Это связано с тем, что лицо, победившее в аукционе на заключение договора на развитие застроенной территории, уже оплатило право на заключение такого договора.

3. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает виды прав, на которых земельные участки могут предоставляться для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов. По общему правилу в случае предварительного согласования мест размещения объектов участки предоставляются в аренду. Однако возможно их предоставление на праве постоянного (бессрочного) пользования лицам, указанным в п. 1 ст. 20 ЗК (государственным и муниципальным учреждениям, казенным предприятиям, а также органам государственной власти и органам местного самоуправления). Религиозным же организациям для строительства зданий, строений, сооружений религиозного и благотворительного назначения участки предоставляются в безвозмездное срочное пользование на срок строительства этих зданий, строений, сооружений.

Установление данных исключений представляется вполне оправданным, поскольку они устанавливаются именно в отношении тех субъектов прав на земельные участки, которым возможно предоставление земли на праве постоянного (бессрочного) пользования и в безвозмездное срочное пользование.

4. Специфика предоставления земельного участка для строительства без предварительного согласования места размещения объекта состоит, в частности, в том, что при этом подразумевается проведение целого ряда мероприятий, которые проводятся органами местного самоуправления по своей инициативе и за счет бюджетного финансирования.

К таким мероприятиям относятся: проведение работ по формированию земельного участка, в том числе подготовка проекта границ земельного участка и установление его границ на местности; определение разрешенного использования земельного участка; определение технических условий подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения и платы за подключение объектов к сетям инженерно-технического обеспечения; принятие решения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов); публикация сообщения о проведении торгов (конкурсов, аукционов) или приеме заявлений о предоставлении земельных участков без проведения торгов (конкурсов, аукционов); проведение государственного кадастрового учета земельного участка; проведение торгов (конкурсов, аукционов) по продаже земельного участка или продаже права на заключение договора аренды земельного участка либо предоставление земельного участка в аренду без проведения торгов (конкурсов, аукционов) на основании заявления гражданина или юридического лица, заинтересованных в предоставлении земельного участка; подписание протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) или подписание договора аренды земельного участка в результате предоставления земельного участка без проведения торгов (конкурсов, аукционов). Последнее возможно только при условии предварительной и заблаговременной публикации сообщения о наличии предлагаемых для такой передачи земельных участков в случае, если имеется только одна заявка.

Данный вариант предоставления участков под строительство принято считать эталонным, в наибольшей степени отвечающим рыночным принципам, обладающим наибольшей прозрачностью, позволяющим осуществлять предпринимательскую деятельность в условиях справедливой конкуренции.

Без сомнения, данный вариант предоставления земли является весьма прогрессивным, без него сложно представить себе дальнейшее развитие земельных отношений в России. Также с позитивной точки зрения следует отметить достаточную разработанность самой процедуры предоставления участков с проведением торгов, значительная часть которой прописана непосредственно в ЗК.

Вместе с тем необходимо еще раз отметить важную особенность, присущую данной процедуре, - обязанность уполномоченных органов местного самоуправления и органов государственной власти по собственной инициативе проводить работу по формированию земельных участков и организации торгов по предоставлению этих земельных участков. К сожалению, далеко не всегда указанные органы достаточно активно, оперативно и качественно проводят такую работу. Представляется, что это, в частности, может быть связано с их недостаточной мотивацией, нехваткой трудовых и иных ресурсов и иными причинами.

5. При предоставлении земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, напротив, инициатива и финансирование мероприятий, направленных на подготовку к предоставлению земельного участка, лежат на лице, желающем получить земельный участок под строительство.

Таким образом, появляется возможность преодолеть инертность государственных и муниципальных органов, которые будут обязаны рассматривать обращение о предварительном согласовании места размещения объекта. В этой связи, правда, с сожалением нужно отметить, что в ст. 30 ЗК не установлен четко срок для проведения процедуры предварительного согласования места размещения объекта.

Кроме того, процедура предварительного согласования места размещения объекта позволяет подбирать земельные участки, пригодные для возведения самых разных объектов, в том числе весьма специфических. Например, это относится ко многим объектам производственного назначения.

Предоставление земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта осуществляется в следующем порядке:

- обращение заинтересованного в предоставлении земельного участка лица в органы местного самоуправления или исполнительные органы государственной власти, обладающие правом предоставления соответствующих земельных участков в пределах их компетенции;

- выбор земельного участка и принятие решения о предварительном согласовании места размещения объекта. Подробный порядок принятия такого решения установлен ст. 31 ЗК;

- проведение работ по формированию земельного участка;

- государственный кадастровый учет земельного участка;

- принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства в соответствии с правилами, установленными ст. 32 ЗК.

6. В практике предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта по разным причинам могут возникать ситуации, когда подготовительные этапы к предоставлению участка уже пройдены, т.е. земельный участок уже сформирован, но не закреплен за гражданином или юридическим лицом. В таких случаях согласно требованиям п. 6 ст. 30 ЗК его предоставление для строительства осуществляется в соответствии с подп. 3 и 4 п. 4 ст. 30 ЗК.

Это означает, что в таких случаях земельный участок (или право его аренды) должен быть выставлен на торги.

Представляется, что в данном случае лицо, осуществившее затраты на формирование земельного участка, вправе получить компенсацию от соответствующего органа местного самоуправления или уполномоченного государственного органа после проведения торгов.

Следует обратить внимание на то, что исключения из данного правила в соответствии с новой редакцией комментируемого пункта могут быть установлены только Земельным кодексом РФ, а не любым федеральным законом. В настоящее время примером такого особого порядка, установленного Кодексом, является норма п. 13 комментируемой статьи (см. ниже).

7. Пункт 7 комментируемой статьи определяет правовое значение решения исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка для строительства (в случае предоставления участка с предварительным согласованием места размещения объекта) или протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) в случае предоставления участка без предварительного согласования места размещения объекта. Указанные документы являются основаниями для:

1) государственной регистрации права постоянного (бессрочного) пользования при предоставлении земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование;

2) заключения договора купли-продажи и государственной регистрации права собственности покупателя на земельный участок при предоставлении земельного участка в собственность;

3) заключения договора аренды земельного участка и государственной регистрации данного договора при передаче земельного участка в аренду.

Таким образом, именно указанные документы при условии их надлежащего оформления и соответствия их содержания требованиям законодательства являются необходимыми и достаточными основаниями для государственной регистрации прав на земельные участки, предоставляемые для строительства, а также для заключения соответствующих договоров аренды и купли-продажи земельных участков.

8. Пунктом 2 ст. 32 ЗК установлена обязанность исполнительного органа государственной власти или органа местного самоуправления принять решение о предоставлении земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта в двухнедельный срок. В свою очередь, п. 8 ст. 30 ЗК устанавливает срок выдачи заявителю решения о предоставлении земельного участка для строительства либо об отказе в его предоставлении или выписки из такого решения. Данные документы должны выдаваться заявителю в семидневный срок со дня его принятия.

Следует отметить, что любые правовые процедуры, в том числе процедуры, связанные с порядком предоставления земельных участков, функционируют значительно эффективнее, когда нормативными правовыми актами предусмотрены сроки их совершения. Поэтому представляется позитивным установление данных сроков непосредственно в ЗК.

9. Возможность обжалования действий (бездействия) государственных органов, в том числе решений, принимаемых такими органами, установлена многими нормативными правовыми актами РФ.

Применительно к правоотношениям, регулируемым ст. 30 ЗК, действует, в частности, ст. 52 Федерального закона от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которой закреплено право на обжалование решений и действий (бездействия) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке.

Пункт 9 ст. 30 ЗК также содержит указание на возможность судебного обжалования решения об отказе в предоставлении земельного участка для строительства.

10. Пункт 10 комментируемой статьи устанавливает правовые последствия признания судом недействительным отказа в предоставлении земельного участка для строительства в судебном порядке. В этом случае суд в своем решении обязывает исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления предоставить земельный участок с указанием срока и условий его предоставления.

Таким образом, указанные органы будут обязаны вынести решение о предоставлении земельного участка.

11. Законодателем установлены ограничения, когда порядок предоставления земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта применяться не может. Предварительное согласование места размещения объекта не проводится при размещении объекта в городском или сельском поселении в соответствии с градостроительной документацией о застройке и правилами землепользования и застройки (зонированием территорий), а также в случае предоставления земельного участка для нужд сельскохозяйственного производства или земельных участков из состава земель лесного фонда либо гражданину для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства.

Таким образом, для того чтобы установить, возможно ли вообще предоставление участка с предварительным согласованием места размещения объекта, необходимо выяснить, утверждена ли в отношении данного земельного участка градостроительная документация о застройке, а также утверждены ли в данном поселении правила землепользования и застройки.

Кроме того, ст. 30.1 ЗК устанавливает, что для жилищного строительства земельные участки предоставляются в собственность либо в аренду без предварительного согласования мест размещения объектов и только на аукционе.

12. Пункт 12 комментируемой статьи содержит специальную норму, регулирующую предоставление земельных участков для строительства ограниченному кругу субъектов права: иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам. В отношении упомянутых лиц земельным законодательством РФ установлены особые ограничения, которые должны соблюдаться и в случаях предоставления земельных участков для строительства.

К таким ограничениям относится запрет на предоставление в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам земельных участков, находящихся на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом РФ в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе РФ, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами (п. 3 ст. 15 ЗК). На основании ФЗ о введении в действие ЗК до установления Президентом РФ перечня таких приграничных территорий земельные участки, расположенные на приграничных территориях, в собственность иностранным гражданам, лицам без гражданства и иностранным юридическим лицам не предоставляются. Также федеральными законами могут быть установлены иные ограничения на предоставление земельных участков под строительство указанным лицам.

13. Пункт 13 комментируемой статьи устанавливает особенности предоставления земельных участков резидентам особых экономических зон и акционерным обществам, отвечающим указанным в тексте данного пункта условиям. Земельный кодекс устанавливает две такие особенности: предоставление названным субъектам земельных участков под строительство объектов недвижимости в границах особой экономической зоны и на прилегающей к ней территории без проведения торгов и предварительного согласования мест размещения таких объектов.

Детальный порядок предоставления земельных участков установлен Федеральным законом от 22 июля 2005 г. N 116-ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" (в ред. от 30.10.2007).

По смыслу норм ст. 9 указанного Закона под резидентом особой экономической зоны понимается коммерческая организация или индивидуальный предприниматель, зарегистрированные в соответствии с законодательством РФ на территории муниципального образования, в границах которого расположена особая экономическая зона, и заключившие с органами управления особыми экономическими зонами соглашение о ведении промышленно-производственной деятельности.

В соответствии со ст. 2 ФЗ "Об особых экономических зонах в Российской Федерации" под особой экономической зоной понимается определяемая Правительством РФ часть территории Российской Федерации, на которой действует особый режим осуществления предпринимательской деятельности. При этом особые экономические зоны, за исключением портовых особых экономических зон, создаются только на земельных участках, находящихся в государственной и (или) муниципальной собственности (ст. 5 указанного Закона).

Особенность предоставления земельных участков на территории особых экономических зон (в том числе и для строительства) состоит, в частности, в том, что при ее создании полномочия по управлению и распоряжению земельными участками и другими объектами недвижимости в пределах территории особой экономической зоны на срок ее существования делегируются федеральному органу исполнительной власти, уполномоченному осуществлять функции по управлению особыми экономическими зонами.

На территории особых экономических зон права и обязанности резидентов указанных зон регулируются в значительной степени соглашениями об осуществлении (ведении) промышленно-производственной, технико-внедренческой или туристско-рекреационной деятельности. Именно на основании таких соглашений с резидентами особых экономических зон заключаются договоры аренды земельных участков.

Статья 30.1. Особенности предоставления земельных участков для жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности

Комментарий к статье 30.1

1. Пунктом 1 комментируемой статьи установлены виды прав, на которых возможно предоставление земельных участков для целей жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. По общему правилу такие участки предоставляются в собственность или в аренду. Установление данных видов прав на земельные участки вполне соответствует коммерческому характеру деятельности в сфере жилищного строительства (за исключением индивидуального жилищного строительства, которому посвящен п. 3 ст. 30.1 ЗК).

Однако законодатель установил вполне обоснованное исключение из общего правила. Земельные участки под жилищное строительство могут предоставляться в безвозмездное срочное пользование на основании соответствующего договора. Это происходит в случаях предоставления земельных участков лицам, с которыми заключен государственный или муниципальный контракт на строительство объекта недвижимости (жилого назначения), осуществляемое полностью за счет средств федерального бюджета, средств бюджета субъекта РФ или средств местного бюджета, на основе заказа, размещенного в соответствии с Федеральным законом о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, на срок строительства объекта недвижимости (подп. 5 п. 1 ст. 24 ЗК).

2. Пункт 2 ст. 30.1 ЗК расширяет и конкретизирует положения п. 1 той же статьи. Он устанавливает важнейший принцип, касающийся порядка и условий предоставления земельных участков под жилищное строительство. По общему правилу они должны предоставляться на торгах, по результатам которых с победителем заключается либо договор купли-продажи, либо договор аренды земельного участка.

Исключением являются следующие случаи:

- на строительство объекта недвижимости заключен государственный или муниципальный контракт, а само строительство осуществляется полностью за счет бюджетных средств (подп. 5 п. 1 ст. 24 ЗК). В этом случае участок предоставляется лицу, с которым заключен такой контракт, в безвозмездное срочное пользование;

- земельный участок предоставляется лицу, с которым в установленном законодательством РФ о градостроительной деятельности порядке заключен договор о развитии застроенной территории (п. 2.1 ст. 30 ЗК);

- аукцион по продаже земельного участка либо права его аренды признан несостоявшимся по причине того, что в нем приняло участие менее двух участников. В таком случае единственный участник аукциона вправе заключить договор купли-продажи или договор аренды выставленного на аукцион земельного участка.

3. В п. 3 комментируемой статьи определены правила предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства гражданам. Такое предоставление может осуществляться на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка.

В двухнедельный срок со дня получения от гражданина такого заявления исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 ЗК, могут принять одно из трех решений:

- о проведении аукциона по продаже земельного участка;

- о проведении аукциона по продаже права на заключение договора аренды такого земельного участка;

- о предоставлении в аренду такого земельного участка. В этом случае он должен опубликовать сообщение о приеме заявлений о предоставлении в аренду такого земельного участка с указанием местоположения земельного участка, его площади, разрешенного использования.

Представляется не вполне последовательным изложение норм комментируемого пункта ст. 30.1 ЗК. Подавая заявление о предоставлении участка в аренду, гражданин, очевидно, преследует цель приобрести и использовать участок именно на праве аренды. В этой связи непонятно, почему на основании такого заявления возможно принятие решения о продаже земельного участка в собственность. Также, полагаем, было бы более корректным установить критерии, которыми органу местного самоуправления или органу государственной власти следует руководствоваться при выборе одного из указанных решений.

В случае принятия решения о предоставлении земельного участка в аренду и публикации сообщения о приеме заявлений о предоставлении участка в аренду возможны два варианта дальнейшего развития событий. Если заявление о предоставлении земельного участка в аренду, первоначально поданное гражданином, в течение месяца после указанной публикации останется единственным, то исполнительный орган государственной власти (или орган местного самоуправления) принимает решение о предоставлении такого земельного участка для жилищного строительства в аренду такому гражданину.

Здесь, представляется, было бы правильным четко зафиксировать именно обязанность по принятию такого решения. Формулировка же "принимает решение" может повлечь неоднозначное толкование в правоприменительной практике.

В случае же, когда имеются иные поданные заявки (помимо первоначальной), проводится аукцион по продаже права на заключение договора аренды земельного участка. Таким образом, для предоставления земельных участков гражданам для жилищного строительства в качестве основного варианта установлено предоставление участков на торгах, проводимых в форме аукциона.

Статья 30.2. Особенности предоставления земельных участков для их комплексного освоения в целях жилищного строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности

Комментарий к статье 30.2

1. Статья 30.2 ЗК вступила в силу с 10 января 2005 г. Равно как и предыдущая ст. 30.1, а также ст. ст. 38.1 и 38.2, она была включена в Кодекс ФЗ о введении в действие Градостроительного кодекса, который, в свою очередь, был принят в составе так называемого "жилищного" или "жилищно-строительного пакета" законодательных актов, направленных на оптимизацию процессов жилищного строительства и приобретения жилья и содействие таким образом обеспечению населения России жилыми помещениями.

Если целью включения в ЗК ст. 30.1 было установление некоторых особенностей предоставления земельных участков, принадлежащих государству или муниципальным образованиям, для "точечного", "локального" строительства многоквартирных домов или индивидуального жилищного строительства, то комментируемая статья являет собой попытку законодателя создать ряд особых правил в интересах регулирования и развития комплексного освоения в целях жилищного строительства земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности.

