Глава VII. Законодательство о физической культуре и спорте

§ 1. Становление и развитие российского законодательства о физической культуре и спорте

В России первый законодательный акт о физической культуре и спорте был принят только в 1993 г. До этого основная нагрузка в правовом регулировании возлагалась на подзаконные акты. Именно на этом уровне решались вопросы материально-технического и финансового обеспечения <*>, развития физической культуры и спорта среди школьников и студентов <**>, массовой физической культуры <***> и т.д.

В результате принятия Конституции СССР 1977 г. структура законодательства (в широком смысле) о физической культуре и спорте претерпела изменения. Дело в том, что впервые вопросы физической культуры и спорта нашли широкое отражение в акте столь высокого ранга. После проведенной конституционной реформы на уровень Основного закона были вынесены цели и задачи развития физического воспитания, физической культуры и спорта. Массовость и доступность провозглашались одними из основных условий физического воспитания.

Особый интерес представляет опыт правового регулирования управления физической культурой и спортом в СССР. Актуальность и практическая значимость подобного обращения к прошлому диктуются современными потребностями, которые связаны с поиском оптимальных путей сочетания государственных и общественных начал управления данной отраслью. Проблема определения места и роли негосударственных организаций в области спорта является общемировой (см. ниже).

В Советском Союзе активно использовался потенциал общественных организаций в управлении физической культурой и спортом. Так, в 1959 г. руководство физической культурой и спортом было передано Союзу спортивных обществ, который являлся добровольным обществом <*>. Иными словами, данная общественная организация была наделена государственной функцией <**>. Исходя из этого, Союз спортивных обществ мог издавать общеобязательные акты, в том числе и для министерств и ведомств.

В 1990-е гг. нормативная правовая база физической культуры и спорта претерпела кардинальные изменения. В новых социально-экономических условиях прежний подход, ориентированный на административные методы, не мог решить всех возникающих проблем. Потребовался пересмотр принципов построения системы физической культуры и спорта, форм и методов государственного управления отраслью, ее финансирования. В правовом оформлении, например, нуждались и такие новые явления, как профессиональный спорт.

Мировое сообщество в последней четверти XX в. активизировало деятельность по разработке актов как прямого, так и рекомендательного характера в этой области. Среди актов прямого действия выделяются следующие документы ООН и Совета Европы: Международная конвенция против апартеида в спорте от 10 декабря 1985 г.; Европейская конвенция о предотвращении насилия и хулиганского поведения зрителей во время спортивных мероприятий и, в частности, футбольных матчей от 19 августа 1985 г.; Конвенция против применения допинга от 16 ноября 1989 г. Все эти международные акты имеют обязательную силу для Российской Федерации и должны в числе прочих условий предопределять ее законодательную политику.

Становление законодательной базы физической культуры и спорта связано с принятием в 1993 г. Основ законодательства Российской Федерации о физической культуре и спорте <*> (далее - Основы). В 1999 г. они уступили место Закону о физической культуре и спорте. Основы устанавливали общие принципы правового регулирования в области физической культуры и спорта. В соответствии с ним государство принимало на себя обязательства по: финансированию занятий физической культурой и спортом по утвержденным государственным программам; финансированию научных исследований в этой области; разработке программ физического воспитания всех групп населения; осуществлению контроля за их реализацией; развитию физкультурно-спортивной индустрии; организации подготовки и переподготовки специалистов; правовой защите интересов граждан в области физической культуры и спорта; поощрению стремления граждан быть здоровыми и вести здоровый образ жизни (п. 2 ст. 3 Основ).

Закон о физической культуре и спорте внес существенные изменения в правовое регулирование данной области. Прежде всего они коснулись места государства, его роли в организации физической культуры и развитии спорта. В Законе были закреплены принципы государственной политики, меры государственной поддержки отрасли. Появилась отдельная глава, посвященная пропаганде физической культуры и спорта. В целом вектор законодательных нововведений был направлен на усиление роли государства в области физической культуры и спорта, в том числе и в такой специфической сфере, как профессиональный спорт.

Выше отмечалось, что изменение нормативной правовой основы физической культуры и спорта в 1999 г. во многом диктовалось необходимостью устранить недостатки прежнего Закона. Но в Закон о физической культуре и спорте было включено еще большее число декларативных и отсылочных норм. Особенно много их в той части, которая посвящена массовой физической культуре, различным преференциям (налоговые льготы, вопросы социальной защиты).

