Г. Управление

1) Центральное управление Сенат и другие высшие учреждения

Около 1700 г. Петр В. уничтожил боярскую думу как учреждение, но совещания с боярами продолжались в так называемой Ближней канцелярии (ушш. с 1704 г.), которая сама по себе была не более как личной канцелярией царя и учреждением постоянным, но съезды бояр в канцелярии - уже не учреждение, постоянно действующее. В последующие годы, вплоть до учреждения сената, Петр во время своих отъездов из столицы поручал ведение дел нескольким лицам (например, в 1706 г.), но не доверял им и не полагался на них (в 1707 г. он велел, чтобы все министры подписывали дела: "ибо сим дурость всякого явлена будет"). 22 февраля 1711 г., объявляя о войне с Турцией и собираясь уехать на театр войны, он дал подобное же поручение нескольким лицам, назвав совокупность их сенатом (термин мог быть взят как из шведского, так и из польского государственного устройства без заимствования сущности дела).

Сенат при Петре I прошел 3 формы:

а) в годы 1711-1718 как регентство, вполне заменяющее царя во время его отсутствия, сенат получил широкие полномочия: в указе 2 марта 1711 г. сказано: "Мы для всегдашних наших в сих войнах отлучках определили управительный сенат, которому всяк и их указам да будет послушен, как нам самому, под жестоким наказанием или смертию, по вине смотря" (П. С. 3. № 2328). Инструкция, данная сенату, определяла непостоянный круг его ведомства, а несколько временных поручений, которые надо было исполнить немедленно. Однако ни в одном роде дел сенат не мог проявить самостоятельности: существенной задачей его была администрация, но верховные господа - министры (управляющие войском, флотом и иностранными делами) - распоряжались сами, обращаясь в сенат с "указами" именем царского величества, т. е. требованиями в случае необходимости. Во всяком случае, сенату принадлежала тогда вся исполнительная власть. При нем находятся по два комиссара от губерний "для спроса и принимания указов" (П. С. 3., № 2321 и 2339). Сенат состоял из особых специально назначенных членов (кн. М.В. Долгорукого, кн. Волконского, Стрешнева, Опухтина, Мельницкого); первоначальный их выбор был очень неудачен.

б) В 1718 г., с учреждением коллегий, все административные функции сената отходят к коллегиям; существование сената должно бы прекратиться, но для объединения административных мер было установлено общее собрание президентов коллегий и на него перенесено название сената; этот новый сенат является не постоянно действующим учреждением, а временным собранием президентов, которое составляется в случае, если кто-то из них не может решить дел в коллегии. Собственное ведомство сената, независимо от доклада из коллегий, состояло в вопросах, не подлежащих ни одной коллегии; но так как система коллегий охватывала (и должна была охватывать) все области государственной жизни, то на долю сената не осталось почти ничего (известия о моровой язве, о нападении неприятелей, "каких припадков"); впрочем, сенат баллотирует в высшие чины.

в) В 1722 г. петровский сенат переходит в 3-ю фазу: в указе 12 января (П. С. 3., № 3877) Петр сам осуждает прежнее устройство сената, говоря "сие сначала несмотря учинено", а именно: президенты коллегий и так обременены своими прямыми обязанностями и к тому же не могут надзирать сами над собой. Сенат должен был получить свой собственный состав, независимый от коллегий, однако далеко не вполне: президенты военной, адмиралтейской, иностранной и берг-коллегий остались его членами. Законодательная функция (но не законосовещательная) теперь прямо воспрещена ему. Непосредственным административным органом он перестал быть с устройством коллегий. Сенату, по-видимому, остался только контроль над прочими органами администрации. Ревизион-коллегия (ведомство финансового контроля) была уничтожена; ее роль передана сенату. В отношении к судебным коллегиям надзор выражался в том, что в сенат могли быть поданы как частные, так и апелляционные жалобы на коллегии, для чего при сенате учреждена должность генерал-рекетмейстера. В отношении же к прочим коллегиям ему мог бы принадлежать надзор, если бы в то же время не была учреждена особая охранительная власть, простирающаяся и над самим сенатом. В один год с учреждением сената установлены фискалы (т. е. система тайного надзора); окончательная организация этому учреждению дана в 1717г.: при юстиц-коллегии находится обер-фискал, назначенный сенатом и ему подсудный; при обер-фискале - 4 помощника, из них двое от купечества, "дабы могли тайно ведать купеческое сословие"; в губерниях и провинциях были провинциал-фискалы, в городах и "у всякого дела" - фискалы; впоследствии учреждена должность генерал-фискала, назначаемого государем.