Представляется, что возникновение в ЗК данной статьи было продиктовано актуальными практическими проблемами застройки территорий жильем, имеющими место в последние годы, особенно в крупных городах России. Одной из главных проблем стало обеспечение районов массовой жилой застройки (как, впрочем, и отдельно стоящих многоквартирных жилых объектов или их групп) инженерной и социальной инфраструктурой. Зачастую большие земельные площади застраиваются жилыми объектами без надлежащей инженерной подготовки территории, надлежащего расчета и учета потребностей ее будущего населения в социальных объектах, таких как магазины, школы, детские сады, зоны отдыха, учреждения здравоохранения, спортивные зоны и т.д. Известны случаи, когда целые кварталы (микрорайоны) или их значимые части застраивались без предварительной разработки и утверждения проектов их детальной планировки и проектов межевания территории, ограничиваясь лишь разработкой градостроительной (проектной) документации в отношении отдельного земельного участка, необходимого для строительства. В результате соответствующие нормативы обеспеченности населения вновь возникающего микрорайона социальной инфраструктурой оказывались нарушенными, а инженерные мощности - перерасходованными, что приводило к возникновению препятствий или ограничений в дальнейшем развитии территорий либо к существенному удорожанию последующего строительства на ней.

Другая частая и немаловажная проблема - это отсутствие бюджетного финансирования разработки документации по планировке территорий будущих жилых кварталов (микрорайонов), и тем более - их инженерного обустройства, особенно на неосвоенных или малоосвоенных землях. Одним из возможных решений данной проблемы является привлечение средств частных инвесторов, в интересы которых, однако, комплексное развитие территорий входит далеко не всегда.

Введение ст. 30.2 особенностей земельных правоотношений направлено на решение указанных проблем, предоставление органам государственной и муниципальной власти соответствующих механизмов, а также стимулирование застройщиков к инвестированию в комплексное развитие территорий для целей жилищного строительства.

Пункт 1 комментируемой статьи раскрывает содержание понятия "комплексное освоение в целях жилищного строительства", вкладываемое в него ЗК. Оно включает в себя три достаточно крупных этапа.

I этап. Подготовка документации по планировке территории.

Регулированию вопросов планировки территорий посвящена гл. 5 Градостроительного кодекса (ст. ст. 41 - 46.3). Согласно ст. 41 Градостроительного кодекса подготовка документации по планировке территорий осуществляется в целях обеспечения их устойчивого развития, выделения элементов планировочной структуры, установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.

Градостроительный кодекс выделяет три вида документации по планировке территорий:

а) проекты планировки территорий разрабатываются для выделения элементов планировочной структуры, к которым Градостроительный кодекс относит кварталы и микрорайоны, иные планировочные элементы, и установления параметров их планируемого развития. Требования к содержанию проектов планировки довольно подробно раскрыты в ст. 42 Градостроительного кодекса. Мы лишь отметим, что проект планировки содержит основную (утверждаемую) часть, отображающую линии улично-дорожной сети (дороги, проезды, улицы), линии связи и объекты инженерно-технического обеспечения, красные линии, границы зон планируемого размещения объектов, иные чертежи планировки территории, положения о планируемых плотности и параметрах застройки, характеристиках развития транспортных, социальных и иных систем и т.д. Помимо этого, в состав проекта планировки входят материалы по обоснованию проекта, состоящие из графической части и пояснительной записки.

Таким образом, можно сказать, что основная цель проекта планировки заключается в определении основных направлений ее будущего развития путем разделения на кварталы и/или микрорайоны и определения границ зон строительства объектов различного назначения (как правило, без определения границ отдельных земельных участков), "рамочных" параметров их создания и обеспечения инженерными, социальными и транспортными объектами. Проект планировки разрабатывается на основании документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований;

б) проекты межевания территории (ст. 43 Градостроительного кодекса) являются последующей и более детализированной стадией планировки территории. Они подготавливаются в отношении элементов планировочной структуры, определенных проектами планировки, и могут представлять собой отдельный документ либо входить в состав проектов планировки. Разработка проектов межевания подлежащих застройке территорий осуществляется в целях установления границ земельных участков, планируемых к предоставлению для целей строительства. Проекты межевания состоят из чертежей межевания территории, определяющих различные границы и линии - границы формируемых земельных участков для целей строительства, красные линии и линии отступа от них при размещении зданий и иных объектов, границы зон действия публичных сервитутов, территорий объектов культурного наследия и др.;

в) градостроительные планы земельных участков (ст. 44 Градостроительного кодекса) разрабатываются в отношении отдельных земельных участков - как застроенных, так и подлежащих застройке - и могут входить в состав проектов межевания, равно как и представлять собой отдельные документы. Требования к содержанию градостроительного плана земельного участка установлены ст. 44 Градостроительного кодекса. Помимо границ земельного участка, градостроительный план определяет минимальные отступы от границ участка при размещении объектов, содержит информацию о градостроительном регламенте, о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению будущего объекта, иную указанную в названной статье Градостроительного кодекса информацию.

Форма градостроительного плана земельного участка установлена Постановлением Правительства РФ от 29 декабря 2005 г. N 840 "О форме градостроительного плана земельного участка" <1>. Градостроительный план земельного участка является одним из обязательных документов, необходимых застройщику (заказчику) для проектирования объекта будущего строительства или реконструкции, а также при представлении проектной документации на государственную экспертизу, получении разрешения на строительство, разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2006. N 2. Ст. 205.

Таким образом, на первом этапе комплексного освоения земельного участка для целей жилищного строительства закладываются документальные пространственно-планировочные основы такого освоения, на базе которых возможна реализация его последующих стадий в интересах рационального, эффективного, сбалансированного развития соответствующей территории. Данный этап является достаточно длительным - на практике его реализация от начала разработки до утверждения соответствующей документации уполномоченными органами власти занимает, как правило, не менее одного года.

II этап. Выполнение работ по инженерному обустройству территории.

Данный этап реализуется посредством строительства объектов инженерной инфраструктуры - сетей инженерно-технического обеспечения различного назначения (системы электроснабжения, водоснабжения, канализации, в том числе дождевой, теплоснабжения, газоснабжения и т.д.). Необходимость тех или иных инженерных систем и объектов в пределах осваиваемой территории, их мощности и пропускные способности, параметры их строительства и прочие факторы определяются на первом этапе, при разработке соответствующей документации, включающей в обязательном порядке материалы, посвященные инженерному обустройству территории, полученные на основании инженерных изысканий. Характерной практической особенностью реализации данного этапа является его дороговизна, связанная с высокой стоимостью подключения к существующим инженерным сетям в соответствии с выданными техническими условиями, прокладкой новых сетей и строительством новых инженерных объектов.

По смыслу подп. 7 п. 3 ст. 38.2 ЗК все или часть созданных объектов инженерной инфраструктуры подлежат передаче по завершении их строительства в государственную или муниципальную собственность на условиях, установленных при предоставлении земельного участка.

III этап. Осуществление жилищного и иного строительства.

Реализация данного этапа подчинена общим правилам градостроительного законодательства об архитектурно-строительном проектировании и строительстве, а также требованиям земельного и градостроительного законодательства о соблюдении разрешенного использования земельного участка и иных параметров и условий, составляющих правовой режим земельного участка. В качестве значимых особенностей, связанных с комплексностью освоения территории, здесь следует выделить, во-первых, обязательность наличия документации по планировке территории и соответствие ей осуществляемого строительства, а во-вторых, предусмотренную ст. 38.2 ЗК обязательность соблюдения требований о максимальном сроке осуществления жилищного и иного строительства (см. комментарий к п. п. 6 и 7 рассматриваемой статьи).

На практике реализация второго и третьего этапов нередко осуществляется параллельно, т.е. инженерная подготовка территории и ее застройка жилыми и иными объектами могут осуществляться одновременно, по мере утверждения соответствующей проектной документации, в соответствии с ее положениями и разрешениями на строительство.

В соответствии с комментируемым пунктом ст. 30.2 земельные участки для их комплексного освоения в целях жилищного строительства могут предоставляться исключительно в аренду - использование иных видов прав на землю в данном случае не предусмотрено. Это требование выражает одну из главных особенностей предоставления земельных участков для комплексного освоения территории, так как в иных случаях предоставления земель для строительства (за исключением предоставления участков для индивидуального жилищного строительства согласно п. 3 ст. 30.1 ЗК) допускается при определенных условиях предоставление земельных участков в собственность, постоянное (бессрочное) пользование или безвозмездное срочное пользование (см. комментарии к ст. ст. 30, 30.1 ЗК). Право же приобретения в собственность земельных участков из состава территории, предоставленной для комплексного освоения, возникает у арендатора лишь после утверждения документации по планировке территории и государственного кадастрового учета земельных участков, сформированных в результате разработки данной документации, т.е. после завершения реализации первого из рассмотренных выше этапов (см. комментарий к п. 5 ст. 30.2).

Еще одной значимой особенностью предоставления земельных участков для комплексного освоения территории является то, что предварительное согласование места размещения объекта в таком случае не проводится. Это положение перекликается с аналогичным правилом, установленным ст. 30.1 ЗК для случаев предоставления государственных или муниципальных земель под жилищное строительство, и кажется вполне логичным - ведь проводить предварительное согласование места размещения некоего комплекса объектов на незастроенной территории при отсутствии документации по ее планировке нецелесообразно и практически невозможно.

Таким образом, предоставление земельного участка в целях комплексного освоения должно осуществляться с соблюдением правил, установленных п. 4 ст. 30 ЗК, о формировании земельного участка, его государственном кадастровом учете и его предоставлении по результатам торгов. На данном этапе формируется единый земельный участок, который в дальнейшем подлежит разделению на меньшие земельные участки с учетом проведенного межевания. В качестве разрешенного использования земельного участка, определяемого на стадии формирования участка, может быть указано комплексное освоение в целях жилищного строительства (с раскрытием его основных этапов или без такового) либо иной подходящий вид разрешенного использования из числа предусмотренных градостроительным регламентом, при наличии последнего. Этот же вид использования должен найти отражение в договоре аренды земельного участка.

2 - 3. Пункт 2 в императивном порядке определяет форму торгов по продаже права на заключение договора аренды земельного участка, предоставляемого для комплексного освоения. Это исключительно аукционы, в связи с чем конкурсы в отношении таких земельных участков проводиться не могут. Данное требование аналогично правилу, установленному ст. 30.1 ЗК для случаев предоставления государственных или муниципальных земель для жилищного строительства.

Порядок проведения аукциона в отношении права на земельный участок для комплексного освоения определяется ст. 38.2 ЗК, специально посвященной данному вопросу, положения которой проанализированы в комментарии к ней. Отметим лишь, что вытекающие из данной статьи особенности сводятся прежде всего к некоторым существенным дополнительным требованиям, которые выдвигаются к победителю аукциона, в частности требованиям о максимальных сроках подготовки документации по планировке территории - проекта планировки и проекта межевания (подп. 6 п. 3 ст. 38.2 ЗК), выполнения работ по созданию объектов инженерной инфраструктуры и соблюдения условий о передаче данных объектов в государственную или муниципальную собственность (подп. 7 п. 3 ст. 38.2), осуществления жилищного и иных видов строительства (подп. 8 п. 3 ст. 38.2). Данные требования имеют значение также и для комментируемой статьи, которая в последующих пунктах неоднократно отсылает к ним. Пункт 3 данной статьи является первой иллюстрацией этого - он возлагает на арендатора земельного участка, т.е. победителя аукциона, условия которого содержали данные требования о сроках, обязанность по их соблюдению. В целях обеспечения соблюдения данной обязанности условия о сроках следует включать в договор аренды земельного участка.

4. Пункт 4 комментируемой статьи предусматривает "льготное" правило в отношении арендатора земельного участка, предоставленного для комплексного освоения в целях жилищного строительства, связанное с отчуждением принадлежащего ему права аренды и распоряжением им иным способом. Речь идет о том, что согласно п. 9 ст. 22 ЗК при аренде земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, на срок более чем пять лет арендатор земельного участка имеет право в пределах срока договора аренды земельного участка передавать свои права и обязанности по этому договору третьему лицу. И распространяется данное правомочие не только на перенаем, но в том числе и на иные права, предусмотренные п. 5 ст. 22 ЗК, в частности на права по передаче прав аренды земельного участка в залог и внесению их в качестве вклада в уставный капитал хозяйственного товарищества или общества либо паевого взноса в производственный кооператив.

В силу п. 9 ст. 22 ЗК согласие собственника земельного участка (т.е. уполномоченного государственного или муниципального органа, выступающего в качестве арендодателя) на осуществление указанных действий не требуется, достаточно лишь уведомления о совершенной сделке, причем данное правило императивно и не может быть изменено договором аренды. Однако применимы указанные нормы, как было отмечено, лишь к случаям, когда срок аренды превышает пять лет. Если земельный участок арендован на срок пять лет и менее, действует общее правило, допускающее наличие в договоре аренды условия о необходимости получения предварительного согласия арендодателя на совершение вышеуказанных сделок с правами аренды земельного участка (п. 5 ст. 22 ЗК).

Таким образом, комментируемый пункт, предусматривая право арендатора земельного участка воспользоваться полномочиями по п. 9 ст. 22 ЗК независимо от срока аренды и лишая тем самым арендодателя возможности настаивать на иных условиях договора аренды, действительно предоставляет арендатору определенные преимущества по сравнению с другими арендаторами государственных или муниципальных земель.

Данное положение закона может являться стимулирующим фактором для потенциальных инвесторов, желающих заняться комплексным освоением территорий для жилищного строительства. С учетом длительности разработки документации по планировке территории и неясности в момент проведения аукциона и заключения договора аренды земельного участка многих значимых параметров и показателей будущего развития данной территории, право уступить, заложить, распорядиться иным образом правами аренды земельного участка предоставляет потенциальным инвесторам дополнительные возможности по привлечению заемного финансирования, равно как и по безболезненному прекращению участия в инвестиционном проекте. Единственным требованием, с которым закон связывает предоставляемое арендатору земельного участка право, является обязанность нового арендатора выполнять обязанности о максимальных сроках, предусмотренные подп. 6 - 8 п. 3 ст. 38.2 ЗК. Это, в свою очередь, еще раз подчеркивает целесообразность включения данных обязательств арендатора в договор аренды земельного участка по итогам аукциона, поскольку в этом случае при переходе прав аренды данные обязательства будут автоматически возникать у нового арендатора.

Следует также отметить, что рассмотренное правомочие арендатора земельного участка распространяется лишь на распоряжение правами аренды единого земельного участка, предоставленного для комплексного освоения. Формальные основания применять соответствующие правила к аренде отдельных земельных участков, образуемых в соответствии с п. 5 комментируемой статьи по итогам межевания территории, отсутствуют.

5. Правило, устанавливаемое данным пунктом, можно рассматривать в качестве еще одного положения, стимулирующего потенциальных инвесторов комплексного освоения территории. Оно предоставляет арендатору соответствующего земельного участка исключительное право по завершении первого этапа комплексного освоения, т.е. после разработки и утверждения документации по планировке территории, обеспечив государственный кадастровый учет вновь образованных при межевании земельных участков, предназначенных для строительства, приобрести указанные земельные участки в собственность или аренду. Это, в свою очередь, открывает возможность для дальнейшего гражданского оборота отдельных земельных участков в пределах комплексно осваиваемой территории, а следовательно, для возмещения арендатором своих затрат на разработку вышеуказанной документации, инженерную подготовку территории и иных расходов, равно как и для привлечения дополнительных инвестиций в развитие территории. При этом первоначальный инвестор (и арендатор земельного участка) может произвести как полное отчуждение своих прав, так и передачу прав лишь на часть участков с сохранением возможности самостоятельной реализации инвестиционных проектов на неотчужденной таким образом территории.

С точки зрения практической реализации данного пункта необходимо отметить следующее. Во-первых, речь в нем идет лишь о вновь образованных земельных участках, предназначенных в соответствии с видами разрешенного использования для жилищного и иного строительства. Означает ли это, что иные сформированные земельные участки, имеющие разрешенное использование, не связанное со строительством (например, участки под благоустройство, открытые автостоянки, скверы или парки, детские или спортивные площадки и т.д.), не могут быть приобретены в собственность? Ответа на данный вопрос комментируемая статья, к сожалению, не дает. Однако представляется, что в силу формулировки, используемой п. 5 данной статьи, у соответствующих государственных или муниципальных органов власти отсутствует обязанность по продаже вновь сформированных земельных участков, не предназначенных для строительства, в связи с чем арендатор единого земельного участка вправе претендовать на приобретение лишь права аренды соответствующих земельных участков.

Во-вторых, комментируемый пункт, говоря об исключительном праве арендатора земельного участка приобрести новые участки, предназначенные для строительства, в собственность или в аренду, не указывает, кому принадлежит право выбора конкретного вида права на участки - уполномоченному органу власти или арендатору. По нашему мнению, данное право принадлежит арендатору земельного участка. В обоснование данного мнения можно привести, в частности, аналогичное положение закона, предусмотренное абз. 2 п. 1 ст. 36 ЗК в отношении собственников зданий, строений, сооружений, в сочетании с тем смыслом, который придается данному положению судебной практикой (см., например, п. 7 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11).

