Системный подход к изучению и упорядочению общественного феномена – парадигма мышления управленца.

Система как общефилософское понятие. Понятие системы государственного и муниципального управления. Специфика организации системы государственного и муниципального управления. Закономерности функционирования и развития системы государственного и муниципального управления. Принципы функционирования и развития системы государственного и муниципального управления. Универсальные методы управления в системе государственного и муниципального управления.

Система как общефилософское понятие

Рубеж столетий, как правило, становится границей не только временной, но и смысловой: происходит смена понятий, интеллектуальных течений, научных парадигм. На рубеже XX и XXI столетий государствоведческая наука вплотную подошла к осмыслению и внедрению методологически нового способа изучения и воздействия на общественные явления и организации – через восприятие их как системы.

Теория систем, системный анализ, системный подход прочно утвердились в качестве теоретико-методологического инструментария при анализе проблематики социального управления. Развитие теории систем как специфической области знания проходит период активной эволюции, многие ее дефиниции еще не приобрели законченных характеристик, общеупотребляемых формулировок. Ныне известно до 40 определений понятия «система».

Термин система зачастую переводят с греческого как «целое, состоящее из частей, совокупность взаимосвязанных элементов». Смысл слова в данном случае отражает лишь формальное содержание этой категории. Людвиг фон Берталанфи, известный как один из основоположников теории систем, представил общее определение системы как «совокупности взаимозависимых элементов, так связанных между собой, что если изменить один элемент, то изменяются остальные тоже и, следовательно, изменится вся совокупность».

В отечественной школе развития системного мышления большую роль сыграло и исследование А. А. Богданова. По существу, оно дало толчок становлению в России организационной науки – новой теоретической и учебно-образовательной дисциплины, нашедшей сегодня широкое применение в социальном менеджменте. Выражая сущность системной концепции, исследователь подчеркивал: «Организационное целое оказалось на самом деле практически больше простой суммы своих составных частей, но не потому, что в нем создавались из ничего новые активности, а потому, что его наличные активности соединяются более успешно, чем противостоящие им сопротивления». Продуктивным является представление об организации как универсальной формы существования материи. Организация – это архитектура фрагментов материального мира, человеческой цивилизации. Организовать людей – значит сгруппировать во имя какой-то цели, координировать и регулировать их действия в духе целесообразности единства. Это сегодня осознается как основополагающая функция управления.

Академик П. К. Анохин также считал, что системой можно назвать только такой комплекс избирательно вовлеченных компонентов, взаимодействие и взаимоотношение которых приобретают характер взаимодействия компонентов для получения фокусированного полезного результата. Некая потенциальная сумма систем больше арифметической суммы ее составляющих. Система как целостность приобретает новые свойства, не содержащиеся в образующих ее элементах.

И хотя понятие системы определяется по-разному, обобщим сказанное следующим образом: система – определенное множество взаимосвязанных компонентов (подсистем), образующих устойчивое единство, целостность, обладающую интегральными свойствами и закономерностями, сфокусированным, системным качеством.

Любая система – глобальная и простейшая, социальная, техническая или биологическая и др. – имеет общие сущностные характеристики.

1. Система существует в окружающей ее среде (внешней среде) и проявляется (функционирует) лишь взаимодействуя, связуясь с ней, адаптируясь во внешней среде, приспосабливаясь, реагируя на изменения, которые происходят во внешней среде. «Открытость» системы внешней среде во многом обеспечивает гомеостазис – способность системы сохранять и поддерживать свои качественные параметры в процессе приспособления к изменениям во внешней среде.

2. Система состоит из элементов, компонентов, подсистем (системообразующих составляющих). Каждый из этих элементов является относительно самостоятельным, может быть одновременно элементом другой системы – более высокого порядка и, напротив, может содержать в себе систему более низкого порядка, и элементы в системе так связаны между собой, что если изменить один элемент, то изменится вся совокупность – в этом отличие системы от конгломерата (толпа – не система).

3. Система образуется не от суммы элементов, а от целостности. Значит, нужно различать понятия целого и целостного. Можно сказать, что целое — это некий конгломерат, сумма, состоящая из взаимосвязанных частей. Целостность – это единство, интегративная деятельность, это результат взаимодействия, выражающий интегративное качество (лат. integratio – объединение частей, обеспечивающее новое качество). Именно степень интегративности (взаимопроникновения) обеспечивает целостность (город – не сумма домов).

Целостность как результирующая взаимосвязи и взаимодействия всех элементов и уровней обеспечивает устойчивость и качественную определенность системы.