Сам сенат подлежал наблюдению сначала генерал-ревизора (Зотова), затем (в 1720 г.) обер-секретаря, в 1721 г. - обер-офицеров гвардии, которые могли арестовать сенаторов и по песочным часам наблюдали время, назначенное сенату для того или другого дела. Впрочем, эта мера была принята временно, пока не будет выбран государственный фискал. Взамен этого при новом преобразовании сената, в 1722 г. учреждена прокуратура (П. С. 3'., № 3978 и 3979), которой подчинена и система фискалов; это управление над управляющими, или "полиция над администрацией" (говоря словами Ф.М. Дмитриева). При сенате состоит генерал-прокурор - "око наше"; он наблюдает, чтобы "сенат должность свою хранил"; имеет власть останавливать своим вето всякое решение сената; начальствует над сенатской канцелярией и наблюдает за исполнением решений сената. И сам сенат, и частные лица (Миних) поняли должность генерал-прокурора как начальство над сенатом и власть вице-императорскую. Генерал-прокурору подчиняются обер-прокурор при сенате (его помощник) и прокуроры при коллегиях, Впоследствии прокуратура (исчезнувшая при учреждении тайного совета, но потом восстановленная) перешла а особую, чрезвычайно важную ветвь администрации (министерство юстиции, финансов и внутренних дел). С учреждением прокуратуры роль сената становится ничтожною.

Верховный тайный совет, кабинет и другие высшие учреждения. Петровский сенат отнюдь не имел прежнего значения боярской думы, не был учреждением политическим, о котором гениальный преобразователь России хотя и думал, но не очень в нем нуждался. Преемники его почувствовали в нем нужду: в 1726 г. был учрежден Верховный тайный совет (П. С. 3., № 4830), против чего сенат протестовал, но напрасно, ибо он сам и прежде политической роли не играл. Верховному совету принадлежало право обсуждения вопросов внешней политики, законодательства и контроль над администрацией и судом.

Уже при Петре В. существовал тайный совет (сначала не в виде организованного учреждения, но под этим именем), т. е. совещание с министрами (президентами трех "государственных" коллегий и некоторыми другими лицами) преимущественно о делах внешней политики; все члены этого тайного совета были сенаторами. Затем указом 13 февраля 1720 г. тайный совет был установлен как учреждение с определенным составом (канцлер, подканцлер и действительный тайный советник). Петр, однако, находил, что этого недостаточно, и намеривался устроить такую коллегию, которая бы "смотрела", что исправить, отменить, оставить, вновь сделать, т. е. законодательное и высшее правительственное учреждение. При Петре и после него не раз составлялись проекты такого высшего учреждения как иноземными теоретиками, так и русскими практиками (Курбатов). Екатерина I указом 8 февраля 1725 г. осуществила эту мысль (но в иной форме): прежнему тайному совету придана определенная организация и более широкая компетенция. Совет получил добавочный титул: "верховный". Он состоял из определенного (ограниченного 6-8) числа чинов по назначению императрицы; председателем его был правящий государь. Это напоминает состав боярской думы, но с существенными отличиями: малочисленностью и случайностью состава (что дает совету вид олигархии). Совет не есть самостоятельное учреждение, отдельное от верховной власти (не есть "особливое коллегиум"), а вспомогательное учреждение (подобно боярской думе) при верховной власти ("ее В-ству на облегчение служить"); отсюда:

а) сфера его действий простирается на все вопросы, которыми может непосредственно ведать сама верховная власть ("где власть монарха действует непосредственно"); таковы главным образом: внешняя политика, законодательство, назначение новых налогов ("новые подати... имеют быть определены в верх. т. совете"), высший контроль над административными органами и особенно финансовым ведомством, назначение высших должностных лиц (членов сената, синода, коллегий, губернаторов, архиереев и пр.); пожалование чинами и имениями; в сфере судебной - пересмотр дел по жалобам на высочайшее имя на окончательные решения сената и коллегий (что, однако, называлось тогда "апелляцией), надзор за действиями судов (волокитой) и право помилования. Но так как носители верховной власти могли, по собственному желанию, заниматься и всякими (низшими) родами дел, то и совет фактически представляет иногда разные ветви администрации и суда непосредственно (ему подчинена медицинская канцелярия и соляная контора). Таким образом, компетенции главы государства и совета совершенно совпадают. Но б) это не два органа, рядом стоящих, а один: совет не имеет никакой собственной власти (подобно думе); он действует только от имени государя. Единственное отличие от старой думы заключается в том, что императрица обещается, что она не будет принимать никаких "партикулярных доношений" помимо верховного тайного совета; но это относится только к частным доносам и не имеет значения ограничения ее власти вообще; точно так же, если императрица решает дела, по которым возникло разногласие в совете, то из этого не следует, что дела, решенные единогласно, не требуют ее утверждения. Верховный тайный совет может издавать законы (под санкцией государя), но государь может дать указ и без совета. Вообще в учреждении совета не содержится ограничений верховной власти государя, и оно совершенно отличается от кондиций, предложенных императрице Анне в 1730 г., во-первых, тем, что это были "кондиции", т. е. юридически обязательные нормы (ограничительные условия), во-вторых, они были и гораздо шире полномочий верховного тайного совета (простирались на личные отношения правящего государя).