В-третьих, независимо от вида приобретаемого права на вновь сформированные земельные участки, ранее возникшее право аренды на единый земельный участок должно прекращаться полностью (при одновременном приобретении прав на все сформированные участки) или в соответствующей части (при поэтапном переоформлении прав на землю) путем соответственно прекращения договора аренды земли либо внесения в него изменений в части арендуемой площади и, по необходимости, размера арендной платы.

6 - 7. Данные пункты обязывают собственников и арендаторов земельных участков, сформированных на основании утвержденной документации о планировке территории и предназначенных для жилищного и иного строительства, выполнять требования о максимальных сроках такого строительства, т.е. те требования, которые выдвигаются в обязательном порядке при проведении аукциона по продаже права аренды земельного участка для комплексного освоения. И если п. 6 возлагает соответствующие обязательства на победителя аукциона - арендатора единого земельного участка, приобретшего вновь образованные земельные участки в собственность или аренду, то п. 7 распространяет те же обязательства на лиц, которые станут правообладателями этих земельных участков (арендаторами или собственниками) в результате последующего оборота данных участков. Иными словами, в силу комментируемых положений закона требования о максимальных сроках строительства следуют за земельными участками или правами на них независимо от количества совершенных с ними сделок.

Вместе с тем в данном вопросе закон содержит значимый пробел. Говоря в п. п. 6 и 7 лишь о сроках строительства жилых и иных объектов, закон уже не упоминает обязанность по соблюдению сроков выполнения работ по строительству объектов инженерной инфраструктуры (как уже говорилось, требования к данному сроку предусматривались иным подпунктом ст. 38.2 ЗК). По смыслу п. п. 5 и 7 комментируемой статьи приобретение прав на новые участки и их оборот могут происходить и до выполнения работ по инженерному обеспечению территории, в связи с чем существует угроза отчуждения победителем аукциона своих прав на вновь образованные земельные участки различным правообладателям без выполнения (либо завершения) работ по комплексной инженерной подготовке территории и без перехода к ним соответствующих обязательств в части инженерного обеспечения.

8 - 9. Данные пункты регулируют вопросы ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение установленных предыдущими пунктами обязанностей по соблюдению сроков подготовки документации по планировке территории, выполнения работ по ее инженерному обеспечению и строительству жилых и иных объектов. При этом п. 8 предусматривает возможность изъятия земельных участков в порядке, установленном законодательством, а п. 9 устанавливается финансовая ответственность в виде неустойки, рассчитываемой исходя из ставок арендной платы (при аренде земельного участка) или земельного налога (при частной собственности на участок). Применение данной ответственности может осуществляться в силу закона, а при аренде земельного участка соответствующие положения о досрочном прекращении договора аренды или взыскании неустойки могут быть также включены в договор аренды.

Статья 31. Выбор земельных участков для строительства

Комментарий к статье 31

1. Данная статья имеет отношение к предоставлению земельных участков для строительства с предварительным согласованием места размещения объектов. По смыслу рассмотренного выше п. 5 ст. 30 ЗК принятие решения о предоставлении земельных участков по данной процедуре состоит из четырех этапов (см. соответствующий комментарий). Статья 31 посвящена реализации первого этапа - выбору земельного участка и принятию решения о предварительном согласовании места размещения объекта. При этом данная статья регулирует в основном процедурные вопросы осуществления данного этапа. Некоторые иные связанные с этим вопросы (о допустимых видах предоставляемых по данной процедуре прав на землю, случаях, когда предварительное согласование места размещения объекта неприменимо, и т.д.) регулируются в иных статьях ЗК - прежде всего в ст. 30 (п. п. 3, 11).

Пункт 1 комментируемой статьи устанавливает заявительный порядок выбора земельных участков для строительства. В этом состоит одно из отличий от процедуры предоставления земельных участков без предварительного согласования места размещения объекта, при которой заявление заинтересованного лица - физического или юридического - не является обязательным (см. п. 4 ст. 30 ЗК). Рассматриваемый пункт отвечает на вопросы о том, в какие органы следует обращаться с заявлением и каким оно должно быть по содержанию.

Говоря об органах, в которые заявителю надлежит обращаться, закон упоминает исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, предусмотренные в ст. 29 ЗК. С учетом положений указанной статьи (см. комментарий к ней) можно сделать вывод, что заявление должно подаваться в орган, уполномоченный на принятие решения о предоставлении земельного участка, т.е. уполномоченный действовать от имени собственника земельного участка (Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования). Однако с учетом того, что при обращении с заявлением заинтересованное лицо не всегда обладает информацией о том, в отношении каких именно земельных участков будет осуществляться процедура выбора (поскольку право определения вариантов выбора участка, как будет показано далее, принадлежит не заявителю, а уполномоченным органам), не исключена в дальнейшем передача заявления по подведомственности, с извещением об этом заявителя. В случае обращения заявителя в ненадлежащий орган принявший заявление орган должен передать его по подведомственности либо уведомить заявителя о том, в какой именно орган ему следует обращаться.

Перечень информации, составляющей содержание заявления заинтересованного лица, предусмотренный комментируемым пунктом, включает в себя обязательные и необязательные данные. К обязательным относятся указания на:

- назначение объекта. Заявителю следует наиболее точно отражать желаемое назначение объекта, поскольку именно оно, в случае его соответствия разрешенному использованию земельного участка согласно зонированию территории, будет согласовываться соответствующими органами и в дальнейшем должно стать основной для окончательного определения разрешенного использования участка;

- предполагаемое место размещения объекта. Заявитель должен предложить уполномоченному органу вариант(-ы) размещения будущего объекта, однако должную степень точности указания на потенциальное место закон не определяет, в связи с чем предложение заявителя может сводиться к указанию как на конкретный участок, имеющий границы, так и на более неопределенную территорию (квартал, микрорайон, район); однако более детальные требования в данном вопросе могут быть установлены законодательством субъекта РФ или нормативными актами органов местного самоуправления;

- обоснование примерного размера земельного участка. Требований к форме и содержанию такого обоснования Кодекс не содержит, в связи с чем оно может быть составлено в произвольной форме, если иное не следует из региональных (субъектов РФ) или местных нормативных актов;

- испрашиваемое право на участок. Возможные для приобретения заявителем виды прав на землю по процедуре предварительного согласования места размещения объекта указаны в п. 3 ст. 30 ЗК.

В качестве не обязательных, но возможных данных п. 1 называет технико-экономическое обоснование проекта строительства и необходимые расчеты, не устанавливая при этом форму или содержание данных документов.

Каких-либо требований к форме заявления заинтересованного лица комментируемый пункт почти не содержит. Единственным положением, которое на основании данного пункта можно рекомендовать к применению при составлении подобных заявлений, является целесообразность озаглавить документ следующим образом: "Заявление о выборе земельного участка и предварительном согласовании места размещения объекта". Однако даже при отсутствии данного текста в заглавии из содержания заявления должна вытекать именно эта его суть. В противном случае не исключена квалификация соответствующими органами заявления как инициирующего иную процедуру приобретения прав на землю, например без предварительного согласования места размещения объекта.

2 - 4. Пункты 2 - 4 комментируемой статьи посвящены мероприятиям, осуществляемым в рамках выбора земельного участка до составления акта о выборе земельного участка для строительства. Примечательным и важным для понимания данных и ряда последующих пунктов является то, что независимо от формы собственности на земельные участки и адресата заявления заинтересованного лица мероприятия по выбору земельного участка осуществляют органы местного самоуправления. В случае непосредственного обращения к ним физического или юридического лица данные органы обеспечивают выбор участка на основании заявления указанного лица, а в случае обращения к ним исполнительного органа государственной власти, в который поступило заявление, - на основании данного обращения. Соответственно, государственные органы не вправе заниматься выбором земельных участков (за исключением принятия решения о предварительном согласовании места размещения объекта либо об отказе в таком размещении) и должны передавать такие вопросы на исполнение органам местного самоуправления. Единственное исключение из данного правила имеет место в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в силу п. 10 комментируемой статьи.

На основании рассматриваемых пунктов можно условно выделить три стадии выбора земельного участка (до составления акта о выборе).

I. Определение возможных вариантов размещения объекта.

Несмотря на то что ст. 31 ЗК неоднократно упоминает не о варианте, а о вариантах (т.е. во множественном числе) выбора земельного участка и размещения объекта, все же буквальный анализ соответствующих положений не дает оснований однозначно полагать, что орган местного самоуправления обязан разработать более одного варианта размещения объекта и не вправе ограничиться лишь одним вариантом. Вместе с тем независимо от количества разрабатываемых в каждом случае вариантов все они должны соответствовать градостроительным, экологическим и иным требованиям, применимым к рассматриваемой территории, и учитывать действующую документацию государственного кадастра недвижимости и землеустройства (т.е. не противоречить ранее утвержденным границам земельных участков, охранных зон, проектам межевания и иным документам по планировке территории, данным о разрешенном использовании и ограничениях/обременениях в использовании земельных участков и т.д.).

В результате осуществления данной стадии орган местного самоуправления получает документацию, содержащую проекты границ земельных участков, потенциально пригодных для размещения на них планируемого объекта строительства, а также собственно варианты размещения данных объектов в пределах границ земельных участков. Таким образом, определяется также и разрешенное использование земельного участка.

II. Проведение процедур согласования.

Согласование документации, разработанной на первой стадии, производится с органами и организациями, перечень которых является различным в зависимости от ряда факторов - назначения будущего объекта, его параметров, правового режима предполагаемых к предоставлению земельных участков и т.д., и регулируется актами законодательства: земельного, градостроительного, экологического, о пожарной безопасности, санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и иных отраслей как федерального, так и регионального и местного уровня. Например, в Москве соответствующие вопросы регулируются распоряжением мэра Москвы от 8 апреля 1997 г. N 273-РМ "Об упорядочении подготовки предпроектной документации для проведения строительных работ на территории города Москвы и о составе пакета документов, передаваемых инвестору для этих целей", Положением о едином порядке предпроектной и проектной подготовки строительства в городе Москве, утвержденным распоряжением мэра Москвы от 11 апреля 2000 г. N 378-РМ, некоторыми иными нормативными актами.

Одновременно с согласованием документации должно производиться определение технических условий подключения будущего объекта к инженерно-техническим сетям и платы за такое подключение.

Немаловажным положением, затрагивающим первую и вторую стадии выбора земельных участков, является закрепленное в п. 2 правило, обязывающее государственные органы, а также органы местного самоуправления и муниципальные организации бесплатно, по запросам обеспечивающих выбор органов местного самоуправления предоставлять последним в двухнедельный срок различную документацию и информацию, которая может быть необходима для выбора участков или их согласования, включая технические условия подключения объектов к сетям инженерно-технического обеспечения. Соблюдение данного положения могло бы в значительной мере упростить, ускорить и удешевить процедуру приобретения заинтересованными лицами прав на земельные участки. Однако в настоящее время практика применения данных положений Кодекса во многих регионах России такова, что очень часто будущим застройщикам предлагается самостоятельно и за свой счет получить технические условия, иную документацию и информацию и пройти процедуру согласования границ участка и размещения на нем планируемого объекта. И происходит это зачастую с грубейшими нарушениями установленных законом сроков - вся процедура может занимать в среднем до нескольких месяцев. Добиваясь же применения положений ЗК, будущие застройщики нередко встречаются с "контрмерами" со стороны органов власти и организаций: например, такими как выдача технических условий с крайне невыгодными параметрами, делающими реализацию проекта изначально невыгодной.

III. Информирование о планируемом предоставлении земельных участков для строительства и изъятии земельных участков.

Обязанность органов местного самоуправления информировать население о возможном или предстоящем предоставлении земельных участков для строительства следует из п. 3 комментируемой статьи. Аналогичная обязанность возникает при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд для целей строительства в силу п. 4 данной статьи.

Декларируя право граждан, общественных организаций (объединений), религиозных организаций и органов территориального общественного самоуправления участвовать в решении вопросов, связанных с предоставлением земельных участков для строительства, когда это затрагивает их интересы, ЗК не раскрывает формы (кроме случаев, связанных с использованием территорий и мест традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов и этнических общностей), сроки и процедуры такого участия. Равно как и не говорит о формах и сроках информирования населения органами местного самоуправления. В этой связи решение соответствующих вопросов осуществляется в настоящее время в основном на региональном и местном уровне. В качестве примера можно привести акты московского законодательства: Закон города Москвы от 25 июня 1997 г. N 28-51 "О защите прав граждан при реализации градостроительных решений в городе Москве" или распоряжение мэра Москвы от 22 января 1998 г. N 54-РМ "О порядке участия граждан в обсуждении градостроительных планов, проектов и решений по вопросам, связанным с использованием городских территорий". Следует отметить, что указанные акты, равно как и акты федерального законодательства, не придают мнению населения, общественных или религиозных организаций решающего значения, т.е. не требуют обязательного получения согласия указанных лиц на осуществление планируемого строительства, а лишь обязывают органы власти и застройщиков своевременно предоставлять информацию о будущем строительстве, обеспечивать возможность участия указанных лиц в ее обсуждении, а также принимать юридически значимые решения с учетом выявленного таким образом мнения.

С информированием о предстоящем изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд дело обстоит иначе - эти вопросы урегулированы ст. ст. 279 - 283 ГК, а также ст. ст. 49 и 55 ЗК. В частности, ст. ст. 279 и 283 ГК предусматривают уведомление субъекта прав на изымаемый участок о предстоящем изъятии не менее чем за один год до него. Законами субъектов РФ также могут быть предусмотрены нормы, посвященные информированию об изъятии земельных участков для указанных нужд.

5 - 7. Формальной целью осуществления предусмотренных п. п. 2 - 4 комментируемой статьи мероприятий является составление органом местного самоуправления акта о выборе земельного участка для строительства (по необходимости - также и для установления охранной или санитарно-защитной зоны), на основании которого сам орган местного самоуправления или исполнительный орган государственной власти, по обращению которого выбор участка производился, принимает решение о предварительном согласовании места размещения объекта либо об отказе в размещении объекта.

Форма данного акта федеральным законодательством не утверждена, в связи с чем некоторые органы местного самоуправления утвердили ее самостоятельно. Например, типовая форма акта о выборе земельного участка утверждена Постановлением главы муниципального образования город Краснодар от 5 сентября 2005 г. N 1447 "Об утверждении типовых форм распоряжений главы муниципального образования город Краснодар по вопросам предоставления земельных участков, договора аренды земельного участка, договора аренды земельного участка с множественностью лиц на стороне арендатора, договора безвозмездного срочного пользования земельным участком, акта выбора земельного участка". Постановлением администрации Великого Новгорода от 2 августа 2002 г. N 127 "Об утверждении Положения о порядке разработки, согласования и утверждения проектов границ земельных участков" также утверждена форма акта о выборе земельного участка для строительства, значительно отличающаяся от формы, утвержденной в Краснодаре.

Земельный кодекс выдвигает лишь одно требование к акту о выборе земельного участка - к нему должны прилагаться определенные материалы. Во-первых, это утвержденные органом местного самоуправления проекты границ земельных участков согласно разработанным вариантам их выбора, а во-вторых, это расчеты убытков субъектов прав на землю, но только в тех случаях, когда предполагается изъятие у них земельных участков для государственных или муниципальных нужд. При этом требование о необходимости предварительного согласования данных расчетов с указанными субъектами отсутствует, хотя это может способствовать возникновению споров по поводу изъятия земли. До 1 января 2008 г. также действует правило о необходимости расчетов потерь сельскохозяйственного производства, они тоже прикладываются к акту.

Уполномоченный государственный или муниципальный орган, рассмотрев акт выбора земельного участка, вправе принять одно из двух решений: о его утверждении или об отказе в размещении объекта. Причем в случае, если к акту прикладывалось более одного варианта размещения объекта, утверждение акта производится лишь по единственному варианту, который выбирается по усмотрению утверждающего органа.

8. Срок действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта, составляющий три года, императивен и не может быть изменен законодательством субъектов РФ или местными нормативными актами. Случаи досрочного прекращения действия данного решения либо его изменения закон не рассматривает, что представляется значимым пробелом. О возможности продления действия решения упоминается лишь вскользь - см. последний абзац п. 8.

Большая часть комментируемого пункта связана с возможным изъятием земельных участков для публичных нужд в связи с потенциальным решением о предоставлении выбранного земельного участка для целей строительства. При этом абз. 2 данного пункта, относящий риски улучшений земельного участка после информирования о его возможном изъятии на его правообладателя, почти идентичен положению ст. 280 (в совокупности со ст. 283) ГК, с той лишь разницей, что ЗК расширяет круг таких субъектов, включая в него, помимо обладателей вещных прав на землю, также арендаторов и лиц, которым участок принадлежит на праве безвозмездного (срочного) пользования.

9. Данный пункт обоснованно допускает возможность обжалования в суд любого решения уполномоченного органа, связанного с выбором земельного участка, - как положительного (о предварительном согласовании места размещения объекта), так и отрицательного (об отказе в размещении объекта). Это выгодно отличает данный пункт, например, от п. 9 ст. 30 ЗК, предусматривающего возможность обжалования лишь отказного решения о предоставлении земли для строительства. Последствия признания судом недействительным положительного решения уполномоченного органа сводятся к компенсации всех расходов заявителя, обоснованно понесенных им для получения указанного решения и документально им подтвержденных.

