9.2. Основные направления реформ государственного строя в начале хх в.

Переступив порог XX в., российское общество в лице либералов не теряло надежды на реформы. Вместе с тем осознавалась тяжесть наследия незавершенных реформ XIX в. и дальнейший прогресс связывался с развитием правовых начал российской государственности Юридическая газета «Право» 25 января 1901 г. писала: «в 1901 г мы живем еще в XIX веке, – и только самое чуткое ухо может подслушать уже робкое веяние приближающегося, но еще далекого нового века. Он придет, когда снова помолодевшее общество воодушевится высокими и прекрасными идеалами права, он придет, когда снова вдохновение творчества окрылит человеческую мысль, – и снова поведет ее вперед, – к таинственным берегам новой жизни»

Предтечей процесса реформирования государственного строя России в XX веке явился съезд земских и городских деятелей, состоявшийся 6-9 ноября 1904 года в столице страны Санкт-Петербурге. На съезде была принята резолюция о необходимости проведения целого ряда либеральных реформ. В том числе признана необходимость «правильного участия народного представительства, как особого выборного учреждения, в осуществлении законодательной власти». В «краеугольном вопросе» об ограничении царской власти победили конституционалисты большинством 60 против 38 голосов. Меньшинство съезда не присоединилось к этой резолюции и ограничилось признанием необходимости участия народного представительства в «законодательстве», предполагая это участие совещательным, не ограничивающим законодательной власти царя. Большинство съезда стремилось к тому, чтобы прежде неограниченный самодержец стал конституционным монархом, меньшинство; против этого возражало. Д. Н. Шипов как типичный представитель такого меньшинства считал невозможным присоединиться к требованию большинства не только по практическим и тактическим, но, и по принципиальным соображениям. Возражая против «правовых гарантий», он утверждал, что в основу государственной реформы «должен быть положен не правовой принцип, а принцип нравственный», что «этот принцип соответствует всему мировоззрению русского народа». Он находил, что «если в основу народного представительства будет теперь же положена идея правовая – требование прав, обеспечение их формальными гарантиями и участие в осуществлении законодательной власти, то можно опасаться, что таким путем из народного самосознания будет вытравлена нравственная идея». Таким образом, Шипов отстаивал славянофильскую теорию, что народу должна принадлежать лишь «сила мнения», право подавать советы, а «сила власти» должна целиком остаться за самодержавием.

Тезисы резолюции были с одобрением встречены князем П.Д. Святополк-Мирским, который был назначен на пост министра внутренних дел после убийства В.К. Плеве террористами. С этим назначением, которое знаменовало собой политическую весну, в земских кругах стали связывать либерализацию внутриполитического курса.

Значение земского съезда в ноябре 1904 г. было огромно. Он впервые громко потребовал превращения самодержца в конституционного монарха и ограничения его прав правами народного представительства. На этом съезде четко обозначились и два течения в русском либерализме, в рамках которых позднее сформировались две ведущие либеральных партии. Эти течения были представлены большинством и меньшинством земских съездов. Они различным образом подходили к стратегии реформирования государственного строя России.

Процесс реформ, по всей видимости, следует отсчитывать от 12 декабря 1904 года, когда Николай II подписал указ «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка». В основу указа была положена либеральная программа, разработанная земским съездом. При его подготовке также были использованы многие не осуществленные в прошлом реформаторские проекты (идеи Н. X. Бунге, М. Т. Лорис-Меликова), проект преобразования Сената с целью превращения его в оплот законности в империи (в 60-х годах подобный проект выдвигался Д. Н. Замятниным). По существу потребность коренной реформы была признана назревшей после того как голос общественного мнения заявил о ней правительству. П.Д. Святополк-Мирский распорядился разработать законопроект в соответствии с желаниями земского съезда. В указе были обещаны следующие реформы: устранение сословной обособленности крестьян, обеспечение законности управления, увеличение самостоятельности земского и городского самоуправления, увеличение независимости суда, государственное страхование рабочих, пересмотр положения об усиленной и чрезвычайной охране, расширение религиозной свободы, пересмотр законов об инородцах, устранение излишних стеснений печати. Конечно, указ ещё будущего не создавал. Он только обещал реформы и в то же время не предрешал их содержание. Предусмотренные им нововведения были те самые, которых так долго и настойчиво требовало русское общество. В передовице газета «Право» назвала указ «обвинительным актом, направленным против традиционной системы бюрократического управления, приведшей Россию к самому краю пропасти». Историческое значение указа, в котором признавалась необходимость разорвать с пороками государственного правления прошлого, заключалось в том, что им заканчивалась старая эпоха. Для самой власти объявленные реформы были достаточно радикальной мерой. Это хорошо чувствуется в словах современника, выраженных на страницах «Права»: «Если бы год тому назад в каком-нибудь органе печати появилась статья, предъявляющая правительству те требования, удовлетворение коих признано «неотложным», этот орган печати подвергся бы цензурной репрессии, как явно неблагонадежный».