В 1730 г. верховный тайный совет был уничтожен императрицей Анной, но взамен его был учрежден кабинет с подобным значением (1731 г.). Кабинет состоял из трех членов; с 1735 г. акты, подписанные всеми членами кабинета, были равны высочайшим указам *. Потом идет непрерывный ряд подобных же высших учреждений под другими наименованиями: конференции министров (при Елизавете), совета при высочайшем дворе (при Екатерине II), непременного совета (при Александре I), пока этот вид учреждений не установился в нынешнем "государственном совете".

______________________

* Впрочем, кабинет есть не более как личный совет при государе (наименование и предмет, им означаемый, идут от времен Петра В.). Когда Елизавета по восшествии на престол тотчас уничтожила кабинет, то это означает только, что лица, составлявшие его, удалены отдел. Нота же императрица опять образовала свой кабинет из других (более угодных ей) лиц, который, по словам Панина, сделался "злоключительным интервалом между государем и правительством". Однако императрица Елизавета не находила уже возможным управлять только при помощи личного кабинета и, вручив сенату значительную часть политической власти, в то же время учредила конференцию (из 4 членов), сначала только для обсуждения "важных иностранных дел". Но затем, к концу царствования Елизаветы (с 1757 г.), ведомство конференции было расширено на все "весьма важные государственные дела"; в качестве учреждения, ведающего и важнейшими внутренними делами, конференция вступала в коллизию с сенатом. Екатерина II, подобно Петру I, не нуждалась во вспомогательных политических учреждениях, будучи сама энергичной и талантливой правительницей, а потому проекты, представленные ей в начале царствования (гр. Паниным) об учреждении "императорского совета" (из 6 лиц) как верховного места "лежисляции или законодания, из которого, яко от единого места, истекать будет собственное монаршее изволение", ею были отвергнуты. О значении проектов Панина исследователи придерживаются разных мнений, проф. Щеглов видит в них ограничительные тенденции, навеянные шведским образцом олигархии; Чечулин, напротив, не усматривает в них ни того, ни другого. Проектированное учреждение весьма напоминает верховный тайный совет, чего именно императрица не желала. Образованный ею 1768 г. совет при высочайшем дворе, благодаря личности государыни, никогда не имел значения не только верховного тайного, но и конференции. Совет учрежден по случаю войны с Турцией, и потому в его компетенцию входило только "все то, что касается до нынешней войны как по политическим делам, так и военным". Он уцелел и после войны, но имел значение лишь совещательного органа преимущественно по делам внешней политики. Хота императрица обычно предлагала на рассмотрение совета и важнейшие акты внутреннего законодательства, но самые эти акты исходили от нее и в совете могли получать лишь незначительные редакционные поправки; равным образом, административные меры совет" исходят большей частью из инициативы самой государыни; поэтому надо признать правильным выражение указа 1801 г., что совет "носил одно имя государственного установления без ощутительного влияния на дела общественные". Однако достойно внимания, что совет, тем не менее, не был уничтожен ни самой Екатериной, ни ее преемником, столь ревниво оберегавшим личную власть государя, ни при Александре I, который" первые годы царствования, стремясь к широким реформам, окружил себя близкими и сочувствующими людьми (т.н. comite de salut public) и только через них мог надеяться на беспрепятственное осуществление горячих молодых стремлений. Тем не менее и он не только удержал совет, но и преобразовал (1801), назвав его непременная, или постоянным, в ознаменование того, что это твердое законодательное учреждение, а не явление, вызванное минутной волей государя или временной потребностью. Совету дан наказ с обозначением его функций, причем оказывается, что, хотя совет наименован (подобно предшествующим подобным учреждениям) "местом при особе государя для рассуждения и уважения дел государственных", но есть установление отдельное как от власти верховной, так и от подчиненных органов управления и суда. Его положение среди других государственный учреждений обозначено (хотя и не вполне удачно) как органа главным образом законосовещательного: он не может издавать "от себя и своего имени никаких указов", но обсуждает все проекты законов. Он, по-видимому, не должен вмешиваться ни в суд, ни в администрацию; но во вторую половину своего существования (1805-1809) совет постепенно опять пришел к роли администратора и судьи во многих случаях, когда приходилось применять и истолковывать им же составленные законы. Ближе функции совета определяются устройством его канцелярии, которая разделена на 4 отделения: I) иностранное и коммерческое, 2) военных дел, 3) гражданских и духовных дел, 4) государственного хозяйства; хотя все названные здесь дела подлежат совету лишь с точки зрения законодательной, а не текущей администрации, но так можно заключать лишь по идее этого учреждения; в действительности (как сказано) совет часто выходил из этих рамок в сферу администрации и суда. Лишь в середине царствования императора Александра I по плану Сперанского осуществлено, наконец, учреждение чисто законодательное, без примеси, с одной стороны, политических (верховных) функций, с другой - административных и судебных; идея XVIII в. о разделении властей нашла здесь применение в том смысле, что верховная власть (самодержавие) остается неделимой, а подчиненные высшие учреждения распределяют между собой три главных функции: судебного (сенат), исполнительную (министерства) и законодательную (государственный совет, образованный 1 янв. 1810 г.). Этим окончательно устраняется старинная система органов, разделяющих с верховной властью все ее действия (дума, сенат, верховный тайный совет, кабинет, конференция).