10. Города федерального значения Москва и Санкт-Петербург руководствуются исключительными правилами в силу закона не только в данном случае. В связи с особенностями организации местного самоуправления на территориях данных субъектов РФ, установленными ст. 79 ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления, вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований определяются законами данных субъектов РФ, в интересах сохранения единства внутригородского хозяйства.

В этой связи мероприятия по выбору земельных участков для строительства входят в этих городах в компетенцию соответствующих государственных органов до тех пор, пока данные полномочия не переданы законами Москвы и Санкт-Петербурга органам местного самоуправления. Аналогичное регулирование имеет место также, например, в вопросах распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена (п. 10 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК), осуществления градостроительной деятельности (ст. 63 Градостроительного кодекса) в Москве и Санкт-Петербурге.

Статья 32. Принятие решения о предоставлении земельного участка для строительства

Комментарий к статье 32

1. Статья 32, так же как и ст. 31 ЗК, имеет отношение к процедуре предварительного согласования места размещения объекта.

Если вернуться к содержанию п. 5 ст. 30 ЗК и вспомнить предусмотренные им четыре стадии предоставления государственного или муниципального земельного участка для строительства с предварительным согласованием места размещения объекта, то можно увидеть, что между начальной (выбор участка) и завершающей (принятие решения о предоставлении) стадиями имеются еще две - проведение работ по формированию земельного участка и его государственный кадастровый учет. Однако если процедура государственного кадастрового учета стандартна и осуществляется в соответствии со ст. 70 ЗК, положениями ФЗ "О государственном кадастре недвижимости" и иными нормативными актами, то формирование земельного участка в рассматриваемом случае отличается от формирования участка, относящегося к случаям предоставления земли без предварительного согласования места размещения объекта (п. 4 ст. 30 ЗК). Формирование участка по комментируемому пункту предполагает лишь установление границ земельного участка на местности по заявке и за счет лица, заинтересованного в его предоставлении. Иные элементы формирования участка, предусмотренные в п. 4 ст. 30 ЗК, здесь неприменимы, поскольку подготовка проекта границ земельного участка, определение его разрешенного использования, получение технических условий подключения к инженерным сетям и плата за их подключение должны осуществляться на стадии выбора земельного участка и предварительного согласования места размещения объекта, а решение о проведении торгов или предоставлении участка без торгов, равно как и публикация соответствующего сообщения, при процедуре предварительного согласования места размещения объекта не требуется.

На совершение землеустроительных действий и осуществление государственного кадастрового учета земельного участка закон отводит три года - именно таков срок действия решения о предварительном согласовании места размещения объекта (п. 8 ст. 31 ЗК). Однако в случаях, когда будущее предоставление участка связано с необходимостью изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд, указанные действия целесообразно совершать в более короткие сроки. Причина в установленных гражданским законодательством сроках на уведомление лиц, у которых изымаются участки, о предстоящем изъятии, а также, при отсутствии согласия правообладателей с изъятием у них участков, - в практической длительности принудительного изъятия земли в судебном порядке.

2. Данный пункт сформулирован таким образом, что фактически исключает возможность отказа со стороны уполномоченного органа власти в предоставлении земельного участка лицу, в отношении которого было принято решение о предварительном согласовании места размещения объекта, представившему в пределах трехлетнего срока с момента принятия такого решения заявление о предоставлении земельного участка, с приложением документального подтверждения установления границ участка на местности и его государственного кадастрового учета. Таким документом служит кадастровый паспорт земельного участка.

Вместе с тем п. п. 8 - 10 ст. 30 ЗК предусматривают возможность принятия соответствующими органами решений об отказе в предоставлении земельных участков для строительства, а также право заинтересованных лиц обжаловать такие решения в судебном порядке. И утверждать о неприменимости данных пунктов к случаям предварительного согласования места размещения объекта, исходя из структуры и содержания ст. 30 ЗК, оснований нет. Чем же руководствоваться на практике? По нашему мнению, нельзя исключать возможность отказа в предоставлении участка при принятии решения в соответствии со ст. 32 ЗК, считая норму комментируемого пункта специальной по отношению к п. п. 8 - 10 ст. 30 ЗК. В противном случае орган, уполномоченный на принятие решения, был бы лишен возможности обеспечить соответствие сформированного земельного участка (включая установленные на местности границы) материалам выбора земельного участка и решению о предварительном согласовании места размещения объекта, что недопустимо. Иными словами, в случае если установление границ участка либо его кадастровый учет проведены ненадлежащим образом, что привело к ошибкам в землеустроительной или кадастровой документации, орган власти вправе отказать в предоставлении земельного участка. Другое дело, что в случае необоснованности отказа в предоставлении земельного участка соответствующее решение может быть признано недействительным в судебном порядке по заявлению заинтересованного лица.

Таким образом, по нашему мнению, речь идет не о целенаправленном лишении органов власти комментируемым пунктом права на отказ в предоставлении земельных участков, а о неполноте рассматриваемой статьи закона.

Срок, установленный для принятия решения по заявлению о предоставлении земельного участка, непродолжителен и составляет две недели. На выдачу заявителю решения либо выписки из него принявшему решение органу власти дано еще семь дней с даты его принятия (п. 8 ст. 30 ЗК).

3. Пункт 3 комментируемой статьи признан утратившим силу с 1 января 2007 г. ФЗ о внесении изменений в Градостроительный кодекс.

4. Требование об обязательном включении в решения о предоставлении земельных участков для государственных или муниципальных нужд положений, связанных с изъятием соответствующих земель, является логическим продолжением п. 5 ст. 31 ЗК, предусматривающего в качестве неотъемлемой части решений о предварительном согласовании места размещения объекта расчеты убытков обладателей прав на землю и, до 31 декабря 2007 г., потерь сельскохозяйственного производства. Комментируемый пункт предписывает включать аналогичные положения в решения о предоставлении земель, однако уже не в виде расчетов, а в форме требований о возмещении убытков и потерь сельскохозяйственного производства (правило относительно данных потерь действует до конца 2007 г.). Очевидно, что такие требования следует выдвигать с учетом произведенных на стадии выбора земельного участка расчетов. Однако, учитывая трехлетний срок действия решений о предварительном согласовании места размещения объекта, не исключено проведение новых расчетов, результаты которых будут отличаться от произведенных на стадии предварительного согласования. Хотя и такие расчеты в части убытков лиц, у которых участки изымаются, не будут носить обязательного характера по причине возможного несогласия данных лиц с таковыми. В этом случае спор о размере убытков подлежит решению в судебном порядке.

Комментируемый пункт также предусматривает право органов, принимающих решения о предоставлении земельных участков, включать в эти решения положения об обременениях земельных участков (например, в виде публичных сервитутов, устанавливаемых в соответствии со ст. 23 ЗК) либо об ограничениях прав на землю, предусмотренных ст. 56 ЗК: например, это могут быть условия начала и завершения застройки или освоения земельного участка и др. (более подробно об этом см. комментарий к ст. 56). Если исходить из структуры комментируемого пункта и его буквального толкования, может показаться, что данное право, так же как и требование о включении в решения положений о возмещении убытков и потерь, имеет отношение лишь к случаям предоставления земель для государственных или муниципальных нужд. Однако, по нашему мнению, подобный взгляд был бы ошибочным в силу содержания ст. ст. 23, 56 и ряда иных статей ЗК, регулирующих вопросы обременения или ограничения земельных участков и прав на них, предусматривающих возможность установления обременений и ограничений также и во многих иных случаях.

В завершение отметим, что юридические последствия принятия решения о предоставлении либо отказе в предоставлении земельного участка в соответствии со ст. 32 предусмотрены в п. п. 7 - 10 ст. 30 ЗК.

Статья 33. Нормы предоставления земельных участков

Комментарий к статье 33

1. Положение о том, что нормы предоставления земельных участков гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства устанавливаются законами субъектов РФ, основано на общих полномочиях субъекта РФ в области регулирования земельных отношений, установленных ст. 10 ЗК. При этом следует заметить, что при предоставлении гражданам земельных участков из федеральной собственности их предельные размеры могут быть определены и Российской Федерацией как собственником. На это указывает и п. 2 комментируемой статьи.

2. Согласно п. 2 комментируемой статьи предельные размеры земельных участков не могут быть установлены подзаконными нормативными правовыми актами Российской Федерации или субъектов РФ и могут быть установлены любым нормативным правовым актом органа местного самоуправления. Так, в Московской области действует Закон Московской области от 17 июня 2003 г. N 63/2003-ОЗ "О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на территории Московской области". Согласно этому Закону минимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность в Московской области, составляют: для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства - 2,0 га; садоводства - 0,06 га; огородничества - 0,04 га; дачного строительства - 0,06 га. Максимальные размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность в Московской области, составляют: для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства - 40,0 га; садоводства - 0,15 га; огородничества - 0,10 га; дачного строительства - 0,25 га.

3. Пунктом 3 комментируемой статьи указывается на нормативные и ненормативные акты, устанавливающие общие градостроительные, противопожарные, санитарные правила, правила об определении границ охранных зон и т.п. Данные нормы установлены целым рядом подзаконных нормативных актов.

Нормы предоставления земельных участков закреплены и некоторыми нормативными актами субъектов РФ, например г. Москвы и Московской области.

Обратим внимание на то, что согласно п. 2 ст. 35 ЗК площадь части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, определяется в соответствии с п. 3 ст. 33 Кодекса.

Статья 34. Порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством

Комментарий к статье 34

1. Если ст. ст. 30 - 32 ЗК регулируются вопросы предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства, то ст. 34 посвящена предоставлению этих земель для целей, не связанных со строительством. Что же это за цели? Например, в случае необходимости организации открытой автомобильной стоянки, благоустройства территории, сенокошения или выпаса скота, создания учебного полигона, равно как и в ряде иных случаев, осуществление строительных работ, как правило, не требуется. Следовательно, нет необходимости в получении технических условий подключения объектов к инженерным сетям, осуществления проектирования, совершения многих иных действий, присущих процессу подготовки и осуществления строительства. Именно этим объясняется выделение вопросов предоставления земельных участков для целей, отличных от строительства, в отдельный предмет регулирования.

Вместе с тем неясна позиция законодателя, установившего в ст. 34 порядок предоставления земель для целей, не связанных со строительством, лишь в отношении граждан. В результате в ЗК не оказалось норм о процедуре приобретения юридическими лицами прав на земельные участки для данных целей. Это является значимым пробелом, который восполняется на практике либо путем принятия соответствующих нормативных актов субъектами РФ или муниципальными образованиями, либо посредством применения положений ст. 34 ЗК по аналогии.

Еще одним труднообъяснимым действием законодателя стало включение положений, приведенных в комментируемом пункте, именно в статью, посвященную предоставлению земель для целей, отличных от строительных. Дело в том, что данные (в значительной мере справедливые) положения, исходя из их смысла, касаются обязанностей органов власти в области предоставления земель вообще, независимо от его цели и процедуры, а не только предоставления земель гражданам для целей, не связанных со строительством. Если же рассматривать требования п. 1 как применяемые только в связи с отношениями, регулируемыми ст. 34 Кодекса, то можно прийти к абсурдным выводам, например о том, что органы власти обязаны следовать принципам эффективности, справедливости, публичности и открытости лишь применительно к данным отношениям. Или что уполномочить на управление и распоряжение земельными участками и иными объектами недвижимости специальный орган им необходимо также лишь для целей, не связанных со строительством.

Таким образом, положения п. 1, которые в основном достаточно ясны, логичны и вряд ли нуждаются в подробном комментировании, следует рассматривать в качестве неких универсальных принципов и правил управления и распоряжения землями со стороны государственных и муниципальных органов вообще и применять их для случаев предоставления земель как гражданам, так и юридическим лицам, как для строительных, так и для иных целей. На наш взгляд, более правильным было бы включение положений комментируемого пункта в ст. 28 или ст. 29 ЗК.

2 - 3. Регулирование предоставления гражданам земель для целей, не связанных со строительством, довольно сходно с положениями ст. 31 ЗК, посвященной процедуре выбора земельных участков для строительства, хотя и является значительно упрощенным. Так, комментируемая статья, не устанавливая необходимость проведения торгов для приобретения прав на землю в целях, не связанных со строительством, вводит заявительный порядок инициирования гражданами процедуры предоставления земельных участков. Адресатом заявления должен являться орган, уполномоченный на принятие решения о предоставлении участка (см. комментарий к ст. 29 ЗК). Требования к заявлению довольно просты и кратки - заявитель должен лишь указать:

- планируемую им цель использования земельного участка, что важно для определения возможности предоставления земельного участка с точки зрения соответствия заявленной цели градостроительному регламенту зоны, в пределах которой находится участок, и определения разрешенного использования земельного участка;

- предполагаемые размеры и местоположение земельного участка, при этом гражданин вправе указать как на известный ему конкретный участок земли, так и на его приблизительное расположение (в пределах района, микрорайона и т.д.);

- испрашиваемое право на земельный участок, имея в виду, что п. 2 комментируемой статьи предусматривает возможность возникновения у граждан лишь права собственности или права аренды земельного участка.

4. Так же как и при выборе земельного участка для строительства, подготовкой материалов (состоящих из проекта границ земельного участка) для предоставления земли под цели, не связанные со строительством, должны заниматься органы местного самоуправления. Это имеет место даже в тех случаях, когда принятие решения о предоставлении входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти, который в случае поступления заявления гражданина о предоставлении земельного участка должен направить его в уполномоченный орган местного самоуправления. Комментируемый пункт предусматривает также, что орган местного самоуправления вправе поручить изготовление проекта границ земельного участка землеустроительной организации. Однако утверждение проекта границ все равно остается в исключительной компетенции органа местного самоуправления.

Пункт 4, равно как и иные положения ст. 34 ЗК, ничего не говорит о необходимости согласования проекта границ земельного участка с уполномоченными органами и организациями. Вместе с тем в нормативных актах многих субъектов РФ и муниципальных образований такие согласования предусмотрены. С одной стороны, положения ст. 34 позволяют заявителям обжаловать решения об отказе в предоставлении земельных участков по причине неполучения тех или иных согласований, ссылаясь на отсутствие в ЗК таких требований. С другой стороны, даже при использовании земель под цели, не связанные со строительством, возникает необходимость контроля за соблюдением при землеотводе санитарных, противопожарных и иных требований.

Например, предоставление земельного участка под открытую автомобильную стоянку на несколько десятков машино-мест в непосредственной близости от жилых домов или детских учреждений (детских садов, яслей, школ и т.п.) может привести к существенному нарушению санитарных норм и правил. Предоставление земельного участка при наличии под ним центральных инженерных коммуникаций также может привести к негативным практическим последствиям. В этой связи обжалование решения об отказе в предоставлении земельного участка может оказаться безуспешным в случае, если отказавший орган докажет, что предоставлением земельного участка были бы нарушены требования, установленные иным законодательством - градостроительным, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и т.д.

Указание в комментируемом пункте на то, что изготовление проекта границ земельного участка должно осуществляться с учетом зонирования территорий, также не может, по нашему мнению, рассматриваться как безусловное основание освобождения от необходимости согласования границ земельного участка с уполномоченными органами и организациями. Дело в том, что градостроительное зонирование предполагает наличие правил землепользования и застройки, утверждающих градостроительные регламенты для каждой территориальной зоны (гл. 4 Градостроительного кодекса). Градостроительные регламенты определяют правовой режим входящих в состав соответствующих зон земельных участков. И действительно, согласовывая градостроительные регламенты для соответствующих территорий (зон), уполномоченные органы и организации тем самым фактически согласовывают возможность использования земельных участков в их пределах для тех или иных целей, с соблюдением тех или иных параметров, после чего проведение повторных согласований не требуется. Однако, во-первых, градостроительное зонирование на настоящий момент проведено далеко не во всех муниципальных образованиях; во-вторых, Градостроительный кодекс выделяет категории земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется либо в отношении которых они не устанавливаются (участки в границах территорий общего пользования, земли лесного и водного фонда, сельскохозяйственные угодья и др.); в-третьих, Градостроительный кодекс предписывает определять использование таких не подверженных действиям градостроительных регламентов участков в соответствии с федеральными законами (ч. 7 ст. 36). Учитывая это, следовало бы как минимум предусмотреть в ЗК или в ФЗ о введении в действие ЗК переходные положения, связанные с необходимостью согласования любого предоставления земельных участков, в том числе и для целей, не связанных со строительством, с предусмотренными законодательством органами и организациями на период до осуществления в муниципальных образованиях градостроительного зонирования, и сохранить согласовательный порядок приобретения прав на земельные участки, на которые градостроительные регламенты не распространяются.

5 - 6. Данные пункты регулируют вопросы принятия решений о предоставлении земельных участков для целей, не связанных со строительством, и некоторые юридические последствия данных решений.

