2. Региональные системы: структура и принципы формирования

В нашем понимании, понятие «региональная система» бо­лее узкое, чем термины «регион», характеризующий «практиче­ски любое территориальное образование от небольших ареалов, включающих даже часть одного муниципального образования, до межконтинентальных территориальных систем» (Михеева), или «территория», которая понимается некоторыми ис­следователями как синоним понятия «региональная система» (Лексин). Оставляя в стороне дискуссию о соот­ношении понятий «территория», «район» и «регион», укажем на то, что может быть названо значительное число территориаль­ных объектов, являющихся регионами, но не ориентированных на центральные органы управления или не имеющих федераль­ных программ развития, и в связи с этим не являющихся «регио­нальными системами» в предложенном нами понимании.

Под региональной системой мы понимаем части территории государства, характеризующиеся относительной однородностью социально-экономических показателей или пространственной близостью к одному из центров, взаимодействующие с други­ми частями территории государства и имеющие в обязательном порядке органы управления и/или общие программы развития федерального (центрального) уровня.

Сама региональная система как целостное образование мо­жет быть разбита на несколько основных взаимосвязанных под­систем: эколого-географическую (природные условия и ресурсы), социальную (население), производственную (про­мышленность, сельское хозяйство), финансовую; возможно так­же выделение политической подсистемы (органы власти, поли­тические объединения и т.д.).

Функционирование каждой из этих подсистем делает воз­можным существование региональной системы как единого це­лого. Взаимодействие разнокачественных подсистем региональ­ной системы, одновременное протекание разнообразных при­родных и социальных процессов в ее границах превращает ее в один из важнейших объектов междисциплинарного системного подхода.

Региональная система является сложной, взаимосвязанной по своим элементам и саморазвивающейся, удовлетворяя всем системным принципам. Принцип целостности (холизма) за­ключается в несводимости свойств региона к сумме свойств отдельных его элементов — муниципальных образований, пред­приятий и организаций, населения региона и т. д. При этом целостность региональной системы характеризуется новыми ка­чествами и свойствами, не присущим отдельным ее частям, которые возникают в результате их взаимодействия внутри ре­гиональных связей.

Формирование региональных систем в условиях федератив­ного государства может происходить различными путями рассре­доточения власти: в результате децентрализа­ции, то есть прямой передачи предметов ведения и полномочий на более низкий по иерархии территориальный уровень, или с уровня страны в целом на уровень региональных систем; деволюции — предоставления большей автономии региональным и местным органам управления в проведении политики в рам­ках имеющегося перечня полномочий; деконцентрации, когда федеральное правительство осуществляет рассредоточение соб­ственной системы управления по территории, осуществляя при этом локализацию сфер ответственности отдельных управленче­ских органов.

Выражением первого из описанных механизмов — децентра­лизации — в России стало конституционное закрепление федеративного устройства страны в 1993 г. Такой же генезис и у некоторых региональных систем на уровне отдельных му­ниципальных образований, напрямую управляемых или финан­сируемых из федерального центра, например, закрытые административно-территориальные образования, город-курорт Сочи и т.д. Более частным проявлением децентрализации можно счи­тать образование новых субъектов федерации; в России, начиная с начала 1990-х гг., это имело место только при разделении Чечено-Ингушетии на две республики.

Проявлением деволюции можно считать реализа­цию субъектами Российской Федерации принципа, изложенного в знаменитой фразе Президента РФ Б. Н. Ельцина о возможности взятия ими столько суверенитета, сколько они смогли бы «прогло­тить». Такая политика федерального центра в середине 1990-х гг. позволила значительно усилить системообразующие связи вну­три таких региональных систем как субъекты федерации. Более того, путем укрепления внешних связей именно субъектов феде­рации с регионами-соседями стали формироваться региональные системы более высокого иерархического уровня в виде межре­гиональных ассоциаций экономического взаимодействия. Путем деволюции произошло и формирование некоторых свободных экономических зон в границах существующих субъектов федера­ции или муниципальных образований: «Янтарь» в Калининград­ской области, зона «Находка» в Магаданской области и др.

Типичным случаем деконцентрации стало формиро­вание федеральных округов, образованных путем рассредоточе­ния функций федеральной власти по территории страны и не со­впадающих (по крайней мере, первоначально в большинстве случаев) с границами каких-либо региональных систем, образо­ванных путем усиления связей субъектов федерации. Аналогично сформированы и некоторые ведомственные округа, например, военные округа.

В унитарном государстве, также как и в федеративном воз­никают многочисленные региональные системы, прежде все­го, административно-территориальные единицы (департаменты во Франции, провинции и автономные районы в Китае и т.п.). В то же время некоторые исторические (или историко-культурные) области, в прошлом являвшиеся региональными системами, часто утрачивали такой статус в связи с отсутствием в настоящее время органов управления. Так, лишь с большими допущениями к региональным системам можно отнести Англию в Великобри­тании или Моравию в Чехии. Аналогичная ситуация свойственна и федеративным государствам (например, Пруссия в Германии).

Как сказано выше, в федеративном государстве одной из ха­рактеристик региональных систем является единый орган упра­вления или, по крайней мере, общий механизм управления (еди­ная программа развития) федерального значения. Именно это предопределяет наличие значимых внутренних связей региональ­ной системы, что выделяет их по отношению к зонам, ареалам и другим территориальным единицам.

Наличие сильного административного начала во многом определяет устойчивость региональной системы даже при отсут­ствии иных значимых системообразующих связей. Так, созданные в 2000 г. указом Президента РФ (№ 849 от 13.05.2000 г.) феде­ральные округа показали свою устойчивость именно в качестве региональных систем, несмотря на искусственность территори­альной целостности некоторых из них, например, Приволжского и Уральского. При этом федеральные округа как региональные системы по ряду важных системообразующих от­ношений формируют единое целое и поэтому для системного изучения региона помимо преломления общегосударственных процессов на территории округов следует выделять и чисто региональные проблемы региональных систем, входящих в их структуру как составные элементы.