______________________

Сенат при верховном тайном совете и кабинете. Постоянно существовавшая потребность в высших государственных установлениях удовлетворялась прежде думой, но этому вовсе не соответствовал сенат (такое значение, как мы увидим сейчас, он имел лишь случайно при Елизавете). Сенат при верховном тайном совете, именуемый уже не правительствующим, а управительным (как вначале и при Петре) и высоким, становится одной из коллегий, непосредственно подчиненных совету; наравне с ним стояли коллегии: военная, адмиралтейская, иностранная и духовная (синод), сенату подчинены собственно гражданские (судебные и административные коллегии), которые, таким образом, нисходят на 3-ю степень государственных учреждений (такая система, впрочем, складывалась уже при Петре). В царствование императрицы Анны, т. е. при существовании кабинета, сенат, однако, получает несколько большее значение, часто действуете смешанном составе с кабинетом и охватывает все ветви управления; он разделен на 5 департаментов (духовных дел, военных, финансовых, судебных и торгово-промышленных), не разрушив, впрочем, общей цельности сената, потому что дела решались общим собранием. Но в сущности всеми делами управлял кабинет.

Елизаветинский сенат достиг наивысшего развития прав и значения сената во всей его истории: он становится действительно высшим политическим учреждением, ведающим в то же время всеми отраслями государственной деятельности. Такая роль утверждалась за ним фактически, именно, как объясняет Екатерина II, "неприлежанием к делам некоторых моих предков. Сенат установлен для исполнения законов, ему предписанных, а он часто выдавал законы, раздавал чины... деревни и утеснял прочие судебные места". Действительно, в эту эпоху сенату принадлежит несколько законодательных актов, и все коллегии превратились в его канцелярии. Лишь в конце царствования Елизаветы сенат уступил значительную долю своей власти конференции.

Екатерининский сенат. Екатерина II, считая необходимым отнять у сената его политическое значение, превратила его в центральное административное учреждение (указ 1763 г. П. С. з. № 11, 989); он был разделен на 6 самостоятельных департаментов (с правом окончательного решения дел в каждом); из них 4 - в Петербурге, 2 - в Москве (1-й департамент ведает "государственными внутренними и политическими делами, т. е. финансами, экономикой и секретными делами; 2-й - судебными делами, 3-й - делами привилегированных провинций - Малороссии и Отсзейского края; 4-й - военными делами; 5-й - местно-административными; 6-й - местно-судебными делами). В каждом департаменте дела решаются единогласно; при разногласии переносятся в общее собрание (в котором впоследствии император Павел в 1797 г. допустил решение по большинству голосов). С учреждения о губерниях 1775 г., когда прежние коллегии закрыты, сенатские департаменты должны были превратиться в коллегии (коллегиальные министерства); однако военные коллегии и коллегия иностранных дел не только уцелели, но опять стали в равное положение с сенатом; в остальных ведомствах над сенатом господствует власть генерал-прокурора, превратившаяся из охранительной власти в административную.

Сенат александровский. В 1802 г. последовало первое учреждение министерств. Император Александр, хотя потребовал от сената точного определения его прав, но, не найдя его в ответе сената, передал все управление министерствам, а за сенатом оставил значение высшей судебной инстанции: из 9 департаментов один первый остался административным.

Таким образом, в XVIII и XIX вв. под именем сената разумеются совершенно различные учреждения, последовательно сменявшие одно другое. Но утвердившееся, наконец, за ним значение высшей судебной власти сообщило ему огромное значение в государстве.