Если принятие решения о предоставлении земельного участка входит в компетенцию исполнительного органа государственной власти, то орган местного самоуправления, утвердивший проект границ земельного участка, должен передать данный проект указанному государственному органу, который в течение двух недель с момента получения соответствующих материалов обязан принять решение по вопросу о предоставлении участка. Если решение входит в компетенцию органа местного самоуправления, он принимает его самостоятельно с соблюдением двухнедельного срока начиная с момента утверждения проекта границ земельного участка.

Выбор вида права на земельный участок (право собственности или аренды), по нашему мнению, осуществляется органом, предоставляющим участок, а не гражданином, поскольку ЗК не содержит требований об обязательности передачи участков в собственность для целей, не связанных со строительством. Пункт 4 ст. 28 Кодекса, запрещающий отказ в предоставлении земель в собственность (за исключением специально оговоренных в нем случаев), имеет отношение только к приобретению прав на землю для строительства. Вместе с тем решение о предоставлении земельного участка на том или ином праве не должно противоречить поданному гражданином заявлению. Иными словами, если заинтересованным лицом подано заявление о предоставлении земельного участка в собственность, то уполномоченный орган власти может предоставить участок лишь на этом праве, а в случае неготовности сделать это - отказать в предоставлении земельного участка либо предложить гражданину изменить поданное заявление.

Земельные участки за плату или бесплатно должны предоставляться с учетом требований п. 2 ст. 28 ЗК, согласно которому предоставление государственных или муниципальных земель осуществляется за плату, кроме случаев бесплатного предоставления, которые должны быть прямо предусмотрены самим Кодексом, федеральными законами или законами субъектов РФ.

К решению о предоставлении земельного участка прилагается проект его границ. Проведение кадастрового учета земельного участка не является обязательным условием принятия указанного решения. Однако лишь после представления заявителем в уполномоченный орган кадастрового паспорта земельного участка возможно заключение договора его купли-продажи или аренды. Право собственности на земельный участок, равно как и договор аренды, заключенный на срок один год или более, подлежит государственной регистрации в соответствии с законодательством о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. В этих случаях право на земельный участок возникает с момента такой регистрации.

Статья 35. Переход права на земельный участок при переходе права собственности на здание, строение, сооружение

Комментарий к статье 35

1. Комментируемая статья имеет непосредственное отношение к реализации принципа единства судьбы земельного участка и недвижимости, на нем расположенной, установленного ст. 1 ЗК. В то же время, в сравнении с указанным принципом, согласно которому все прочно связанные с земельными участками объекты следуют судьбе земельных участков, за исключением случаев, установленных федеральными законами, права на земельный участок в данном случае "следуют" за правами на недвижимость.

В п. 14 Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 разъясняется, что при рассмотрении споров, связанных с применением положений п. 3 ст. 552 ГК и п. 1 ст. 35 ЗК, определяющих права покупателя недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, необходимо учитывать следующее. Покупатель здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке, принадлежащем продавцу на праве аренды, с момента регистрации перехода права собственности на такую недвижимость приобретает право пользования земельным участком, занятым зданием, строением, сооружением и необходимым для их использования, на праве аренды, независимо от того, оформлен ли в установленном порядке договор аренды между покупателем недвижимости и собственником земельного участка.

В данном случае к собственнику строения или сооружения переходит то право на земельный участок, на основании которого земельный участок принадлежал прежнему собственнику недвижимости. Если это было право собственности, оно переходит к приобретателю недвижимости.

Как определяется право собственности на земельный участок под недвижимостью, находящейся в общей долевой собственности, можно определить следующим образом. Несмотря на то что прямого указания на это в законодательстве нет, очевидным является вывод о том, что все собственники здания при известных условиях имеют право на приобретение права собственности на земельный участок, на котором здание расположено. Реализовать это право можно и путем приобретения участка в общую собственность. При этом согласно ст. 244 ГК общая собственность на имущество является долевой, за исключением случаев, когда законом предусмотрено образование совместной собственности на это имущество. То есть при праве общей долевой собственности на недвижимость собственникам переходит на основании закона право общей долевой собственности, если соглашением между ними не будет определено, что они используют земельный участок на праве общей совместной собственности.

В целом при реализации норм комментируемой статьи, равно как и ст. 36 ЗК, следует иметь в виду положения ст. 222 ГК о самовольной постройке. Согласно данной статье ГК самовольной постройкой является жилой дом, другое строение, сооружение или иное недвижимое имущество, созданное на земельном участке, не отведенном для этих целей в порядке, установленном законом и иными правовыми актами, либо созданное без получения на это необходимых разрешений или с существенным нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Лицо, осуществившее самовольную постройку, не приобретает на нее право собственности. Оно не вправе распоряжаться постройкой - продавать, дарить, сдавать в аренду, совершать другие сделки.

Самовольная постройка подлежит сносу осуществившим ее лицом либо за его счет, кроме случаев, предусмотренных п. 3 ст. 222 ГК, в соответствии с которым право собственности на самовольную постройку может быть признано судом (а в предусмотренных законом случаях - в ином установленном законом порядке) за лицом, в собственности, пожизненном наследуемом владении, постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. В этом случае лицо, за которым признано право собственности на постройку, возмещает осуществившему ее лицу расходы на постройку в размере, определенном судом.

Право собственности на самовольную постройку не может быть признано за указанным лицом, если сохранение постройки нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц либо создает угрозу жизни и здоровью граждан.

2. Исходя из толкования п. п. 1, 2 комментируемой статьи, в случае если недвижимость расположена на земельном участке, площадь которого превышает нормы, определяемые ст. 33 ЗК, для окончательного закрепления за новым собственником права на землю надлежит сформировать новый участок. Размер такого участка определяется в соответствии с п. 3 ст. 33 ЗК. Оставшаяся часть земельного участка в самом общем случае должна быть также сформирована в новый земельный участок, права на который сохраняются за продавцом недвижимости.

В отношении реализации п. п. 1, 2 комментируемой статьи Постановлением Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 разъясняется следующее. Согласно п. 1 ст. 35 ЗК, п. 3 ст. 552 ГК при продаже недвижимости (переходе права собственности), находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, покупатель приобретает право на использование части земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования.

В силу указанных норм покупатель здания, строения, сооружения вправе требовать оформления соответствующих прав на земельный участок, занятый недвижимостью и необходимый для ее использования, на тех же условиях и в том же объеме, что и прежний собственник недвижимости, с момента государственной регистрации перехода права собственности на здание, строение, сооружение.

Если недвижимость находится на земельном участке, принадлежащем продавцу на праве постоянного (бессрочного) пользования, а покупателю, согласно ст. 20 ЗК, земельный участок на таком праве предоставляться не может, последний как лицо, к которому перешло право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком в связи с приобретением здания, строения, сооружения (п. 2 ст. 268, п. 1 ст. 271 ГК), может оформить свое право на земельный участок путем заключения договора аренды или приобрести его в собственность в порядке, предусмотренном п. 2 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК.

При этом согласно п. 2 ст. 35 ЗК предельные размеры площади части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, определяются в соответствии с п. 3 ст. 33 ЗК исходя из утвержденных в установленном порядке норм отвода земель для конкретных видов деятельности или правил землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документации.

При рассмотрении споров, связанных с применением положений п. 3 ст. 552 ГК и п. 1 ст. 35 ЗК, определяющих права покупателя недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, необходимо учитывать следующее.

Покупатель здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке, принадлежащем продавцу на праве аренды, с момента регистрации перехода права собственности на такую недвижимость приобретает право пользования земельным участком, занятым зданием, строением, сооружением и необходимым для их использования, на праве аренды, независимо от того, оформлен ли в установленном порядке договор аренды между покупателем недвижимости и собственником земельного участка.

3. Гражданским кодексом также урегулирована часть отношений по поводу перехода прав на земельный участок при переходе прав на строение или сооружение на нем.

Согласно ст. 273 ГК при переходе права собственности на здание или сооружение, принадлежавшее собственнику земельного участка, на котором оно находится, к приобретателю здания (сооружения) переходят права на земельный участок, определяемые соглашением сторон.

Если иное не предусмотрено договором об отчуждении здания или сооружения, к приобретателю переходит право собственности на ту часть земельного участка, которая занята зданием (сооружением) и необходима для его использования. Таким образом, ГК устанавливает, что размер участка, переходящего приобретателю недвижимости, может быть определен по соглашению с собственником как недвижимости, так и земельного участка (т.е. если продавцом здания является собственник земли).

При этом ГК устанавливает правила перехода права собственности на земельный участок при продаже недвижимого имущества, т.е. при заключении договора купли-продажи. Так, согласно ст. 552 ГК по договору продажи здания, сооружения или другой недвижимости покупателю одновременно с передачей права собственности на такую недвижимость передаются права на ту часть земельного участка, которая занята этой недвижимостью и необходима для ее использования.

В случае, когда продавец является собственником земельного участка, на котором находится продаваемая недвижимость, покупателю передается право собственности либо предоставляется право аренды или предусмотренное договором продажи недвижимости иное право на соответствующую часть земельного участка. Если договором не определено передаваемое покупателю недвижимости право на соответствующий земельный участок, к покупателю переходит право собственности на ту часть земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования.

Продажа недвижимости, находящейся на земельном участке, не принадлежащем продавцу на праве собственности, допускается без согласия собственника этого участка, если это не противоречит условиям пользования таким участком, установленным законом или договором. При продаже такой недвижимости покупатель приобретает право пользования соответствующей частью земельного участка на тех же условиях, что и продавец недвижимости.

Порядок продажи доли в праве общей собственности иному лицу определен ст. 250 ГК. Согласно этой статье при продаже доли в праве общей собственности постороннему лицу остальные участники долевой собственности имеют преимущественное право покупки продаваемой доли по цене, за которую она продается, и на прочих равных условиях, кроме случая продажи с публичных торгов.

Продавец доли обязан известить в письменной форме остальных участников долевой собственности о намерении продать свою долю постороннему лицу с указанием цены и других условий, на которых продает ее. Если остальные участники долевой собственности откажутся от покупки или не приобретут продаваемую долю в праве собственности на недвижимое имущество в течение месяца, а в праве собственности на движимое имущество - в течение 10 дней со дня извещения, продавец вправе продать свою долю любому лицу.

При продаже доли с нарушением преимущественного права покупки любой другой участник долевой собственности имеет право в течение трех месяцев требовать в судебном порядке перевода на него прав и обязанностей покупателя.

Уступка преимущественного права покупки доли не допускается.

Правила ст. 250 ГК применяются также при отчуждении доли по договору мены.

О реализации п. 1 ст. 36 ЗК см. комментарий к данной статье.

4. При реализации п. 4 комментируемой статьи так же, как и при реализации иных ее пунктов, надлежит иметь в виду разъяснения Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11. Согласно этим разъяснениям в соответствии с п. 4 ст. 35 ЗК отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, за исключением указанных в нем случаев, проводится вместе с земельным участком. Отчуждение земельного участка без находящихся на нем здания, строения, сооружения в случае, если они принадлежат одному лицу, не допускается.

Поэтому сделки, воля сторон по которым направлена на отчуждение здания, строения, сооружения без соответствующего земельного участка или отчуждение земельного участка без находящихся на нем объектов недвижимости, если земельный участок и расположенные на нем объекты принадлежат на праве собственности одному лицу, являются ничтожными.

Такой же порядок отчуждения принадлежащих одному лицу земельных участков и находящихся на них объектов недвижимости должен применяться и при прекращении права на землю в случае реквизиции, конфискации здания, строения, сооружения, обращения взыскания на указанное имущество по обязательствам его собственника (ст. ст. 242, 243, 237 ГК).

Реализация подп. 1, 2 п. 4 комментируемой статьи, как представляется, может быть соотнесена отчасти с положениями ст. 553 ГК. Согласно этой статье в случаях, когда земельный участок, на котором находится принадлежащее продавцу здание, сооружение или другая недвижимость, продается без передачи в собственность покупателя этой недвижимости, за продавцом сохраняется право пользования частью земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования, на условиях, определяемых договором продажи. Если условия пользования соответствующей частью земельного участка договором его продажи не определены, продавец сохраняет право ограниченного пользования (сервитут) той частью земельного участка, которая занята недвижимостью и необходима для ее использования в соответствии с ее назначением <1>.

--------------------------------

<1> Реализация ст. 553 ГК ограничена в связи с запретом отчуждения земельного участка без одновременного отчуждения недвижимости, установленного комментируемой статьей.

В частности, как мы считаем, приобретатель прав на недвижимость в соответствии с подп. 1, 2 комментируемого пункта имеет право на приобретение сервитута для целей реализации прав на недвижимое имущество.

5. Перечень видов зданий, строений, сооружений, на которые это правило не распространяется, в настоящее время пока не установлен.

Статья 36. Приобретение прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения

Комментарий к статье 36

1. При определении правового значения исключительного права на приобретение гражданами либо юридическими лицами земельных участков в собственность или в аренду следует иметь в виду разъяснение Постановления Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11. В нем указывается, что, поскольку право на приобретение земельного участка является исключительным, т.е. никто, кроме собственника здания, строения, сооружения, не имеет права на приватизацию земельного участка, занятого соответствующим зданием, строением, сооружением, при рассмотрении споров, связанных с осуществлением этого исключительного права, следует исходить из того, что установленный п. 1 ст. 5 Федерального закона "О приватизации государственного и муниципального имущества" <1> (далее - Закон о приватизации) запрет юридическим лицам, в уставном капитале которых доля Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований превышает 25%, покупать государственное и муниципальное имущество не применяется при приватизации указанными юридическими лицами земельных участков, на которых расположены принадлежащие им на праве собственности объекты недвижимости. Тем же Постановлением Пленума ВАС определено, что установленная ФЗ о введении в действие ЗК норма о приватизации зданий, строений, сооружений одновременно с приватизацией земельного участка (п. 7 ст. 3) не лишает лицо, ставшее собственником недвижимости вследствие его приватизации до введения в действие ЗК, права приобрести земельный участок в собственность или заключить договор его аренды, за исключением случаев, когда приватизация земельного участка запрещена.

--------------------------------

<1> Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (в ред. от 10 мая 2007 г.) // СЗ РФ. 2002. N 4. Ст. 251; 2003. N 9. Ст. 805; 2005. N 19. Ст. 1750; N 25. Ст. 2425; N 30 (ч. 1). Ст. 3101; 2006. N 1. Ст. 10; N 2. Ст. 172; N 17 (ч. 1). Ст. 1782; N 31 (ч. 1). Ст. 3454; 2007. N 7. Ст. 834; N 18. Ст. 2117; N 21. Ст. 2455.

Наличие договора аренды земельного участка, заключенного до введения в действие ЗК, также не лишает собственника недвижимости права выкупа земельного участка в соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК.

Если договор аренды земельного участка заключен собственником расположенного на нем объекта недвижимости после введения в действие ЗК, то в связи с тем, что собственник недвижимости реализовал свое исключительное право приватизации или аренды путем заключения договора аренды земельного участка, он утрачивает право выкупа земельного участка в соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК.

1.1 - 1.2. Данными пунктами устанавливается особый порядок определения цены земельных участков в случае их продажи собственникам зданий, строений, сооружений, на них расположенных. Общие правила предусматривают продажу земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, по их рыночной стоимости. Рыночная стоимость земельного участка определяется на основании законодательства Российской Федерации об оценочной деятельности (см. ст. 66 настоящего Кодекса и комментарий к ней).

2. Реализация п. 2 комментируемой статьи непосредственно связана с нормами Жилищного кодекса РФ (далее - ЖК). Так, согласно п. 1 ст. 36 ЖК собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежат на праве общей долевой собственности земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства и иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома объекты, расположенные на указанном земельном участке. Согласно той же статье ЖК земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, может быть обременен правом ограниченного пользования другими лицами. Не допускается запрет на установление обременения земельного участка в случае необходимости обеспечения доступа других лиц к объектам, существовавшим до дня введения в действие ЖК. Новое обременение земельного участка правом ограниченного пользования устанавливается по соглашению между лицом, требующим такого обременения земельного участка, и собственниками помещений в многоквартирном доме. Споры об установлении обременения земельного участка правом ограниченного пользования или об условиях такого обременения разрешаются в судебном порядке. Кроме того, согласно ст. 137 ЖК в случаях, если это не нарушает права и законные интересы собственников помещений в многоквартирном доме, товарищество собственников жилья вправе: получать в пользование либо получать или приобретать в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме земельные участки для осуществления жилищного строительства, возведения хозяйственных и иных построек и их дальнейшей эксплуатации; осуществлять в соответствии с требованиями законодательства от имени и за счет собственников помещений в многоквартирном доме застройку прилегающих к такому дому выделенных земельных участков.

3. Согласно Постановлению Пленума ВАС РФ от 24 марта 2005 г. N 11 в силу абз. 2 п. 3 ст. 36 ЗК в случае, если в здании, расположенном на неделимом земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, помещения принадлежат одним лицам на праве собственности, другим лицам - на праве хозяйственного ведения или всем лицам - на праве хозяйственного ведения, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, если иное не предусмотрено ЗК, федеральными законами, с условием согласия сторон договора аренды на вступление в указанный договор иных правообладателей помещений в этом здании.