Качественная определенность может быть условно обозначена так:

- суммативная целостность (несформировавшаяся, разобщенная система);

- органическая (организованная) целостность;

- органичная, т.е. достигшая высшего единства, ставшая единым организмом, целостность.

Разумеется, между данными состояниями нет «китайской стены», в жизни неупорядоченные, суммативные системы превращаются в организованные, органичные и наоборот.

4. Все системы не являются неизменными. Им присущи внутренние противоречия, они подвергаются внешним воздействиям, переживают периоды зарождения, становления, расцвета, упадка, старения, изнашивания, гибели. Таким образом, обязательный признак любой системы – ее существование во времени и пространстве.

5. Каждая система характеризуется тем, что имеет свое предназначение («если звезды зажигают – значит, это кому-нибудь нужно»), выполняет определенную функцию, т. е. вид воздействия, способы реализации своего предназначения.

6. Каждая система структурно оформлена. Структура – строение системы, внутренняя форма организации системы как материи. В подавляющем большинстве случаев в системах может быть неизвестно точное количество элементов, всех свойств и многих связей. Однако есть системообразующие элементы и связи, то, что составляет сущность системы, ее самостоятельную силу и что передается структурой. В свое время Гегель подчеркивал, что сущность в отличие от содержания (формы, в которой она проявляется) – это та самостоятельная сила; без которой явления как такового нет.

Итак, структура отражает наиболее сущностные, системообразующие элементы (компоненты) и устойчивые связи между ними, т.е. то, что обеспечивает основные свойства системы.

В порядке обобщения отметим: каждой системе присущи целеполагание, структурность, функциональность, целостность как результат взаимосвязи и взаимодействия элементов системы.

А теперь от общесистемных характеристик перейдем к рассмотрению специфики государственного управления как системы, ибо перечисленные признаки универсальны, характеризуют все виды систем естественных и искусственных, материальных и идеальных, детерминированных и вероятностных, открытых и закрытых, физических, химических, биологических, социальных и т. д.

Понятие системы государственного и муниципального управления

Государственное и муниципальное управление как любое общественное явление имеет свою статику и динамику.

Статика данного явления – это органы и учреждения, должности и персонал субъекта управления, органа публичной власти и аппарата управления на государственном и муниципальном уровнях; правовые нормы и индивидуальные управленческие решения, технические средства и информация в управлении и т. п.

Динамика – это сам процесс управляющего воздействия: практическая функциональная деятельность и отношения, многоаспектные связи по вертикали и горизонтали управления, взаимодействие субъектов самоуправления, должностных лиц, работников органов власти и управления, реализующих в совокупности действий (актов) функции управления.

Статика отражает момент организации государственного и муниципального управления как системы, динамика – ее функционирование во времени и пространстве, т.е. реализацию системы.

Без свойства системности управляющее воздействие на общество не может дать ожидаемый эффект. В публичном управлении задействовано множество государственных органов и общественных структур, большое число выборных лиц и служащих, миллионы людей; используются разнообразные и дорогостоящие материальные, финансовые и интеллектуальные ресурсы, обширная информация; реализуются миллионы управленческих решений и действий. Только системность управления может придать ему необходимую согласованность, координацию, субординацию, целеустремленность, рациональность, эффективность. Государственное и муниципальное управление именно как организованная целостность должно быть адекватно осмыслено управленцами. Целостность системы государственного и муниципального управления обеспечивается взаимо(со)действием всех органов и уровней управления; в свою очередь, целостность определяет устойчивость и качественную определенность управления.

Целостность обнаруживает себя не только во внутренних связях и отношениях, но и прежде всего в процессе взаимодействия госструктур с общественной средой. Именно здесь особенно рельефно обнаруживается целостность системы, ее способность ответить на вызов и потребности общества, противостоять внешним разрушительным раздражителям.

Элементом системы будем называть ее части, внутреннее строение которых не является определяющим для функционирования системы в целом.

Компонентами, подсистемами будем называть системообразующие части, создающие качественность в данной системе, занимающие в структуре системы объективно необходимое место и выполняющие в ней базовые функции системы.

Все компоненты взаимосвязаны, но одновременно относительно автономны и сами образуют свою систему элементов. В принципе каждый субъект и носитель государственно-управляющего воздействия и каждый гражданин может рассматриваться как своеобразная система: знаний, сознания, поведения, ощущений, интересов, концепций и ценностей, моделей поведения.

Системный подход к изучению и организации государственного муниципального управления позволяет представить их как функционирование нескольких сложных социальных систем.