Действующее законодательство о физической культуре и спорте носит комплексный характер. В нем закреплены предписания конституционного характера (принципы государственной политики в области физической культуры и спорта, нормы, направленные на разграничение полномочий органов публичной власти в области физической культуры и спорта). Конституционно-правовой характер носят и нормы, определяющие место физкультурно-спортивных объединений в системе физической культуры и спорта. Можно также выделить блок норм, закрепляющих особенности трудовых отношений в рассматриваемой области.

Большинство же положений законодательства о физической культуре и спорте тяготеют к административному праву. Это предопределяется той активной ролью, которую играют в физическом воспитании граждан государственные органы исполнительной власти. При этом следует обратить внимание, что административно-правовые средства используются в первую очередь именно при организации физического воспитания граждан. В области спорта, особенно профессионального, их значение несколько ослабевает, и законодатель стремится использовать гражданско-правовые механизмы регулирования. В этой связи следует отметить, что в литературе предлагается дифференцированно подходить к правовому регулированию отношений в области физической культуры и в области спорта, что должно быть отражено и в структуре законодательства о физической культуре и спорте <*>.

В ходе административной реформы было образовано Федеральное агентство по физической культуре и спорту, статус которого закрепляется Постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2004 г. N 904. В этом Постановлении особое внимание привлекает та часть, которая устанавливает временные полномочия (до принятия соответствующего нормативного правового акта) указанного федерального органа исполнительной власти. На Федеральное агентство возлагаются полномочия, не установленные какими-либо законодательными актами или указами Президента РФ, например признание видов спорта и спортивных дисциплин, утверждение правил соревнований по видам спорта. Таким образом, в данном случае рассматриваемое Постановление Правительства РФ выступает в качестве первичного акта в регламентации отношений в области физической культуры и спорта.

В настоящее время самостоятельное нормотворчество Федерального агентства по физической культуре и спорту ограничено общим требованием к нормотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти, установленным Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти", согласно которому самостоятельное правовое регулирование органами государственной власти данного уровня осуществляется на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ, Правительства РФ.

№ 26. Понятие социального обеспечения, его функции, современное состояние и формы

Под социальным обеспечением понимают:

• форму распределения, гарантирующую гражданам нормальный уровень жизненного и культурного стандарта сверх вознаграждения за труд в старости, при потере трудоспособности и кормильца^[2];

• систему материального обеспечения и обслуживания граждан по возрасту, болезни, инвалидности, безработице, по случаю потери кормильца, воспитания детей и в других установленных законодательством случаях^[14];

• совокупность общественных отношений, складывающихся между гражданами, с одной стороны, и органами государства, местного самоуправления, организациями, — с другой, по поводу предоставления гражданам за счёт специальных фондов, бюджетных средств медицинской помощи, пенсий, пособий и других видов обеспечния при наступлении жизненных обстоятельств, влекущих за собой утрату или снижение дохода, повышенные расходы, малообеспеченность, бедность, либо по распределению внебюджетных фондов социального назначения и перераспределению части государственного бюджета в целях удовлетворения потребностей граждан в случае утраты источника средств существования, несения дополнительных расходов или отсутствия необходимого прожиточного минимума по объективным социально значимым причинам.

Назначение системы социального обеспечения проявляется в его функциях. В правовой литературе выделяются четыре основные функции социального обеспечения: экономическая, политическая, демографическая, социальнореабилитационная1.Экономическая функция выражается в оказании материальной поддержки гражданам в трудной жизненной ситуации, в содействии развитию общественного производства в целом и отдельных отраслей народного хозяйства, экономическому подъему зон приоритетного развития и т. д.

Политическая функция направлена на сближение социального уровня различных слоев населения, создание условий, обеспечивающих достойную жизнь каждому человеку. Она призвана стабилизировать общественные отношения в сфере социальной защиты населения. Демографическая функция способствует стимулированию роста народонаселения страны, воспроизводству здорового поколения, росту продолжительности жизни граждан и т. д. Социально-реабилитационная функция социального обеспечения (впервые выделена профессором Р. И. Ивановой2) связана с удовлетворением специфических потребностей престарелых и нетрудоспособных граждан. Она выражается в создании условий, благоприятствующих сохранению их правового статуса и охране здоровья всех граждан. Социальное обеспечение выполняет еще одну весьма важную функцию — защитную. Прежде всего, именно эту задачу ставит перед собой общество, предоставляя социальное обеспечение своим гражданам, ибо защита их в трудной жизненной ситуации, помощь в решении различных проблем ( материальных, физических, психологических, возрастных и т. д.) являются основным назначением социального обеспечения. Самой важной функцией системы социального обеспечения является, безусловно, обеспечение приемлемого уровня жизни населения.