При рассмотрении споров, связанных с приобретением таких земельных участков упомянутыми лицами, необходимо исходить из того, что договор аренды земельного участка с множественностью лиц на стороне арендатора может быть заключен при условии участия в нем как нескольких владельцев помещений, так и одного из них.

Заключение договора аренды с одним лицом на стороне арендатора производится с учетом потенциальной возможности вступления в него иных лиц на стороне арендатора в соответствии с положениями п. 3 ст. 36 ЗК.

Понуждение к заключению договора аренды земельного участка в отношении отдельных владельцев помещений не допускается (п. 1 ст. 421 ГК). Тем же Постановлением Пленума ВАС РФ определено, что при рассмотрении споров, связанных с регистрацией договора аренды земельного участка с множественностью лиц на стороне арендатора, необходимо учитывать, что если такой договор заключен на срок один год и более, то в соответствии с п. 2 ст. 26 ЗК он подлежит государственной регистрации. Поскольку лица, указанные в п. 3 ст. 36 ЗК, могут заключить договор аренды с множественностью лиц на стороне арендатора при участии в нем одного или нескольких владельцев помещений в здании, находящемся на неделимом земельном участке, то надлежащим образом оформленный договор, заключенный на один год и более, подлежит государственной регистрации после подачи в регистрирующий орган заявления лицами, подписавшими такой договор.

4. Положение п. 4 комментируемой статьи в целом соотносится с нормами п. 4 ст. 35 ЗК, согласно которому отчуждение здания (строения, сооружения), находящегося на земельном участке и принадлежащего одному лицу, проводится вместе с земельным участком, за исключением отчуждения части здания (строения, сооружения), которая не может быть выделена в натуре вместе с частью земельного участка.

5. Пунктами 5 - 8 комментируемой статьи установлен порядок приобретения прав на земельный участок лицами, указанными в п. 1 этой же статьи. Известно, что реализация п. 5 вызывает затруднения в связи с тем, что на практике совместное обращение в уполномоченные органы об оформлении прав на земельный участок требует наличия для этого всех лиц, обладающих правами на недвижимость, а также требуется, чтобы эти лица изъявили желание оформить права на землю. Согласно Федеральному закону "О государственном кадастре недвижимости" (ст. 14) кадастровый паспорт объекта недвижимости представляет собой выписку из государственного кадастра недвижимости, содержащую необходимые для государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним сведения об объекте недвижимости.

6. В отношении п. 6 комментируемой статьи Конституционным Судом РФ было принято Определение от 12 мая 2005 г. N 187-О <1>.

--------------------------------

<1> ВКС РФ. 2005. N 6.

Согласно п. 6 ст. 36 ЗК исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 данного Кодекса, в двухнедельный срок со дня поступления указанного в п. 5 ст. 36 ЗК заявления принимают решение о предоставлении земельного участка в собственность бесплатно в соответствии с п. 2 ст. 28 данного Кодекса, а в случаях, указанных в п. 1 ст. 20 ЗК, - на праве постоянного (бессрочного) пользования либо готовят проект договора купли-продажи или аренды земельного участка и направляют его заявителю с предложением о заключении соответствующего договора.

В жалобе в Конституционный Суд РФ заявитель оспаривал конституционность положения п. 6 ст. 36 ЗК. Как следует из представленных материалов, заявитель обратился в Арбитражный суд Московской области с иском о понуждении администрации Одинцовского района Московской области заключить договоры купли-продажи двух земельных участков, на которых находятся принадлежащие ему на праве собственности магазины и в отношении которых ранее были заключены договоры аренды. Суд, придя к выводу, что ст. 36 ЗК обязывает уполномоченный орган местного самоуправления заключить соответствующий договор купли-продажи, своим решением, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции, исковые требования заявителя удовлетворил. Однако рассматривавший дело в кассационном порядке ФАС Московской области, полагая, что выбор вида права, на котором собственнику недвижимости предоставляется земельный участок, принадлежит органу исполнительной власти или местного самоуправления, в иске отказал. ВАС РФ не нашел оснований для пересмотра дела в порядке надзора.

Заявитель утверждал, что конституционное право гражданина иметь землю в частной собственности не может быть поставлено в зависимость от волеизъявления уполномоченного органа, а потому из п. 6 ст. 36 ЗК вытекает обязанность органов публичной власти предоставить ему земельные участки только в собственность и заключить соответствующие договоры купли-продажи, и просил проверить оспариваемое законоположение на соответствие ст. ст. 2, 9 (ч. 2), 18, 35 (ч. 2) и 36 (ч. 1) Конституции РФ.

Согласно Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ч. 2 ст. 9); граждане и их объединения вправе иметь землю в частной собственности (ч. 1 ст. 36). Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ч. 3 ст. 36 Конституции РФ). Таким федеральным законом, регламентирующим в том числе условия и порядок приобретения прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения, является ЗК.

Согласно п. 1 ст. 36 ЗК граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений имеют исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права их аренды в порядке и на условиях, которые установлены данным Кодексом, федеральными законами. На возникающие при этом правоотношения в полной мере распространяется правовая позиция Конституционного Суда РФ, в силу которой государство, закрепляя в законе право на приватизацию, обязано обеспечить возможность его реализации гражданами, гарантируя при передаче определенного имущества в собственность субъектов частного права соблюдение принципов и норм, предусмотренных Конституцией РФ (Постановление от 3 ноября 1998 г. N 25-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 4 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации").

Как установлено ЗК, земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть переданы в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с данным Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности (п. 2 ст. 15); оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и данным Кодексом; земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность; земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (п. п. 1 и 2 ст. 27); так, не подлежат приватизации земельные участки общего пользования (п. 12 ст. 85).

Из п. 6 ст. 36 ЗК в системной связи с иными названными его нормами вытекает, таким образом, обязанность исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, предусмотренных ст. 29 данного Кодекса, - с учетом обеспечения баланса публичных и частных интересов - подготовить проект договора купли-продажи или аренды земельного участка и направить его заинтересованному лицу - собственнику расположенного на этом участке здания (строения, сооружения).

Если указанное лицо обращается с заявлением о приобретении права собственности на земельный участок путем заключения договора купли-продажи, а исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления не направляет заявителю проект договора купли-продажи либо предлагает заключить договор аренды, собственник объекта недвижимости может обратиться в суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) этих органов незаконными. Рассматривая такие дела, суды оценивают доводы исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления о невозможности продажи спорного земельного участка в связи с его ограничением в обороте, запретом приватизации, установленным федеральным законом, либо в связи с его резервированием для государственных или муниципальных нужд (отнесением к землям общего пользования) на основе соответствующих правовых актов органов публичной власти, использованием для иных публичных целей.

Таким образом, само по себе оспариваемое положение п. 6 ст. 36 ЗК в нормативном единстве с другими указанными положениями данного Кодекса и в системе действующего правового регулирования не может рассматриваться как нарушающее конституционные права заявителя в его конкретном деле, а потому данная жалоба не является допустимой в силу п. 1 ст. 97 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Кроме того, доводы, приведенные в жалобе, свидетельствуют о том, что заявитель, по существу, выражает несогласие с вынесенными по его делу судебными решениями.

Однако разрешение такого рода вопросов означало бы исследование и оценку фактических обстоятельств дела, что не относится к компетенции Конституционного Суда РФ, как она установлена ст. 125 Конституции РФ и ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации".

Исходя из изложенного и руководствуясь п. п. 1 и 2 ч. 1 ст. 43 и ч. 1 ст. 79 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", Конституционный Суд РФ определил отказать в принятии к рассмотрению жалобы заявителя, поскольку она не отвечает требованиям Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", в соответствии с которыми жалоба признается допустимой, и поскольку разрешение поставленного в ней вопроса Конституционному Суду РФ неподведомственно.

7 - 8. В соответствии со статьей 14 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости" кадастровый план территории, на которой согласно комментируемому пункту должна быть отображена схема расположения земельного участка, представляет собой тематический план кадастрового квартала или иной указанной в запросе о предоставлении кадастровых сведений территории в пределах кадастрового квартала, который составлен на картографической основе и на котором в графической форме и текстовой форме воспроизведены запрашиваемые сведения.

В соответствии со статьей 13 Федерального закона "О государственном кадастре недвижимости", кадастровая карта - это один из разделов государственного кадастра недвижимости. При этом под кадастровыми картами понимаются составленные на единой картографической основе тематические карты, на которых в графической форме и текстовой форме воспроизводятся кадастровые сведения о земельных участках, зданиях, сооружениях, об объектах незавершенного строительства, о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах, зонах с особыми условиями использования территорий, кадастровом делении территории Российской Федерации, а также указывается местоположение пунктов опорных межевых сетей. Доступные неограниченному кругу лиц так называемые публичные кадастровые карты согласно той же статье подлежат размещению на официальном сайте органа кадастрового учета в сети Интернет.

Как следует из положений ФЗ "О землеустройстве", установление проекта границ земельного участка является одним из действий по межеванию. Так, исходя из ст. 17 ФЗ "О землеустройстве" межевание объекта землеустройства включает в себя следующие работы: определение границ объекта землеустройства на местности и их согласование; закрепление на местности местоположения границ объекта землеустройства межевыми знаками и определение их координат или составление иного описания местоположения границ объекта землеустройства; изготовление карты (плана) объекта землеустройства.

9. Пунктом 9 комментируемой статьи подтверждаются ограничения в приобретении прав на земельные участки иностранными гражданами, установленные Кодексом.

Статья 37. Особенности купли-продажи земельных участков

Комментарий к статье 37

1. Пункт 1 ст. 37 ЗК устанавливает требование об обязательном проведении кадастрового учета земельных участков, без выполнения которого они не могут быть предметом договора купли-продажи. Земельные участки в правоотношениях по их купле-продаже выступают в качестве объектов недвижимого имущества. При этом они являются индивидуально-определенными недвижимыми вещами. Поэтому, чтобы быть предметом сделки, земельный участок должен иметь такие характеристики, которые позволили бы однозначно идентифицировать его среди других земельных участков. В ходе проведения государственного кадастрового учета участок получает такие характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других земельных участков и осуществить его качественную и экономическую оценки. В противном случае невозможно будет определить предмет договора купли-продажи. Условия же о предмете договора согласно ст. 554 ГК считаются существенными.

Кроме того, в п. 1 ст. 17 ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество устанавливается, что обязательным приложением к документам, необходимым для такой государственной регистрации прав на земельный участок, является кадастровый план данного земельного участка.

Также комментируемый пункт содержит требование к продавцу земельного участка о предоставлении имеющейся у него информации об обременениях земельного участка и ограничениях его использования. Данное требование вызвано необходимостью защиты прав покупателей земельных участков. При покупке участка крайне важным является возможность определить пределы и ограничения в использовании, установленные для приобретаемого земельного участка. Без этого невозможно будет правильно принять решение о покупке участка, поскольку выявленные уже после его приобретения ограничения могут существенно повлиять на возможности по его использованию.

Согласно ст. 56 ЗК могут устанавливаться ограничения прав на земельные участки в виде: особых условий использования земельных участков и режима хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах; особых условий охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных; условий начала и завершения застройки или освоения земельного участка в течение установленных сроков по согласованному в установленном порядке проекту, строительства, ремонта или содержания автомобильной дороги (участка автомобильной дороги) при предоставлении прав на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, а также иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных ЗК и федеральными законами. Данные ограничения прав на земельные участки подлежат государственной регистрации.

Продаваемый земельный участок также может быть обременен ипотекой, арендой, сервитутом, которые по общему правилу подлежат государственной регистрации. Однако существуют и исключения. Так, согласно п. 2 ст. 26 ЗК не подлежат государственной регистрации договоры аренды земельного участка, субаренды земельного участка, безвозмездного срочного пользования земельным участком, заключенные на срок менее чем один год.

Таким образом, в отношении земельного участка могут быть установлены обременения (и ограничения в его использовании), во-первых, подлежащие государственной регистрации и, во-вторых, не требующие таковой. И если в первом случае покупатель может без помощи продавца получить достоверную информацию из выписки из Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, то во втором случае получение информации значительно осложнено и в некоторых случаях может зависеть исключительно от воли собственника (продавца участка). Установление императивной нормы, требующей от продавца знакомить покупателя с имеющимися ограничениями и обременениями, в значительной степени снижает риски покупателя.

Более того, в п. 1 ст. 20 ФЗ о государственной регистрации прав на недвижимое имущество содержится норма, запрещающая проводить государственную регистрацию перехода права на недвижимую вещь (в том числе на земельный участок) в случае, если лицо, которое имеет права, ограниченные определенными условиями, составило документ без указания этих условий. Иными словами, продавец земельного участка обязан внести в правоустанавливающий документ (договор купли-продажи) все сведения об ограничениях своего права. В противном случае в государственной регистрации перехода права собственности на участок должно быть отказано.

2. Согласно общему правилу, установленному ст. 209 ГК, собственнику вещи принадлежат права владения, пользования и распоряжения ею. Пункт 2 ст. 37 ЗК устанавливает запрет произвольного сужения правомочий будущего собственника (покупателя), приобретающего земельный участок на основании договора купли-продажи или мены.

В том числе признаются недействительными условия договора купли-продажи земельного участка, устанавливающие право продавца выкупить земельный участок обратно по собственному желанию. Данное требование, как видится, имеет целью защитить всю полноту правомочий собственника, приобретшего земельный участок по сделке купли-продажи или мены. Реализация указанных правомочий невозможна в случае, когда прежний собственник вправе в любой момент потребовать обратного выкупа участка. В подобной ситуации покупатель не может в полной мере реализовать право пользования землей, поскольку произведенные затраты на использование могли бы в любой момент перейти к прежнему собственнику.

Кроме того, в случае установления условия об обратном выкупе земельного участка можно предположить, что право обратного выкупа действовало бы и в отношении последующих собственников земельного участка. То есть предыдущий собственник мог бы выкупить по своему усмотрению участок не только у того лица, которому сам его продал, но и у всех дальнейших собственников.

Признаются недействительными в силу закона также условия договора купли-продажи или мены земельного участка, ограничивающие дальнейшее распоряжение земельным участком, в том числе ограничивающие ипотеку, передачу земельного участка в аренду, совершение иных сделок с землей. Как уже отмечалось, правомочие по распоряжению принадлежащей собственнику вещью принадлежит последнему в силу общего правила, установленного гражданским законодательством. В земельном законодательстве возможно установление дополнительных ограничений в порядке совершения сделок с земельными участками. В данном же случае устанавливается не ограничение, а, наоборот, запрет на такое ограничение. В силу этого данная норма ЗК представляется излишней.

Еще один запрет, установленный п. 2 ст. 37 ЗК, касается включения в договор купли-продажи или мены земельного участка условий, ограничивающих ответственность продавца в случае предъявления прав на земельные участки третьими лицами. Данная норма тесно связана с нормами п. 1 ст. 37 ЗК, согласно которым продавец обязан уведомить покупателя обо всех ограничениях своего права собственности на отчуждаемый земельный участок. Таким образом, продавец обязан нести ответственность в пределах, установленных законодательством РФ, в случае если после перехода права собственности на земельный участок к покупателю третьими лицами будут предъявлены права на этот земельный участок.

3. Пункт 3 комментируемой статьи устанавливает право покупателя земельного участка потребовать уменьшения покупной цены земельного участка либо расторжения договора купли-продажи земельного участка и возмещения причиненных ему убытков в случаях, когда продавец предоставил ему заведомо ложную информацию: об обременениях земельного участка и ограничениях его использования в соответствии с разрешенным использованием; о разрешении на застройку данного земельного участка; об использовании соседних земельных участков, оказывающем существенное воздействие на использование и стоимость продаваемого земельного участка; о качественных свойствах земли, которые могут повлиять на планируемое покупателем использование и стоимость продаваемого земельного участка, а также иную информацию, которая может оказать влияние на решение покупателя о покупке данного земельного участка и требования о предоставлении которой установлены федеральными законами.

Данные положения, по сути, являются логическим продолжением требования п. 1 ст. 37 ЗК об обязательном предоставлении продавцом земельного участка полной информации об обременениях земельного участка и ограничениях его использования. Пункт 3 ст. 37 ЗК устанавливает ответственность продавца за нарушение им обязанности о предоставлении исчерпывающей информации. Эта ответственность выражается в возмещении убытков, а также в возможном уменьшении покупной цены по требованию покупателя.

4. Согласно п. 4 ст. 37 ЗК требования, установленные п. 3 ст. 37 ЗК, применяются, помимо случаев купли-продажи, также в случаях обмена земельного участка, передачи его в аренду.

Данное уточнение в отношении договоров мены представляется вполне очевидным, поскольку согласно п. 2 ст. 567 ГК к договору мены применяются соответственно правила о купле-продаже. При этом каждая из сторон признается продавцом товара, который она обязуется передать, и покупателем товара, который она обязуется принять в обмен.

Что же касается распространения действия норм, содержащихся в п. 3 ст. 37 ЗК, на случаи передачи земельных участков в аренду, оно также является вполне понятным. Защита прав арендатора на владение земельным участком и его использование представляется крайне важной, поскольку арендные отношения являются одним из видов землепользования. В некоторых регионах России, например в Москве, аренда признана основной формой предоставления государственной земли гражданам и юридическим лицам.

