Специфика организации системы государственного и муниципального управления

Прежде всего подчеркнем, что базовая дефиниция «система государственного и муниципального управления» имеет два взаимосвязанных аспекта.

В первом система управления представляет собой некоторое теоретическое построение, инструмент, позволяющий выявлять и описывать системные свойства различных явлений в сфере управления. В этом случае категория является средством системного анализа государственного (муниципального) управления. Она применима к любому относительно целостному политико-правовому образованию: государству, власти, ее органу и т. д. В данном случае выражение исследователя – «система, с которой я имею дело» – может обозначить множество переменных (оргструктур, их состояний, взаимоотношений), которые составляют предмет анализа данным исследователем, изучающим сложную общественную систему и выделяющим в ней произвольно те или иные свойства, состояния. Допустимо систему государственного управления как интегрированное понятие выражать (и изучать) и через такие термины, как способ и механизм государственно-управляющего воздействия на общество, при этом имея в виду что способ – это метод, средства, приемы организации взаимодействия, интеграции всех субъектов и факторов в процессе принятия и реализации государственных решений, а механизм, по определениию А.А. Богданова, – это «понятая организация процесса, все то, что в ней объяснено».

Второй аспект представляет, более конкретное значение системы — реальный сложный механизм формирования и функционирования госвласти и управления, включающий объективно существующие компоненты (организационные структуры, нормы, отношения, коммуникации). Это как бы «вещь, которая существует сама по себе», которую исследователь должен изучать во всей совокупности, а не произвольно выбирая отдельные переменные, элементы. В таком случае выражение исследователя «система, с которой я имею дело» может обозначать систему как данность, целостность, не зависимую от любого изучающего ее наблюдателя.

Подчеркнем еще раз, что атрибутом диалектически понятой системы государственного и муниципального управления является ее интегративное, сфокусированное (системное) качество как резулътирующая взаимодействия компонентов, элементов системы, которая, в свою очередь, обладает богатым разнообразием присущих ей и ее элементам свойств. Их наличие обусловлено тем, что каждый компонент в процессе взаимодействия с другими, в своей интегративной совокупной связи участвует в создании «системного качества». В силу этого система в целом и каждый составляющий ее компонент (элемент) приобретают системные качества.

Специфика системы государственного и муниципального управления заключена в ее структуре. Структура, как известно, – это внутреннee строение системы, форма ее организации, совокупность наиболее существенных, системообразующих подсистем, компонентов, устойчивые связи между которыми обеспечивают основные свойства системы, ее целостность.

Выделим те подсистемы и их компоненты, без которых государственное и муниципальное управление состояться не может.

Институциональная подсистема или, другими словами, организационная основа управления. Невозможно оказывать управляющее воздействие, не определив, кто конкретно правомочен (имеет право и может) это делать.

Институты власти и управления: их специфика состоит в том, что и всегда узаконены, организационно упорядочены, структурированы , их статус (общественное предназначение, место, роль в системе управления), функциональная деятельность и правомочия регламентированы соответствующими нормативными актами. Каковы уровни институализации публичной власти?

1. Институты государственной политической власти федерального уровня, создаваемые на основе Конституции РФ (ст. 11), – это институт Президента РФ, Федеральное Собрание РФ, Правительство РФ, судебные органы: Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Верховный Суд РФ.

2. Институты государственной политической власти регионального уровня, создаваемые на основе конституций и уставов субъектов РФ – это представительные законодательные органы субъектов РФ и высшие должностные лица субъектов РФ: президенты, мэры, губернаторы.

3. Институты местного самоуправления, создаваемые на основе конституций (уставов) субъектов РФ и уставов муниципальных образований – это представительные органы (собрания депутатов) и выборные главы муниципальных образований.