Современное состояние Право на социальное обеспечение закреплено в Конституции Российской Федерации и представляет собой комплекс взаимосвязанных организационных и законодательных мер. В основном в Российской Федерации социальная защита нетрудоспособных и малообеспеченных групп населения осуществляется по двум основным направлениям - социальное обеспечение и социальная помощь. Социального обеспечения в России включает в себя следующие виды: пенсии (по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, социальные)

№27 см вопрос №3

№28 Пенсионная реформа: программа и правовое обеспечение

Пенсионная реформа в России (2002)

Пенсионное обеспечение – базовая и одна из самых важных социальных гарантий стабильного развития общества, поскольку оно непосредственно затрагивает интересы нетрудоспособного населения (свыше 25-30%)любой страны, а косвенно практически все трудоспособное население.

В России новый этап пенсионной реформы начался в 2002 году. Основная цель — достижение долгосрочной финансовой сбалансированности пенсионной системы, повышение уровня пенсионного обеспечения граждан и формирование стабильного источника дополнительных доходов для инвестиций в социальную систему. Суть пенсионной реформы состоит в постепенном переходе от чисто распределительной системы к распределительно-накопительной системе пенсионного обеспечения.

Два источника пенсии

Согласно новой пенсионной модели, представленной в Федеральном законе от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» (статья 5, п.2), пенсия может состоять из двух частей: 1. страховая; 2. накопительная.

Накопительная система обеспечения пенсией состоит в том, что у каждого работника есть персонифицированный (личный) счет в Пенсионном фонде РФ, на котором учитывается накопительная часть пенсии. Размер накопительной пенсии зависит от суммы взносов, учтенных на именном счете работника и полученного инвестиционного дохода. Согласно новому закону «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», в страховую часть трудовой пенсии уже включена базовая часть (базовая ставка). Иногда базовая часть неофициально рассматривается как третья часть пенсии. Инвестирование пенсионных накоплений возможно через Управляющие компании и Негосударственные пенсионные фонды, зарегистрированные в качестве страховщиков по обязательному пенсионному страхованию. Застрахованное лицо имеет возможность раз в год перевести свои накопления в НПФ, УК или вернуться обратно в ПФР

По умолчанию Пенсионный фонд России размещает пенсионные накопления через государственную управляющую компанию — Внешэкономбанк (ГУК ВЭБ). С 2009 года ВЭБ формирует два портфеля: расширенный инвестиционный портфель и инвестиционный портфель государственных ценных бумаг (консервативный)

Предпосылки

Необходимость в пенсионной реформе возникла из-за ухудшения демографической ситуации в России. Соотношение количества пенсионеров к количеству работающих с каждым годом увеличивается, число пенсионеров растёт, а количество трудоспособного населения неуклонно снижается.

Правовое обеспечение

Пенсионная реформа базируется на действующих с 2002 года федеральных законах «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации», «Об обязательном пенсионном страховании» и «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации».

Схема формирования с 2002 по 2010 годы

С 2002 года государственная трудовая пенсия граждан формируется в системе обязательного пенсионного страхования (ОПС) и состоит из трех частей — Базовой, страховой и накопительной части трудовой пенсии.

Накопительная часть трудовой пенсии формируется у лиц 1967 г.р. и моложе.Базовая часть устанавливается в твердых размерах. Страховая часть зависит от суммы взносов, учтенных на именном счете, и стажа. Накопительная часть — зависит от суммы учтенных взносов и начисленного инвестиционного дохода. Расчет размера пенсии, осуществляется по формуле, установленной федеральным законом.

С 2010 года Единый Социальный налог отменен и осуществлен возврат к системе страховых взносов. Максимальный размер заработной платы, влияющий на размер пенсии, установлен на уровне 415 тысяч рублей в год.

Работодатель платит = 26 % (единый социальный налог/страховой взнос) от размера заработной платы сотрудника, из них на медицинское и социальное страхование — 6 %, а в пенсионный фонд — 20 %, которые в свою очередь разбиваются на три части: 6 % — базовая, 10 % — страховая и 4 % — накопительная часть. С 2008 года накопительная часть составляет 6 %, а страховая часть — 8 % от заработной платы.

Индивидуальный предприниматель платит фиксированную ставку ежемесячно. Организации, пользующиеся упрощённой системой налогообложения, не платят ЕСН, а платят только 10 % как страховой взнос и 4 % как накопительный.

Программа государственного софинансирования пенсии

С 1 января 2009 года действует новая система добровольных взносов гражданина в накопительную часть собственной пенсии.