Таким образом, на арендодателя земельного участка распространяется ответственность за неполную или недостоверную информацию, предоставляемую арендатору. Арендатор же в таком случае приобретает право требовать либо уменьшения арендной платы, либо расторжения договора аренды и возмещения своих убытков.

Статья 38. Приобретение земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора аренды такого земельного участка на торгах (конкурсах, аукционах)

Комментарий к статье 38

1. Комментируемая статья устанавливает ряд специальных норм о заключении договоров, объектом которых является земельный участок, на торгах. Общие положения о заключении договоров на торгах определены ст. ст. 448, 449 ГК. Комментируемая статья распространяется на проведение торгов по продаже земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, или права на заключение договора аренды такого земельного участка.

Предметом торгов могут выступать любые земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, или право на заключение договора аренды таких земельных участков, если они не изъяты или не ограничены в обороте.

Отсылку комментируемой статьи в части требования по формированию земельного участка к подп. 1 п. 4 ст. 30 ЗК, несмотря на то что данная статья регулирует отношения только по предоставлению земельных участков под застройку, следует распространять на условия формирования и иных земельных участков, являющихся предметом торгов. Сформирован должен быть также и земельный участок, предоставляемый в аренду.

Государственная регистрация таких земельных участков до разграничения государственной собственности на землю, согласно п. 10 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК, не требуется.

2. В соответствии со ст. 447 ГК договор, если иное не вытекает из его существа, может быть заключен путем проведения торгов. Договор заключается с лицом, выигравшим торги.

В качестве организатора торгов согласно той же статье может выступать собственник вещи или обладатель имущественного права либо специализированная организация. Специализированная организация действует на основании договора с собственником вещи или обладателем имущественного права и выступает от их имени или от своего имени.

3. Согласно ГК форма торгов определяется собственником продаваемой вещи или обладателем реализуемого имущественного права, если иное не предусмотрено законом.

Торги проводятся в форме аукциона или конкурса. Выигравшим торги на аукционе признается лицо, предложившее наиболее высокую цену, а по конкурсу - лицо, которое по заключению конкурсной комиссии, заранее назначенной организатором торгов, предложило лучшие условия.

Аукцион и конкурс, в которых участвовал только один участник, признаются несостоявшимися.

4. В соответствии со ст. 448 ГК аукционы и конкурсы могут быть открытыми и закрытыми. В открытом аукционе и открытом конкурсе может участвовать любое лицо. В закрытом аукционе и закрытом конкурсе участвуют только лица, специально приглашенные для этой цели. Если иное не предусмотрено законом, извещение о проведении торгов должно быть сделано организатором не менее чем за 30 дней до их проведения. Извещение должно содержать, во всяком случае, сведения о времени, месте и форме торгов, их предмете и порядке проведения, в том числе об оформлении участия в торгах, определении лица, выигравшего торги, а также сведения о начальной цене.

Если иное не предусмотрено в законе или в извещении о проведении торгов, организатор открытых торгов, сделавший извещение, вправе отказаться от проведения аукциона в любое время, но не позднее чем за три дня до наступления даты его проведения, а конкурса - не позднее чем за 30 дней до проведения конкурса.

В настоящее время заключение договоров купли-продажи или аренды земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, на торгах осуществляется при соблюдении Правил проведения таких торгов, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808 "Об организации и проведении торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков" <1> (далее - Правила).

--------------------------------

<1> СЗ РФ. 2002. N 46. Ст. 4587.

Упомянутым Постановлением и утвержденными Правилами на основе ЗК и ГК установлены порядок определения организатора торгов, требования, предъявляемые к участникам торгов, форма, организация и проведение торгов.

В частности, данными актами установлено, что до разграничения государственной собственности на землю организация и проведение торгов по продаже находящихся в государственной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков (далее - торги) осуществляются применительно к утвержденным названным Постановлением Правилам. Организатором торгов является орган местного самоуправления или исполнительный орган государственной власти, уполномоченные на предоставление соответствующих земельных участков, либо специализированная организация, действующая на основании договора с ними.

Орган местного самоуправления или исполнительный орган государственной власти, уполномоченные на предоставление соответствующих земельных участков, определяют на основании отчета независимого оценщика, составленного в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности, начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы, величину их повышения (шаг аукциона) при проведении торгов в форме аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, а также размер задатка и средства массовой информации, в которых подлежит опубликованию извещение о проведении торгов, заключают договоры купли-продажи или аренды земельного участка.

Указанным Постановлением установлено также, что при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков организатором торгов является Российский фонд федерального имущества (его отделения).

Правилами по проведению торгов предусматривается, что торги являются открытыми по составу участников и проводятся в форме аукциона или конкурса. При этом аукцион может быть открытым или закрытым по форме подачи предложений о цене либо размере арендной платы.

Торги проводятся в форме конкурса в случае необходимости установления собственником земельного участка условий (обязанностей) по использованию земельного участка. Условия могут быть разнообразными: рекультивация, мелиорация участка, осуществление определенного вида его освоения (застройка) и т.п. Но, исходя из положений Правил, они обязательно должны касаться именно использования земельного участка, право на который перейдет в результате выигрыша на торгах. Поэтому выставление иных требований, не касающихся предмета торгов, исходя из данного Постановления, не представляется возможным. Так, вряд ли будет соответствовать Правилам торгов такое условие, как обустройство двора школы, прилегающего к участку, по поводу которого объявлены торги.

В том, что касается земельных участков, находящихся в федеральной собственности, упомянутыми Правилами установлено, что при продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков Министерство имущественных отношений РФ <1>: а) принимает решение о проведении торгов в форме аукциона или вносит в Правительство РФ предложения по проведению торгов в форме конкурса и условиям конкурса; б) определяет на основании отчета независимого оценщика, составленного в соответствии с законодательством РФ об оценочной деятельности, начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы, величину их повышения (шаг аукциона) при проведении аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, а также размер задатка; в) определяет существенные условия договоров купли-продажи земельных участков, заключаемых по результатам аукциона; г) заключает договоры аренды земельных участков по результатам торгов.

--------------------------------

<1> Примеч. ред.: в настоящее время Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом (Росимущество) Минэкономразвития России.

Правительство РФ принимает решение о проведении торгов в форме конкурса и определяет существенные условия договоров купли-продажи и аренды земельных участков, заключаемых по результатам конкурса, а также условия конкурса.

При продаже находящихся в федеральной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков организатор торгов: а) определяет место, дату и время начала и окончания приема заявок об участии в торгах (далее - заявки), место, дату и время определения участников торгов, место и срок подведения итогов торгов; б) организует подготовку и публикацию извещения о проведении торгов (или об отказе в их проведении), а также информации о результатах торгов; в) выдает необходимые материалы и соответствующие документы юридическим и физическим лицам, намеревающимся принять участие в торгах (далее - претенденты); г) принимает заявки и документы от претендентов, а также предложения при проведении конкурса или аукциона, закрытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, организует регистрацию заявок в журнале приема заявок, обеспечивает сохранность представленных заявок, документов и предложений, а также конфиденциальность сведений о лицах, подавших заявки и предложения, и содержания представленных ими документов до момента их оглашения при проведении конкурса или аукциона, закрытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы; д) организует осмотр земельных участков на местности; е) проверяет правильность оформления документов, представленных претендентами; ж) принимает решение о признании претендентов участниками торгов или об отказе в допуске к участию в торгах по основаниям, установленным названными Правилами, и уведомляет претендентов о принятом решении; з) определяет победителя торгов и оформляет протокол о результатах торгов; и) готовит проекты договоров купли-продажи земельных участков; к) подписывает от имени собственника договоры купли-продажи земельных участков по результатам торгов; л) осуществляет иные предусмотренные Правилами функции.

При продаже находящихся в собственности субъектов РФ или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков функции организатора торгов определяются соответственно полномочным органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления.

Задаток для участия в торгах определяется в размере не менее 20% начальной цены земельного участка или начального размера арендной платы.

Извещение о проведении торгов должно быть опубликовано в средствах массовой информации, определенных Правительством РФ, органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления, не менее чем за 30 дней до даты проведения торгов. Извещение должно содержать следующие сведения: а) форма торгов и подачи предложений о цене или размере арендной платы; б) срок принятия решения об отказе в проведении торгов; в) предмет торгов, включая сведения о местоположении (адресе), площади, границах, обременениях, кадастровом номере, целевом назначении и разрешенном использовании земельного участка, а также иные позволяющие индивидуализировать земельный участок данные; г) наименование органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявших решение о проведении торгов, реквизиты указанного решения; д) наименование организатора торгов; е) начальная цена предмета торгов или начальный размер арендной платы, шаг аукциона, размер задатка и реквизиты счета для его перечисления; ж) форма заявки об участии в торгах, порядок приема, адрес места приема, даты и время начала и окончания приема заявок и прилагаемых к ним документов, предложений, а также перечень документов, представляемых претендентами для участия в торгах; з) условия конкурса; и) место, дата, время и порядок определения участников торгов; к) место и срок подведения итогов торгов, порядок определения победителей торгов; л) срок заключения договора купли-продажи или аренды земельного участка; м) дата, время и порядок осмотра земельного участка на местности; н) проект договора купли-продажи или аренды земельного участка; о) сведения о сроке уплаты стоимости, если земельный участок продается в кредит (с отсрочкой платежа), а также о порядке, сроках и размерах платежей, если земельный участок продается в рассрочку.

Правилами установлены следующие условия участия в торгах.

Для участия в торгах претендент представляет организатору торгов (лично или через своего представителя) в установленный в извещении о проведении торгов срок заявку по форме, утверждаемой организатором торгов, платежный документ с отметкой банка плательщика об исполнении для подтверждения перечисления претендентом установленного в извещении о проведении торгов задатка в счет обеспечения оплаты приобретаемых на торгах земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков и иные документы в соответствии с перечнем, опубликованным в извещении о проведении торгов. Заявка и опись представленных документов составляются в двух экземплярах, один из которых остается у организатора торгов, другой - у претендента.

Один претендент имеет право подать только одну заявку на участие в торгах.

При подаче заявки физическое лицо предъявляет документ, удостоверяющий личность. В случае подачи заявки представителем претендента предъявляется доверенность. Юридическое лицо дополнительно прилагает к заявке нотариально заверенные копии учредительных документов и свидетельства о государственной регистрации юридического лица, а также выписку из решения уполномоченного органа юридического лица о совершении сделки (если это необходимо в соответствии с учредительными документами претендента и законодательством государства, в котором зарегистрирован претендент).

Заявка с прилагаемыми к ней документами регистрируется организатором торгов в журнале приема заявок с присвоением каждой заявке номера и с указанием даты и времени подачи документов. На каждом экземпляре документов организатором торгов делается отметка о принятии заявки с указанием номера, даты и времени подачи документов.

Заявка, поступившая по истечении срока ее приема, вместе с документами по описи, на которой делается отметка об отказе в принятии документов с указанием причины отказа, возвращается в день ее поступления претенденту или его уполномоченному представителю под расписку.

Претендент имеет право отозвать принятую организатором торгов заявку до окончания срока приема заявок, уведомив об этом (в письменной форме) организатора торгов. Организатор торгов обязан возвратить внесенный задаток претенденту в течение трех банковских дней со дня регистрации отзыва заявки в журнале приема заявок. В случае отзыва заявки претендентом позднее даты окончания приема заявок задаток возвращается в порядке, установленном для участников торгов.

Для участия в торгах претендент вносит задаток на указанный в извещении о проведении торгов счет (счета) организатора торгов. Документом, подтверждающим поступление задатка на счет (счета) организатора торгов, является выписка (выписки) со счета (счетов) организатора торгов.

В день определения участников торгов, установленный в извещении о проведении торгов, организатор торгов рассматривает заявки и документы претендентов, устанавливает факт поступления от претендентов задатков на основании выписки (выписок) с соответствующего счета (счетов). По результатам рассмотрения документов организатор торгов принимает решение о признании претендентов участниками торгов или об отказе в допуске претендентов к участию в торгах, которое оформляется протоколом. В протоколе приводится перечень принятых заявок с указанием имен (наименований) претендентов, перечень отозванных заявок, имена (наименования) претендентов, признанных участниками торгов, а также имена (наименования) претендентов, которым было отказано в допуске к участию в торгах, с указанием оснований отказа.

Претендент не допускается к участию в торгах по следующим основаниям: а) заявка подана лицом, в отношении которого законодательством РФ установлены ограничения в приобретении в собственность земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности; б) представлены не все документы в соответствии с перечнем, указанным в информационном сообщении (за исключением предложений о цене или размере арендной платы), или оформление указанных документов не соответствует законодательству РФ; в) заявка подана лицом, не уполномоченным претендентом на осуществление таких действий; г) не подтверждено поступление в установленный срок задатка на счет (счета), указанный в извещении о проведении торгов.

Организатор торгов обязан вернуть внесенный задаток претенденту, не допущенному к участию в торгах, в течение трех банковских дней со дня оформления протокола о признании претендентов участниками торгов.

Претенденты, признанные участниками торгов, и претенденты, не допущенные к участию в торгах, уведомляются о принятом решении не позднее следующего рабочего дня с даты оформления данного решения протоколом путем вручения им под расписку соответствующего уведомления либо направления такого уведомления по почте заказным письмом.

Претендент приобретает статус участника торгов с момента оформления организатором торгов протокола о признании претендентов участниками торгов.

При проведении конкурса или аукциона, закрытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, предложение представляется: а) претендентом в день подачи заявки или в любой день до дня окончания срока приема заявок в месте и час, которые установлены в извещении о проведении торгов для подачи заявок; б) участником торгов непосредственно в день проведения торгов, но до начала рассмотрения предложений.

В случае если: а) претендент при подаче заявки заявит о своем намерении подать предложение в любой день до дня окончания срока приема заявок или непосредственно перед началом проведения торгов, организатором торгов делается отметка в журнале приема заявок и выдается претенденту соответствующая выписка; б) участник торгов отзовет принятую организатором торгов заявку, предложение считается неподанным.

Отказ претенденту в приеме заявки на участие в торгах лишает его права представить предложение.

В том, что касается определения порядка проведения торгов, Правила обращают внимание на следующие основные моменты.

В Правилах устанавливается, что торги проводятся в указанном в извещении о проведении торгов месте, в соответствующие день и час.

Аукцион, открытый по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, проводится в следующем порядке: а) аукцион ведет аукционист; б) аукцион начинается с оглашения аукционистом наименования, основных характеристик и начальной цены земельного участка или начального размера арендной платы, шага аукциона и порядка проведения аукциона. Шаг аукциона устанавливается в размере от 1 до 5% начальной цены земельного участка или начального размера арендной платы и не изменяется в течение всего аукциона; в) участникам аукциона выдаются пронумерованные билеты, которые они поднимают после оглашения аукционистом начальной цены или начального размера арендной платы и каждой очередной цены или размера арендной платы в случае, если готовы купить земельный участок либо заключить договор аренды в соответствии с этой ценой или размером арендной платы; г) каждую последующую цену или размер арендной платы аукционист назначает путем увеличения текущей цены или размера арендной платы на шаг аукциона. После объявления очередной цены или размера арендной платы аукционист называет номер билета участника аукциона, который первым поднял билет, и указывает на этого участника аукциона. Затем аукционист объявляет следующую цену или размер арендной платы в соответствии с шагом аукциона; д) при отсутствии участников аукциона, готовых купить земельный участок или заключить договор аренды в соответствии с названной аукционистом ценой или размером арендной платы, аукционист повторяет эту цену или размер арендной платы три раза. Если после троекратного объявления очередной цены или размера арендной платы ни один из участников аукциона не поднял билет, аукцион завершается. Победителем аукциона признается тот участник аукциона, номер билета которого был назван аукционистом последним; е) по завершении аукциона аукционист объявляет о продаже земельного участка или права на заключение договора его аренды, называет цену проданного земельного участка или размер арендной платы и номер билета победителя аукциона.

Конкурс или аукцион, закрытый по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, проводится в следующем порядке:

а) организатор торгов принимает предложения от участников торгов, которые пожелали представить их непосредственно перед началом проведения торгов. Организатор торгов разъясняет участникам торгов их право на представление других предложений непосредственно до начала проведения торгов. На торгах рассматривается предложение, которое участник торгов подал последним;

б) перед вскрытием запечатанных конвертов с предложениями в установленные в извещении о проведении торгов день и час организатор торгов проверяет их целость, что фиксируется в протоколе о результатах торгов.

При вскрытии конвертов и оглашении предложений, помимо участника торгов, предложение которого рассматривается, могут присутствовать остальные участники торгов или их представители, имеющие доверенность, а также с разрешения организатора торгов представители средств массовой информации.

