11. Прокурорский надзор за законностью правовых актов. Участие прокурора в правотворческой деятельности. Правовая и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов.

Прокурорский надзор за законностью правовых актов.

Ст. 21 ФЗ "О прокуратуре РФ" устанавливает, что предмет надзора за исполнением законов включает в себя и проверку соответствия законам правовых актов, издаваемых органами и должностными лицами:

• федеральными министерствами,

• государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти,

• представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации,

• органами местного самоуправления,

• органами военного управления,

• органами контроля,

• их должностными лицами,

• субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также

• органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Деятельность прокурора по проверке законности правовых актов поднадзорных ему органов и лиц и реагированию на выявленные несоответствия таких актов законам не ограничивается только рамками "общенадзорной" отрасли, например,

• в ст. 28 Закона о прокуратуре, определяющей отдельные полномочия прокурора в правозащитной сфере надзора, закреплено право прокурора (его заместителя) приносить протест на акт, нарушающий права человека и гражданина (которые, соответственно, должны быть закреплены в законе), 

• ст. 33 допускает возможность принесения протестов на несоответствующие законодательству РФ приказы, распоряжения и постановления администраций органов и учреждений уголовно-исполнительной системы, причем до рассмотрения протеста действие оспоренного прокурором акта приостанавливается.

На опротестование постановлений органов, осуществляющих ОРД, нацеливает приказ Генпрокурора РФ от 15.02.2011 N 33 "Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности". Деятельность прокурора по надзору за исполнением законов судебными приставами также сопряжена с необходимостью проверки выносимых этими должностными лицами правовых актов и обязанностью приносить протест в случае наличия признаков незаконности таких актов.

Таким образом, надзор за законностью правовых актов фактически является межотраслевой деятельностью, но традиционно с учетом закрепления положений о нем именно в ст. 21 Закона о прокуратуре ассоциируется именно с "общенадзорной" деятельностью, являясь ее самостоятельным направлением (подотраслью).

Поэтому предметом надзора за законностью правовых актов выступает соответствие законам правовых актов, издаваемых (принимаемых) перечисленными в названной статье органами и лицами.

Основные задачи надзора за законностью правовых актов:

1. оценка их законности;

2. реагирование прокурора на незаконные правовые акты.

Критериями оценки законности, как правило, выступают:

• соответствие правового акта Конституции РФ, конституции (уставу) субъекта РФ (в ряде субъектов РФ соответствующим прокурорам предоставлено право на обращение в конституционные (уставные) суды) или закону;

• соблюдение установленного законодательством порядка принятия правового акта (соблюдение процедур, наличие кворума, необходимость согласования в определенных случаях с уполномоченными органами (должностными лицами) и др.);

• соблюдение процедуры обязательного публичного обсуждения проекта правового акта (например, проектов генеральных планов поселений и городских округов);

• соблюдение установленной законодательством конкретной формы (вида) правового акта;

• издание правового акта в рамках компетенции органа (должностного лица), включая реализацию им механизма "делегирования полномочий";

• соблюдение порядка государственной регистрации правового акта в случае установленной законодательством обязательности такой процедуры, а также осуществление регистрации надлежащим органом;

• опубликование правового акта в случаях, требующих этого, в издании, предназначенном для таких целей;

• соблюдение предусмотренных правил введения правового акта в действие;

• соблюдение установленных требований к дате вступления правового акта в силу (например, правовой акт, вводящий налог, не может вступать в силу ранее 1 января года, следующего за годом принятия акта, и ранее одного месяца со дня его официального опубликования);

• соблюдение при принятии (издании) правовых актов, вносящих изменения (дополнения) в другие правовые акты, правил и порядка, установленных для принятия (издания) правовых актов, в которые вносятся такие изменения (дополнения).

Вопрос о целесообразности принятия правового акта (например, в силу дублирования им положений других правовых актов) не входит в предмет прокурорской проверки законности таких актов и может решаться на стадии дачи заключений на проект такого документа и обсуждения его в соответствующем органе публичной власти.

При решении вопроса об обращении в суд по поводу оспаривания правового акта прокурор должен определиться:

1. со статусом такого акта (нормативный или ненормативный);

2. с подведомственностью дела об оспаривании правового акта КС РФ или конституционному (уставному) суду субъекта РФ, арбитражному суду или суду общей юрисдикции;

3. с подсудностью дела конкретному суду.

Согласно ч. 1 ст. 52 АПК прокурор вправе оспорить в арбитражном суде нормативные и ненормативные правовые акты органов государственной власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, затрагивающие права и законные интересы организаций и граждан в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В соответствии с ч. 1 ст. 251 ГПК прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании акта органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица противоречащим закону и недействующим (полностью или в части). Дела рассматриваемой категории отнесены гражданским процессуальным законодательством к возникающим из публичных отношений.