Условно назовем их:

- система управляющая – государство как определяющий субъект управления, местное сообщество как его первичное звено;

- система управляемая – компоненты общества, подверженные государственному и муниципальному воздействию как объекты управления;

- система взаимодействия – различные институты государства и общества, реализующие связи: прямые и обратные, вертикальные горизонтальные, подчиняющие и поддерживающие и проч. Сущностной характеристикой этой системы является наличие в ней разного рода отношений: субъектно-субъектных, субъектно-объектных. Общественная система формирует главным образом содержание взаимодействия, выступающее как диалектическое сочетание потребностей, интересов общества и возможностей государства, органов муниципального управления.

Система управляющая и является предметом углубленного изучения в нашем курсе. Напомним избранный нами методологический подход: государственное управление толкуется в широком и узком смысле. В первом случае – управление всем обществом, реализация государственной власти федерального уровня (федеральная горизонталь государственной власти) всеми тремя ветвями власти. Во втором случае – управление делами государства, реализация государственно-административной, исполнительной власти от центра до власти местах, т.е. административная вертикаль власти. Таким образом, управляющая система включает в себя в качестве компонентов (подсистем) относительно самостоятельные социальные системы: А – система госуправления делами общества в целом; Б – система госадминистративного управления делами государства; В – система муниципального управления делами местного сообщества.

Систему А допустимо соотносить с политической системой общества — т.е. с совокупностью взаимодействующих государственных общественных органов и организаций, посредством которых принимаются общезначимые государственно-политические решения. Конечно, понятие «политическая система» более емкое, чем «государственное управление», поскольку включает все то и всех тех, что и кто имеет отношение к процессу принятия политических решений, охватывает как официальные институты и лиц, так и неформальные и неправительственные организации и факторы, влияющие на механизм выявления, постановки проблем, выработки и реализации решений в сфере общественных отношений. В государственном управлении важно разглядеть политический аспект, политическое наполнение управляющей системы, понять, на какие общественные институты можно опираться и каким образом, чтобы сделать эффективными действия государственных органов, госуправленцев, перевести потребности и интересы людей на язык согласованных решений, а значит – принимаемых и, главное, выполняемых теми, кого касаются эти решения. Государственно-политическая система и управляющая подсистема в ней (А) призваны на практике решать задачи удовлетворения интересов населения, его различных групп, улаживания разного рода противоречий (индивидуальных, групповых, национальных, территориальных, классовых и т. п.).

В таком случае и местное самоуправление (В) предстает как сложная система субъектов, объектов, отношений и взаимосвязей между ними, функционирующая в пределах имеющихся ресурсов и ограничений с целью удовлетворения коллективных потребностей населения и путем регулирования отношений и создания в результате |самостоятельной хозяйственной деятельности, инициативного производства товаров и услуг местным населением.

Система государственного и муниципального управления относится к виду социальных систем, обнаруживая все видовые признаки, в том числе следующие:

1. Социальные системы – наиболее сложные и значимые. Они образуются людьми, функционируют через деятельность людей, объектом их воздействия выступают опять же люди. Это обусловливает и силу, и уязвимость социального управления, его творческий характер и возможность проявлений субъективизма, волюнтаризма.

2. Люди одарены сознанием, поступают обдуманно или под влиянием страстей, но при этом всегда стремятся к определенной цели. Присущие им общие цели рождают общие интересы, несовпадение целей рождает конфликты. Однако целеполагание, целенаправленность составляет сущностный и ярко-очевидный признак социальной системы, определяет сложность управляющего воздействия ее и на нее.

3. Для достижения цели требуются соответствующие усилия, что обусловливает необходимость функций организации, регулирования, согласования и т. д. Таким образом, функция организации и обеспечивающая ее подсистема управления есть важнейшая составляющая, основополагающий признак социальной системы. Можно сказать, социальная система – это всегда организованная (в той или иной степени) целостность.

4. Непременный атрибут социальной системы – стремление к самосохранению в имеющемся качестве, прямым следствием чего является ее адаптация к внутренним и внешним воздействиям. При этом она не только приспосабливается к среде функционирования, но сама активно воздействует на нее, влияет на взаимодействующие с ней системы. Отношения социальной системы с внешней средой могут принимать форму сотрудничества или борьбы (с другими социальными системами, с природой), определять режим ее развития.

При самом общем подходе к разграничению социальных систем их можно разделить на два класса: системы как социальные явления (наука, искусство, право и т. д.) и системы-организации, созданные людьми в соответствии со структурой общественного бытия. Все они образуют многоступенчатую иерархию разнообразных социальных систем. Это обусловлено сложностью самого общества, постоянно развивающегося.

Система государственного и муниципального управления — категория недавно рожденная, и потому необходимо осмыслить специфику ее организации (статичного момента) и закономерности функционирования.