3.4. Другие противовесы

3.4.1. Роль судебных органов в балансе властей

Анализируя систему «сдержек и противовесов», мы видим, что судебные органы также образуют самостоятельную структуру. Решения о назначении судей и создании отдельных органов правосудия часто принимает какая-либо другая ветвь власти, однако эта другая ветвь не имеет права увольнять судебных должностных лиц, вмешиваться в конкретные дела или контролировать судебные органы.

Членов высших судебных органов часто избирает парламент, других судей, как правило, назначает исполнительная власть⁴³, которая может в отдельных случаях влиять и на их карьеру.

(101) Логически всего этого можно избежать: известна такая система (например, Высший совет магистратуры в Италии), в которой решение по этим вопросам принимает орган самоуправления судей. Президенту США при назначении членов Верховного суда приходится сотрудничать с Сенатом.

В своей деятельности судебные органы в целом не зависят от других ветвей власти (кроме того, что условия его функционирования зависят через бюджет от другой властной ветви). Хотя судебные органы осуществляют свою деятельность по правилам, определяемым другими ветвями власти⁴⁴, их решения сказываются на деятельности этих других ветвей власти. Приговоры в традиционной парламентской системе не касаются законодательной, но могут оказывать влияние на деятельность исполнительной власти. Согласно новой тенденции, проявившейся главным образом после Второй мировой войны, суды уже не довольствуются своей традиционной ролью, применением законов. Судьи конституционных судов, порвав со взглядами Монтескье, который называл судей устами закона и считал их уровень ниже уровня законодательных органов, ныне уже не просто занимаются правотворчеством (что, кстати, они по-прежнему отрицают), но и оказывают существенное влияние на направление законодательства и эффективность конституции.

3.4.2. Федеральное (вертикальное или горизонтальное) разделение властей

Ограничение власти в некоторых случаях происходит еще на одном уровне - вертикальном, независимо от того, что происходит на уровне горизонтальном, т.е. независимо от того, существует ли разделение властей или система сдержек и противовесов для ветвей власти одного уровня. Государство расчленяется и по оси «центр - периферия», по которой власть также может ограничиваться. Это обеспечивает разграничение компетенции, вытекающее из принципа федерализма. Представительные органы отдельных территорий (субъектов федерации) могут иметь приоритетные правомочия по сравнению с центральными государственными органами, и это ограничивает центральные ветви власти. Центральные (федеральные) законодательные органы могут принимать законы только по вопросам, определенным в конституции; в других сферах это является привилегией земли, региона, штата. Конкретные решения и здесь весьма разнообразны.

(102) Конституция США (ст. I, разд. 8, абз. 18) признает за Конгрессом право издавать законы только по указанным в Конституции вопросам и только в тех случаях, когда это «необходимо и уместно». За двести лет скупой перечень 1787 г. удалось преобразовать в обширный список, пусть даже под предлогом торговли между штатами. (С таким же успехом можно, например, централизованно регулировать трудовые отношения.)

По отдельным вопросам, перечисленным в германском Основном законе, федеральный законодатель обладает исключительными правами. В других делах, фигурирующих в этом перечне, речь идет о «конкурирующих» правах (если федерация закон не принимала, то земли были уполномочены на это). Федерация может принять закон по этим конкурирующим предметам только тогда, когда вопрос на федеральном уровне можно решить лучше. (Вероятно, излишне говорить о том, что все вопросы до сих пор представлялись лучше решаемыми централизованно.) Наконец, вопросы, которые не упоминаются в федеральной конституции, не подлежат компетенции федерального законодателя.

Россия пытается ввести систему, согласно которой в определенных случаях центр может принять закон лишь с согласия субъектов федерации. В соответствии с Конституцией по вопросам, которые не отнесены к исключительной компетенции центра, приоритет принадлежит законодательству субъектов Федерации.

Члены федераций как административные единицы, располагающие действительной властью и собственными ресурсами (свои налоговые поступления, управленческий аппарат), способны в известных пределах защитить свои права от центральной законодательной и исполнительной власти. Иногда в пределах исполнительной власти происходит разграничение: в решении отдельных задач в федеральных округах исполнительная власть главенствует над центральной, которая не может давать указаний местной исполнительной власти. Согласно германскому Основному закону, например, для того чтобы сильная власть правительства не стала безграничной, центральные органы исполнительной власти не имеют исполнительного аппарата, большинство министерств не имеет ни одного подчиненного ему органа. Если центр желает осуществлять политику одной из своих ветвей власти, он должен просить для этого поддержки земель - за некоторыми важными исключениями. Чиновники, исполняющие указания центра, трудятся на местах, они являются сотрудниками министерств земель­ного правительства.

Значение провинций и штатов как противовесов центру изменяется в зависимости от эпохи и системы. Первые тридцать лет существования (103) Соединенных Штатов прошли под знаком беспрерывных усилий отдельных штатов доказать, что федеральный Конгресс не может принять касающийся их закон без их же согласия. В конце концов Президент Эндрю Джексон по поводу так называемого «таможенного кризиса»⁴⁵ в тоне, не терпящем возражений, заявил, что ради сохранения Союза федерация готова вступить в борьбу и с собственными гражданами. Утверждают, что он поручил одному из представителей склонной к мятежу Южной Каролины в Конгрессе передать своим землякам следующее: «...Пусть спокойно изливают свою душу в многочисленных решениях, пусть распространяют угрозы в печати. Но если прольется хоть капля крови в нарушение законов Соединенных Штатов, я прикажу повесить первого, кто попадется мне в руки, на первом дереве, которое встретится мне на дороге»⁴⁶. Во всяком случае это как-то обозначает границы федерального разделения властей.

По мере того как усиливалась социальная роль государства, расширялись и международные связи, во многих странах возрастала роль центра. Те, кто представлял себе Германию подлинной федерацией в 1948 г., вряд ли узнали бы возведенное по их проектам сооружение. Процесс этот не всегда происходит однозначно: Бельгия в последние два десятилетия успешно трансформировала единую ранее централизованную власть в федерацию или даже в конфедерацию, в первую очередь создав тем самым мирное пространство для национальных устремлений к самостоятельности.