Согласно п. 2.6 приказа Генпрокурора РФ от 02.10.2007 N 155 прокурорам предписано при выявлении причин и условий, способствующих нарушениям законодательства в сфере регионального и муниципального нормотворчества,использовать представление, в котором в обязательном порядке ставится вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности виновных должностных лиц аппаратов представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления.

В силу п. 2.2 приказа Генпрокурора РФ от 02.10.2007 N 155 прокуроры должны добиваться реального исполнения заявленных требований, контролировать ситуацию до окончательного приведения нормативного правового акта в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством, а п. 2.5 предписано обеспечить надзор за исполнением решений судов о признании недействующими региональных, муниципальных нормативных правовых актов, противоречащих закону.

Согласно ст. 24 Закона о прокуратуре в случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и федеральным законам Генпрокурор РФ вправе информировать об этом главу государства.

Участие прокурора в правотворческой деятельности.

В соответствии с п. 4 ст. 1 ФЗ "О прокуратуре" участие в правотворческой деятельности является одним из важных направлений прокурорской деятельности.

Согласно ст. 9 ФЗ прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения

• об изменении законов и иных нормативных правовых актов;

• о дополнении законов и иных нормативных правовых актов;

• об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры РФ см. приказ Генеральной прокуратуры РФ от 17 сентября 2007 г. N 144

В приказе Генпрокурора РФ от 17.09.2007 N 144 "О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления" предусмотрена обязанность прокуроров:

1. выявлять потребности в правовом регулировании общественных отношений;

2. в рамках предоставленных полномочий принимать меры к устранению пробелов и коллизий правового регулирования.

Положением об организации правотворческой деятельности в органах прокуратуры Российской Федерации (утв. приказом Генпрокурора РФ от 17.09.2007 N 144), определены такие направления участия прокуратуры в правотворческой деятельности, как:

• инициативная разработка проектов законов и иных нормативных правовых актов, непосредственно связанных с компетенцией органов прокуратуры;

• участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых другими органами государственной власти;

• подготовка правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты;

• участие в обсуждении законопроектов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Федеральное Собрание) и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации.

На старших помощников прокуроров возлагаются следующие основные задачи (п. 6.1 Положения):

1. обеспечение участия прокуратуры в разработке региональных нормативных правовых актов;

2. подготовка предложений по совершенствованию федерального законодательства;

3. организация постоянного представительства прокуратуры в органах государственной власти субъекта РФ;

4. обеспечение участия представителей прокуратуры в рассмотрении органами государственной власти субъекта РФ протестов и представлений прокуратуры;

5. инициирование принятия нормативных правовых актов субъекта РФ и муниципальных образований, необходимых для реализации федеральных законов;

6. предотвращение принятия законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления законов и иных нормативных правовых актов, противоречащих Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Формы решения этих задач (п. 6.4 Положения):

• внесение предложений в планы подготовки нормативных правовых актов законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

• внесение законопроектов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации с использованием права законодательной инициативы либо направлением законопроектов в органы, обладающие этим правом;

• участие в рабочих группах, заседаниях комитетов и комиссий законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

• подготовка заключений на проекты нормативных правовых актов;

• информирование законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления о несоответствии положений проекта нормативного правового акта федеральному и региональному законодательству;

• участие в заседаниях законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при принятии нормативного правового акта;

• информирование подразделения прокуратуры, осуществляющего надзор за исполнением законодательства, о принятии акта, противоречащего Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

Наряду с этим в ходе подведения итогов работы за полугодие старшими помощниками прокуроров субъектов РФ составляются и направляются в правовое управление Генпрокуратуры РФ информационно-аналитические справки о состоянии правотворческой работы в субъекте РФ, в том числе о законодательных инициативах органов государственной власти субъектов РФ по вопросам, непосредственно связанным с  компетенцией прокуратуры, и собственные предложения по совершенствованию федерального законодательства. Такие предложения могут направляться прокуратурами субъектов РФ в Генпрокуратуру РФ вне зависимости от представления информационно-аналитической справки (п. 6.5, 6.6 Положения).

Правовым управлением Генпрокуратуры РФ, поступившие предложения обобщаются в электронном банке данных, тщательно анализируются и активно используются при осуществлении участия в правотворчестве.

В приказе Генпрокурора РФ от 02.10.2007 N 155 предписано обеспечить активное участие прокурорских работников в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан:

1. своевременно запрашивать и изучать проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов с составлением заключений, содержащих их правовой анализ;

2. участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления;

3. своевременно направлять в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам.

При отклонении замечаний прокуроров на проекты законов субъектов РФ и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления, противоречащих федеральному законодательству, прокурорам следует направлять информацию высшему должностному лицу (руководителю высшего исполнительного органа) региона, главе муниципального образования, возглавляющему местную администрацию, для использования ими права отклонить законы, муниципальные нормативные правовые акты, принятые соответствующими представительными органами власти.