Минимальный размер взноса в рамках программы софинансирования должен составить 2 000 рублей в год. Государство удвоит эти деньги, доплатив сумму, равную годовой сумме взноса, но не более 12 000 рублей в год. Для лиц пенсионного возраста государство увеличивает сумму в 3 раза, но неболее 36000 рублей в год

Программа рассчитана на 10 лет. Государственная поддержка пенсионных накоплений будет предоставлена гражданам, подавшим заявление до 1 октября 2013 года.

Сущность современной пенсионной реформы

Реализуемая в настоящее время Программа пенсионной реформы, равно как и рассматриваемые предложения по реформе пенсионного обеспечения на среднесрочную перспективу, определяет государственное пенсионное страхование следующим образом:

государственное пенсионное страхование является одним из видов государственного социального страхования, реализуемого через систему финансовых, организационных мер и правовых норм, направленных на гарантированное государственное обеспечение граждан трудовыми пенсиями за счет обязательных страховых взносов.

Обязательное пенсионное страхование представляет собой систему правовых, экономических и организационных мер, направленных на материальное обеспечение граждан в случае утраты ими заработка вследствие инвалидности, старости, потери кормильца и других случаев, установленных законодательством.

Таким образом, государственное пенсионное страхование – это совокупность правовых, экономических и организационных институтов и норм, имеющих обязательный характер для субъектов трудовых отношений, а в случаях, предусмотренных законодательством РФ, и для других граждан, и обеспечивающих реализацию гражданами права на получение пенсии из средств бюджета государственного пенсионного страхования, формируемого за счет страховых взносов работодателей и граждан.

Социальная сущность пенсионного страхования заключается в перераспределении риска наступления страхового случая между застрахованными, с одной стороны, и всеми работодателями – с другой; между поколениями застрахованных и работодателей, живущими и работающими на предприятиях в разных регионах страны, занятых на предприятиях различных отраслей и т.д.

Основная особенность пенсионной системы в нашей стране заключается в том, что действуют специальные пенсионные схемы, в состав которых входят отдельные категории граждан из числа главным образом государственных служащих: военные, служащие правоохранительных органов, определенных сфер государственной власти и т.д.

Законодательство о пенсионном страховании в Российской Федерации опирается на положения Конституции РФ, гарантирующие всем гражданам страны материальное обеспечение при достижении установленного законодательством возраста, а также при утрате работоспособности.

Пенсионные законодательные акты и нормативные документы, направленные на их реализацию, обеспечивают, с одной стороны, социально-трудовую ориентированность, с другой – экономическую устойчивость системы обязательного пенсионного страхования и ее сбалансированность в рамках рыночной экономики России.

Реформа пенсионной системы, осуществление которой началось с 1 января 2002 года, - долгосрочная экономическая программа, поскольку предусматривает переход (рассчитана на 15-20 лет) от солидарно-распределительной пенсионной системы, сформированной за 70-летний советский период, к комбинированной пенсионной системе, сочетающей в экономически и социально обоснованных пропорциях распределительные и накопительные элементы.

Центральное место в системе правовых актов пенсионной реформы занимают следующие Федеральные законы:

«О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ;

«О государственном пенсионном обеспечении в РФ » от 15 декабря 2001 г. № 166-ФЗ;

«Об обязательном пенсионном страховании в РФ» от 15 декабря 2001 г. № 167-ФЗ;

«Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в РФ» от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ.

Ключевой нормативный документ системы законодательных актов пенсионной реформы – Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. № 173-ФЗ, поскольку в нем определены права граждан на государственное пенсионное обеспечение, условия установления и размеры всех видов трудовых пенсий.

В связи с его принятием одновременно утратил силу действующий более десятилетия Закон РФ «О государственных пенсиях в РФ» от 20 ноября 1990 г. № 340-1, а также Федеральный закон «О порядке исчисления и увеличения государственных пенсий» от 21 июля 1997 г. № 113-ФЗ, вступивший в силу с 1998 г.

Любые изменения являются относительными и всегда сопряжены с улучшением для одних категорий и ухудшением для других. Проведенная пенсионная реформа – также не исключение: для значительного контингента пенсионеров и застрахованных лиц ее положение повлекли за собой существенные ограничения пенсионных прав застрахованных лиц и пенсионеров. Однако данным Законом предусмотрено, что во всех случаях эти изменения не могут повлечь за собой каких-либо ухудшений материального положения нынешних пенсионеров, пенсия которым назначена по условиям «старого» Закона РФ № 340-1.