Предложения должны быть изложены на русском языке и подписаны участником торгов (его представителем). Цена или размер арендной платы указывается числом и прописью. В случае если числом и прописью указаны разные цены или размеры арендной платы, организатор торгов принимает во внимание цену или размер арендной платы, указанные прописью. Предложения, содержащие цену или размер арендной платы ниже начальных, не рассматриваются;

в) победителем конкурса признается участник торгов, предложивший наибольшую цену или наибольший размер арендной платы при условии выполнения таким победителем условий конкурса, а победителем аукциона, закрытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, - участник торгов, предложивший наибольшую цену или наибольший размер арендной платы.

При равенстве предложений победителем признается тот участник торгов, чья заявка была подана раньше;

г) организатор торгов объявляет о принятом решении в месте и в день проведения торгов, а также письменно извещает в пятидневный срок всех участников торгов о принятом решении.

Результаты торгов, согласно упомянутым Правилам, оформляются протоколом, который подписывается организатором торгов, аукционистом (при проведении аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы) и победителем торгов в день проведения торгов.

Протокол о результатах торгов составляется в двух экземплярах, один из которых передается победителю, а второй остается у организатора торгов. В протоколе указываются: а) регистрационный номер предмета торгов; б) местоположение (адрес), кадастровый номер земельного участка, данные о государственной регистрации прав на земельный участок; в) предложения участников торгов; г) имя (наименование) победителя (реквизиты юридического лица или паспортные данные гражданина); д) цена приобретаемого в собственность земельного участка или размер арендной платы; е) срок уплаты стоимости, если земельный участок продается в кредит (с отсрочкой платежа); ж) порядок, сроки и размеры платежей, если земельный участок продается в рассрочку (график платежей).

Протокол о результатах торгов является основанием для заключения с победителем торгов договора купли-продажи или аренды земельного участка. Договор подлежит заключению в срок не позднее пяти дней со дня подписания протокола.

Внесенный победителем торгов задаток засчитывается в оплату приобретаемого в собственность земельного участка или в счет арендной платы.

Организатор торгов обязан в течение трех банковских дней со дня подписания протокола о результатах торгов возвратить задаток участникам торгов, которые не выиграли их.

Последствия уклонения победителя торгов и организатора торгов от подписания протокола, а также от заключения договора определяются в соответствии с гражданским законодательством РФ.

Информация о результатах торгов публикуется в тех же средствах массовой информации, в которых было опубликовано извещение о проведении торгов, в месячный срок со дня заключения договора купли-продажи или аренды земельного участка. Информация включает в себя: а) наименование органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявших решение о проведении торгов, реквизиты указанного решения; б) наименование организатора торгов; в) имя (наименование) победителя торгов; г) местоположение (адрес), площадь, границы, кадастровый номер земельного участка.

Правилами специально указывается также и на то, что торги по каждому выставленному предмету торгов признаются несостоявшимися в случае, если: а) в торгах участвовало менее двух участников; б) ни один из участников торгов при проведении аукциона, открытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, после троекратного объявления начальной цены или начального размера арендной платы не поднял билет; в) ни один из участников торгов при проведении конкурса или аукциона, закрытого по форме подачи предложений о цене или размере арендной платы, в соответствии с решением организатора торгов не был признан победителем; г) победитель торгов уклонился от подписания протокола о результатах торгов, заключения договора купли-продажи или аренды земельного участка.

Организатор торгов в случае признания торгов несостоявшимися вправе объявить о повторном проведении торгов. При этом могут быть изменены их условия. Организатор торгов может снизить начальную цену земельного участка или начальный размер арендной платы и уменьшить шаг аукциона не более чем на 15% без проведения повторной оценки. В случае если организатором торгов выступает специализированная организация, условия конкурса, начальная цена или начальный размер арендной платы, шаг аукциона могут быть изменены в порядке, установленном для их утверждения.

5 - 6. Организация и проведение аукционов по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договоров аренды земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства и для комплексного освоения участков в целях жилищного строительства основаны на специальных положениях ст. ст. 38.1, 38.2 ЗК, введенных с принятием Градостроительного кодекса (см. комментарии к этим статьям). К отношениям, не урегулированным специальными нормами по организации и проведению торгов, в указанных случаях применяются нормы комментируемой статьи и нормы ГК.

Статья 38.1. Порядок организации и проведения аукционов по продаже земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, либо права на заключение договоров аренды земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для жилищного строительства

Комментарий к статье 38.1

1. Данной статьей установлены нормы о проведении торгов в форме аукционов, на которых заключаются договоры купли-продажи или аренды земельных участков для жилищного строительства.

Общие нормы о проведении торгов установлены ГК, ст. 38 ЗК содержит специальные нормы о заключении договора аренды или купли-продажи земельного участка на торгах. При этом Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договоров аренды таких земельных участков (далее - Правила) были утверждены Постановлением Правительства РФ от 11 ноября 2002 г. N 808. С принятием комментируемой статьи нормы указанного Постановления Правительства РФ на организацию торгов по предоставлению участков для жилищного строительства не распространяются.

2. Одной из особенностей проведения аукционов в порядке, предусмотренном комментируемой статьей, является обязанность по предварительной реализации ряда административных мер, связанных не только с формированием земельного участка, но и с определением условий его последующего использования.

Проведение кадастрового учета земельных участков осуществляется на основании ФЗ "О государственном земельном кадастре".

3. Порядок проведения аукционов, установленный комментируемой статьей, имеет некоторые отличия от действующих в настоящий момент Правил, при этом не все отличия носят принципиальный характер. К последним можно отнести то, что комментируемой статьей не предусматривается проведение конкурсов, а также закрытых аукционов.

4 - 11. Положения об извещении, о проведении торгов, установленные Правилами, также отличаются от содержания извещения, установленного комментируемой статьей. При этом в соответствии с п. 8 Правил извещение должно содержать следующие сведения:

а) форма торгов и подачи предложений о цене или размере арендной платы;

б) срок принятия решения об отказе в проведении торгов;

в) предмет торгов, включая сведения о местоположении (адресе), площади, границах, обременениях, кадастровом номере, целевом назначении и разрешенном использовании земельного участка, а также иные позволяющие индивидуализировать земельный участок данные;

г) наименование органа государственной власти или органа местного самоуправления, принявших решение о проведении торгов, реквизиты указанного решения;

д) наименование организатора торгов;

е) начальная цена предмета торгов или начальный размер арендной платы, шаг аукциона, размер задатка и реквизиты счета для его перечисления;

ж) форма заявки об участии в торгах, порядок приема, адрес места приема, даты и время начала и окончания приема заявок и прилагаемых к ним документов, предложений, а также перечень документов, представляемых претендентами для участия в торгах;

з) условия конкурса;

и) место, дата, время и порядок определения участников торгов;

к) место и срок подведения итогов торгов, порядок определения победителей торгов;

л) срок заключения договора купли-продажи или аренды земельного участка;

м) дата, время и порядок осмотра земельного участка на местности;

н) проект договора купли-продажи или аренды земельного участка;

о) сведения о сроке уплаты стоимости, если земельный участок продается в кредит (с отсрочкой платежа), а также о порядке, сроках и размерах платежей, если земельный участок продается в рассрочку.

12 - 15. При реализации п. 12 комментируемой статьи следует учесть, что, поскольку копия не является надлежащим документом, удостоверяющим личность физического лица, при подаче заявки вместе с копией следует предъявлять и подлинник документа, удостоверяющего личность заявителя.

Пунктом 12 комментируемой статьи не установлено требование о представлении документов, удостоверяющих право гражданина выступать на аукционе от имени юридического лица. Граждане, представляющие на аукционе юридические лица, в данном случае действуют на основании общих норм ГК о юридических лицах, представительстве и доверенности.

При применении комментируемой статьи следует обратить внимание на то, существенные условия договора (в том числе договора аренды) устанавливаются договором или законом. При этом в качестве существенного условия договора Кодекс называет только размер арендной платы (см. ст. 65 ЗК).

Статья 38.2. Особенности проведения аукциона по продаже права на заключение договора аренды земельного участка из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для его комплексного освоения в целях жилищного строительства

Комментарий к статье 38.2

1. Нормы комментируемой статьи в целом следуют нормам ст. 30.2 ЗК и положениям ст. 38.1 Кодекса (на что указывает п. 2). При этом установлены особенности организации аукционов по продаже права на заключение договора аренды земельного участка в данном случае.

2 - 3. Согласно комментируемой статье извещение должно содержать меньшее количество информации о предмете аукциона. В извещении указывается начальная цена права на заключение договора аренды земельного участка (в качестве начальной цены предмета торгов), а размер арендной палаты представляет собой только условие заключаемого на аукционе договора аренды и предметом торгов не является.

Статья 39. Сохранение права на земельный участок лиц, не являющихся собственниками земельного участка, при разрушении здания, строения, сооружения

Комментарий к статье 39

1. Статья 39 ЗК, как и ранее ст. 38 ЗК РСФСР, регулирует вопросы, связанные с судьбой прав на земельные участки в случае разрушения расположенных на них объектов недвижимости. При этом ст. 39 ЗК не затрагивает право собственности на землю, что прямо следует из ее названия, а также содержания. Она регулирует лишь вопросы, связанные с сохранением некоторых иных вещных прав на землю, а именно права постоянного (бессрочного) пользования и права пожизненного наследуемого владения земельными участками (п. 1 комментируемой статьи), а также так называемых "обязательственных" прав на землю - аренды и производной от нее субаренды земельных участков (п. 2 данной статьи). Вместе с тем по неясным причинам статья обходит молчанием такой вид права на землю, как право безвозмездного (временного) пользования земельным участком, срок действия которого при его возникновении в отношении земель, находящихся в частной собственности, ЗК не ограничен и подлежит установлению в договоре (подп. 2 п. 1 ст. 24 Кодекса).

Пункт 1 комментируемой статьи предоставляет обладателям права постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельными участками, чьи здания, строения или сооружения подверглись разрушению, некие гарантии сохранения за ними указанных прав в течение трех лет при соблюдении одного условия - данные лица должны в течение указанного срока приступить к восстановлению разрушенных объектов в установленном порядке.

Введение в ЗК таких гарантий представляется некорректным, поскольку в законодательстве отсутствует норма, в силу которой указанные права могли бы быть прекращены до истечения трехлетнего срока по причине разрушения расположенных на земле объектов. Иными словами, даже при отсутствии ст. 39 оснований для прекращения соответствующих прав на землю до истечения трехлетнего срока в ЗК не нашлось бы. Кроме того, указание комментируемого пункта на то, что соответствующие права сохраняются в течение трех лет, еще не означает, что факт истечения данного периода, даже при отсутствии начала восстановления разрушенного объекта, может сам по себе являться основанием для прекращения прав на земельный участок. Аналогичная проблема возникает, например, с реализацией предусмотренной п. 2 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК обязанности некоторых категорий обладателей права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками переоформить данное право на иные виды прав в срок до 1 января 2008 г. Несмотря на наличие данной обязанности, в случае ее неисполнения оснований для принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования не будет, так как в ЗК отсутствуют нормы, которые позволяли бы прекращать данное право в подобных случаях.

В связи с этим более корректным, на наш взгляд, было бы введение в Кодекс (например, в ст. 45) правила о возможности прекращения прав на землю, предоставленную для обслуживания здания (строения, сооружения), при его разрушении и несовершении действий по началу его восстановления в течение трех лет.

Норма, регулирующая сходные на первый взгляд отношения, уже существует. Речь идет о подп. 4 п. 2 ст. 45 ЗК, согласно которому право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения земельным участком прекращаются принудительно при неиспользовании земельного участка, предназначенного для жилищного или иного строительства, в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом. Однако представляется, что в силу данной нормы указанные права на землю также не могут быть принудительно прекращены в случае разрушения расположенного на участке объекта. Дело в том, что указанная норма ст. 45 говорит о землях, предназначенных под иные цели, т.е. об участках, предоставленных для сельскохозяйственного производства или для строительства. В статье же 39 речь идет исключительно об участках, предназначенных для обслуживания расположенных на них зданий, строений, сооружений.

Гражданское законодательство также не дает оснований для изъятия земельных участков, предоставленных на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения, при разрушении расположенных на них объектов. Согласно ст. 287 ГК прекращение прав на земельный участок лиц, не являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования участка осуществляется по основаниям и в порядке, которые установлены земельным законодательством.

Анализ п. 1 ст. 39 ЗК приводит также к ряду иных немаловажных вопросов, на которые комментируемый пункт не дает ответа.

Так, при разрушении одного объекта на едином участке могут оставаться иные, не подвергшиеся разрушению объекты и правообладатель продолжает осуществлять пользование ими и земельным участком - имеет ли отношение ст. 39 к подобным случаям? Очевидно, что нет, хотя ст. 39 и не отвечает на данный вопрос.

Далее, что следует считать разрушением здания, строения, сооружения? Полное разрушение или определенную степень частичного разрушения, и если да, то какую именно? Например, если в результате пожара разрушена лишь половина строения - будет ли это считаться разрушением объекта?

Следующий вопрос возникает при рассмотрении приводимого в п. 1 перечня причин, способных вызвать разрушение объекта. Здесь упоминаются лишь три такие причины: пожар, стихийное бедствие, ветхость объекта. Однако разрушение объекта возможно также и в иных случаях, например в случае его полного или частичного сноса самим правообладателем либо в результате взрыва и т.д. Какова судьба прав на землю в этих случаях?

Еще один вопрос связан с понятием начала восстановления разрушенного объекта. Совершение каких действий можно считать таким началом? В частности, следует ли признавать в качестве таковых доставку на земельный участок строительных материалов? Доставку строительной техники? Заключение договора строительного подряда, предусматривающего восстановление строения?

Ответов на все эти вопросы комментируемая статья не содержит, и любые предположения, высказанные по ним, будут носить вероятностный характер. Однако, учитывая то, что реализация п. 1 ст. 39 ЗК в виде принудительного прекращения предусмотренных им прав на землю практически невозможна в силу некорректности его положений, данные вопросы несколько теряют свою актуальность и лишь дополняют перечень оснований, которыми правообладатель может воспользоваться при обжаловании действий соответствующих органов по принудительному прекращению прав на землю в связи с разрушением зданий, строений и сооружений.

По этим же причинам предусмотренное комментируемым пунктом право исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления продлить срок на восстановление объекта также вряд ли можно признать существенным для осуществления поименованных в данном пункте прав на землю. Хотя и здесь остаются открытыми такие вопросы, как случаи и основания для продления сроков, допустимая продолжительность нового срока на восстановление и количество возможных продлений. Данные вопросы в случае необходимости могут быть урегулированы законодательством субъектов РФ и нормативными актами органов местного самоуправления.

2. Если п. 1 комментируемой статьи может иметь отношение лишь к землям, находящимся в государственной или муниципальной собственности (право постоянного (бессрочного) пользования и право пожизненного наследуемого владения на частных землях не возникают), то п. 2, в котором говорится об аренде (субаренде) земельных участков, может касаться в том числе и участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам, т.е. находящихся в частной собственности.

Следует отметить, что практическая целесообразность сохранения в ЗК комментируемого пункта, так же как и ст. 39 в целом, по нашему мнению, отсутствует в силу их некорректности, показанной в комментарии к п. 1. Вместе с тем необходимо обратить внимание, что сама по себе договорная (обязательственная) природа аренды и субаренды существенно расширяет возможности регулирования различных вопросов данных форм пользования землей. Причина в том, что наличие между сторонами арендных (субарендных) отношений договора позволяет устанавливать в нем любые не противоречащие предписаниям гражданского и земельного законодательства правила, обязательные к соблюдению сторонами. И нарушение этих правил может влечь за собой не только законную, но и договорную формы ответственности.

Так, стороны вправе определить и закрепить в договоре аренды (субаренды) условия о досрочном прекращении арендных прав в результате разрушения объекта, расположенного на арендованном земельном участке. При этом, пользуясь отсутствием в ЗК и ГК соответствующих ограничений, стороны свободны в определении срока, по истечении которого арендодатель вправе потребовать досрочного прекращения договора по указанным основаниям, равно как и в определении условий, когда досрочное прекращение договора по инициативе арендодателя недопустимо (например, в случае полного восстановления строения в установленный срок либо начала его восстановления, при этом следует договориться и о содержании данного понятия). Стороны также вправе отказаться от установления каких бы то ни было правил по данным вопросам.

В случае если правила о досрочном расторжении договора в связи с разрушением здания, строения, сооружения и нарушением арендатором предусмотренной договором обязанности по восстановлению объекта устанавливаются в договоре аренды земли, находящейся в собственности государства или муниципального образования, и срок аренды превышает пять лет, данные основания для расторжения рекомендуется обозначать в качестве существенных. Причина в том, что согласно п. 9 ст. 22 ЗК досрочное расторжение договора аренды государственного или муниципального земельного участка, заключенного на срок более пяти лет, по требованию арендодателя возможно лишь на основании решения суда при существенном нарушении условий договора со стороны арендатора. В то же время указание в договоре на соответствующее нарушение арендатором своей обязанности по восстановлению объекта как на существенное не является панацеей для арендодателя, поскольку в соответствии с п. 2 ст. 450 ГК существенным признается нарушение договора одной из сторон, которое влечет для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора. Бремя доказывания существенности нарушения согласно правилам гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства возлагается на арендодателя.