Подготовка соответствующих законопроектов возлагалась на Комитет министров под председательством С. Ю. Витте. Последний, не будучи автором проекта указа, сыграл огромную роль в окончательно утвержденной редакции. В собственных воспоминаниях он представил себя «объективным экспертом либерального толка». Первоначальный проект указа содержал пункт о созыве народного представительства. Заявив царю, что он как составитель проекта указа считает введение представительства своевременным, С. Ю. Витте предупредил его, что это – первый шаг к «представительному образу правления», т. е. к конституции. Если царь готов на это со временем пойти, тогда пункт о представительстве должен остаться, если же нет – его следует вычеркнуть. Поблагодарив С. Ю. Витте, царь заявил, что никогда на «представительный образ правления» не согласится. Поэтому пункт о представительстве не попал в указ 12 декабря. Однако действительная роль С. Ю. Витте была несколько иной, так как он сам предложил монарху исключить этот пункт. Из-за того, что в окончательный текст указа не был включен пункт о привлечении избранных представителей к законодательной деятельности П.Д. Святополк-Мирский подал заявление об отставке. Он посчитал, что Витте не выполнил данное ему обещание всячески содействовать изданию акта.

Указ политически заострил вопрос, кем будет осуществляться реформа. Комитет министров должен был «войти в обсуждение вопроса о наилучшем способе проведения в жизнь намерений державной власти». Для либеральной общественности было загадкой, какие найдутся «способы наиболее быстрого и полного осуществления преобразований». Либералы считали очевидным, что бюрократия не в состоянии собственными силами справиться с тяжестью предстоящих реформ, несмотря на наличие в её рядах немалого количества способных и талантливых работников. Поэтому они считали необходимым привлечение, как тогда говорили, «общественного элемента». При этом успех преобразовательных начинаний и устойчивость добытых ими результатов связывались с широким участием народного элемента в предстоящей законодательной работе.

В появившемся в печати 14 декабря 1904 г. указе отсутствие упоминания о представительстве усугублялось указанием на «непременное сохранение незыблемости основных законов империи». Он сопровождался одновременно опубликованным правительственным сообщением, объявлявшим самую мысль о представительстве «чуждой русскому народу, верному исконным основам существующего государственного строя», и угрожавшим репрессиями за обсуждение на различных собраниях вопросов о его реформе. После осознания либеральными кругами содержания указа и сообщения, отсутствие пункта о представительстве явилось предметом возмущения и подорвало доверие к С. Ю. Витте.

Второй земской съезд в феврале 1905 года, по словам И. И. Петрункевича, был созван для того, чтобы выяснить, что было сделано правительством в ответ на решения ноябрьского съезда. «Между нами не было никого, кто бы возлагал какие-либо надежды на указ от 12 декабря 1904 г. и на реформаторские склонности и таланты председателя комитета министров Витте и его сотрудников, между которыми не было ни одного лица, способного отрешиться от бюрократических интересов и стать на широкую точку зрения коренной реформы, которая заменила бы самодержавное управление конституционным, при участии народного представительства, обладающего как законодательной, так и исполнительной властью». Земские либералы рассчитывали на сотрудничество с государственной властью в проведении реформ, большие надежды, возлагая на представительный орган. Влияние Витте, оказанное на Николая II, способствовало утрате доверия к правительству, возникли сомнения в честности намерений правительства проводить реформы.

На этом этапе реформ либерально-земской общественности не удалось поколебать неприятие императором представительных органов в государстве.

При характеристике указа от 12 декабря 1904г. следует также обратить внимание на то, что в нем было косвенно признано стирание грани между законом и указом на практике в дореформенном государственном строе России. Такое признание выражалось словами «принять действительные меры к охранению полной силы закона – важнейшей в Самодержавном Государстве опоры Престола» и подробно было развито в Высочайше утвержденном 6 июня 1905 года мнении Государственного совета.