В ситуациях длительного непринятия представительным (законодательным) органом субъекта РФ предусмотренных федеральным законодательством нормативных правовых  актов  прокуроры  должны  вносить  представления  об  устранении нарушений закона, предложения об изменении, дополнении, отмене нормативных правовых актов, использовать имеющееся у них право законодательной инициативы, в первую очередь в целях урегулирования отношений с участием категорий граждан, являющихся объектами особой социальной защиты государства.

Одновременно приказом Генпрокурора РФ от 24.11.2008 N 243 "Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления"  на правовое управление Генпрокуратуры РФ возложены:

• определение основных направлений и организация планирования законопроектной деятельности в системе прокуратуры РФ;

• координация законопроектной работы структурных подразделений Генпрокуратуры РФ (включая деятельность представителей структурных подразделений в рабочих группах палат ФС РФ), согласование разрабатываемых ими проектов законов, обеспечение сопровождения проектов в палатах ФС РФ;

• обеспечение структурных подразделений Генпрокуратуры РФ и прокуратур субъектов РФ информационными материалами по законопроектной деятельности палат ФС РФ;

• организация доступа прокуратур субъектов РФ к электронным базам данных актов субъектов РФ;

• подготовка для прокуратур субъектов РФ проектов модельных законов (предложений), которые могут быть внесены в порядке законодательной инициативы в законодательные органы субъектов РФ в целях единообразного правового регулирования актуальных вопросов борьбы с преступностью и правонарушениями;

• организация и проведение во взаимодействии с управлением по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генпрокуратуры РФ антикоррупционной экспертизы проектов законов;

• подготовка методических рекомендаций и информационных писем по вопросам организации и осуществления законопроектной деятельности в системе органов прокуратуры.

Правовая и антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и их проектов.

Общие принципы проведения антикоррупционной экспертизы.

Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Закон № 273-ФЗ) установил основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения коррупции и борьбы с ней, минимизации и ликвидации последствий коррупционных правонарушений. Также Закон №273-ФЗ закрепляет основные меры по профилактике коррупции, одной из которых является антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов. Для реализации положений Закона № 273-ФЗ в части проведения антикоррупционной экспертизы был принят Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Закон № 172-ФЗ). Он устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов для выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.

Коррупциогенные факторы – положения нормативных правовых актов или их проектов, которые устанавливают для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, а также положения, содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования, тем самым создающие условия для проявления коррупции.

Основные принципы организации антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов закреплены Законом № 172-ФЗ:

обязательность проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов;

оценка нормативного правового акта во взаимосвязи с другими нормативными правовыми актами;

обоснованность, объективность и проверяемость результатов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов;

компетентность лиц, проводящих антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов;

сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных госорганов и организаций, органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и их проектов Законом № 172-ФЗ обязаны прокуратура РФ, Минюст России, а также органы (федеральной исполнительной власти, субъектов РФ, местного самоуправления, а также иные госорганы), организации, их должностные лица. Они должны руководствоваться методикой, которая определена Правительством РФ.

Прокуроры проводят антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов органов, организаций, их должностных лиц по следующим вопросам:

• права, свободы и обязанности человека и гражданина;

• государственная и муниципальная собственность, государственная и муниципальная служба, бюджетное, налоговое, таможенное лесное, водное, земельное, градостроительное, природоохранное законодательство, законодательство о лицензировании, а также законодательство, регулирующее деятельность госкорпораций, фондов и иных организаций, создаваемых Россией на основании федерального закона;

• социальные гарантии лицам, которые замещают (замещали) государственные или муниципальные должности, должности государственной или муниципальной службы.

Прокуратура, Минюст, органы, организации и их должностные лица проводят антикоррупционную экспертизу согласно Методике проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов, которая утверждена Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 (далее – Методика).

Так, в Методике выделено два вида коррупциогенных факторов: правоприменитель получает необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованно применять исключения из общих правил; содержит неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования к гражданам и организациям. Если в нормативных правовых актах (проектах) выявили коррупциогенные факторы, последующие действия будут такими:

• прокурор требует изменить нормативный правовой акт или обращается в суд в порядке, который предусмотрен процессуальным законодательством РФ;

• заключение, которое составляется по итогам антикоррупционной экспертизы, – при проведении экспертизы Минюстом России, а также органами, организациями, их должностными лицами.

В требовании прокурора об изменении нормативного правового акта и в заключении должны быть указаны выявленные в нормативном правовом акте (проекте) коррупциогенные факторы и предложены способы их устранения. Заключение носит рекомендательный характер и должно быть в обязательном порядке рассмотрено соответствующим органом, организацией или должностным лицом.