Достаточно радикальное изменение законодательной базы было обусловлено изменением условий назначения, самой формулой исчисления размера трудовой пенсии и порядка ее индексации.

Не менее серьезные изменения претерпели механизмы осовременивания назначенных пенсий для поддержания жизненного уровня и коэффициента замещения заработка, утраченного в результате наступления соответствующего страхового случая. Если раньше индексация трудовых пенсий осуществлялась исходя из темпов роста средней заработной платы в экономике, то теперь размеры индексации будут определяться также с учетом темпов инфляции, роста доходов Фонда, динамикой численности получателей пенсий.

Закон РФ № 173-ФЗ изменил режим предоставления пенсий по условиям труда. Предусматривается постепенный перевод основной части в профессиональные пенсионные системы с финансированием по дополнительному тарифу, что позволит Пенсионному фонду РФ ликвидировать статьи расходов, не обеспеченные страховыми взносами.

Учитывая, что пенсионная реформа затронула интересы нескольких поколений граждан, то большое внимание в данном Законе уделено переходному периоду, в течение которого будут выходить на пенсию застрахованные в системе государственного пенсионного страхования лица, имеющие комбинированный стаж работы как в условиях старого (Закона РФ № 340-1), так и нового (Закона РФ № 173-ФЗ) законодательства. Для обеспечения сохранности и объективной оценки их пенсионных прав предусмотрена специальная схема их конвертации.

Статьей 2 Закона РФ № 173-ФЗ определены важнейшие понятия, являющиеся новыми для российского законодательства.

В новом Законе сохраняются старые нормы о праве выбора пенсии(при наличии права на одновременное получение трудовых пенсий нескольких видов) и а праве на получение двух пенсий в соответствии с Федеральным Законом «О государственном пенсионном обеспечении в РФ» от 15 декабря 2001 № 166-ФЗ.

В период после начала пенсионной реформы развития системы негосударственного пенсионного обеспечения происходило в условиях отсутствия адекватной нормативной правовой базы. Это негативно отразилось на общем уровне финансовой надежности негосударственных пенсионных фондов и степени доверия к ним населения.

Стабилизации существующей распределительной системы пенсионного обеспечения можно достичь лишь через поэтапное повышение пенсионного возраста с одновременной отменой всех имеющихся льгот.

В долгосрочной перспективе в качестве альтернативы действующей распределительной системе предлагается комбинированная система пенсионного обеспечения, которая включает в себя:

государственное пенсионное страхование как ведущий элемент системы, в соответствии с которым выплата пенсий осуществляется в зависимости от страхового стажа, суммы уплаченных взносов в бюджет государственного пенсионного страхования и финансируется за счет: текущих поступлений в Пенсионный фонд РФ; средств, полученных от направления части обязательных страховых взносов на накопление; инвестиционного дохода от их размещения;

государственное пенсионное обеспечение для отдельных категорий граждан, а также для тех лиц, которые не приобрели права на пенсию по государственному пенсионному страхованию, финансируется за счет средств федерального бюджета;

дополнительное пенсионное страхование, осуществляется за счет добровольных взносов работодателей и работников, а в случаях, установленных законодательством РФ, - обязательных страховых взносов.

В процессе реформирования необходимо провести изменения нормативных правовых актов по вопросам индивидуального учета застрахованных лиц в системе государственного пенсионного страхования. Система персонифицированного учета должна соответствовать требованиям, связанным с введением условно-накопительных и именно накопительных счетов граждан в механизм финансирования пенсий. Одновременно требуется конкретизировать подходы к реформированию льготных пенсий с использованием накопительных механизмов.

Программа реформирования предполагает формирование гибкой системы эффективных стимулов для добровольного более позднего выхода на пенсию, в том числе с использованием условно-накопительных счетов граждан, при которых более продолжительная работа и соответственно сокращение ожидаемого срока пребывания на пенсии позволяют существенно увеличивать для получателя ее ежемесячный размер. Такая система стимулов должна учитывать не только финансовые интересы пенсионной системы, но и изменение ситуации на рынке труда. Важно также, чтобы предлагаемые стимулы не превращались на деле в систему экономического принуждения пожилых людей к продолжению активной трудовой деятельности вопреки их возможного желанию.

Предлагаемая в Программе модель государственного пенсионного обеспечения с поэтапным введением накопительных элементов обеспечивает сбалансированность доходов и обязательств Пенсионного фонда Российской Федерации в течение всего переходного периода (до 2020г.) без увеличения базовой ставки страховых взносов в Пенсионный фонд.