4. Органы административного управления, создаваемые на основе законов, указов Президента, постановлений Правительства и администрации соответствующего уровня и обеспечивающие деятельность институтов власти – это госаппарат: Администрация Президента РФ и институт его полномочных представителей, аппараты Совета Федерации и Государственной Думы, министерства и иные органы федеральной исполнительной власти, аппараты судов, Генеральная прокуратура и ее аппарат. На региональном уровне – органы управления субъектов РФ, а также подразделения федеральных органов власти, их территориальные управления. На местном уровне – аппарат муниципальной службы, обеспечивающий органы местного (муниципального) управления. Уже простое перечисление субъектов управления позволяет понять, что институциональная подсистема – это сложная система, содержащая собственные элементы, во взаимодействии обеспечивающие ее целостность (в противостоянии – разрушая систему).

Нормативно-правовая подсистема может быть определена как фундаментальная основа, матрица, на которой строится и без которой не может функционировать система государственного и муниципального управления. Административно-управленческая деятельность в большей степени регламентирована, чем деятельность фирмы или частного лица. Нормативно-правовая основа управления – это сложная система с собственными элементами, важнейшими из которых являются: совокупность правовых норм и методов, регулирующих организацию и порядок деятельности органов власти и управления (правовые нормы и требования на уровне «входа» в систему), а также совокупность норм и методов правового воздействия государственных и муниципальных органов на общественную среду, правового регулирования как управленческого процесса (на уровне «выхода», эффектора системы).

Материал данного раздела соседствует с учебными дисциплинами юридического блока и развивает их. Это правоведение, отрасли публичного права, прежде всего конституционного, административного права. Последние регулируют (содержат нормы) осуществления и к личной власти: конституционное право имеет дело с организацией и функциями органов власти в статике, административное и муниципальное — с динамикой, процессом властеосуществления, функционированием аппарата управления.

Коммуникативная подсистема. Ее сущностной, частью являются информационные связи и управленческие отношения, официальные (юридически урегулированные) и неофициальные (деловые и неформальные) связи субъектов управления между собой по горизонта и вертикали, их взаимодействие с общественными институтами, организациями, гражданами, т.е. та сложная коммуникация в управлении – в статике и динамике, без которой функционирование системы управления невозможно представить.

Исследованием управленческих отношений занимаются в последние годы многие смежные обществоведческие науки: менеджмент, информационное обеспечение управления, теория организации, административная этика и др. В частности, социология стала отслеживать процессы, происходящие в кадровом корпусе государственных и муниципальных служащих, изучает цели и ценности государственной службы, анализирует диалектику субъектно-объектных отношений.

Функционально-структурная подсистема. Государственные и муниципальные органы в своих управленческих функциях различаются по предмету, содержанию, способу, объёму воздействия. Это позволяет не только выделить и описывать функции госуправления, но и анализировать распределение функций, их размещение «по вертикали» и по «горизонтали» управления. Функциональная структура системы госуправления дает в свою очередь представление о форме государственного устройства, уровне централизации и децентрализации, развитости местного самоуправления, характере и объеме самоуправляющихся механизмов и о многом другом – т.е. картину предметно-деятельностного управляющего воздействия.

Функционально-структурный анализ позволяет: выявить набор функций, которые (какой-либо, изучаемый нами) орган управления правомочен осуществлять; установить, какие структурные подразделения реализуют эти функции; насколько функциональное и структурное построение соответствуют друг другу; а на этой основе – обнаружить, и исключить дублирование общественно-необходимых функций в различных органах, несоответствие функциям внутреннего организационно-структурного строения госоргана, предложить методику организационных изменений. Проблема оптимального функционально-структурного построения госуправления ждет своего исследователя (в общетеоретическом плане в конкретной сфере деятельности), может составить цель научного поиска исследователя и привести к результату общественной значимости.

Профессионально-кадровая подсистема. Никакие наилучшим образом обустроенные институты власти и управления, самые хорошие законы не обеспечат качество управления, не сделают его эффективным, если не будет подготовленных кадров, способных правильно и своевременно использовать нормативно-правовые установки, достижения наук в практической функционально-управленческой деятельности.

Каждый человек имеет право на участие в управлении своей страной непосредственно или посредством свободно избранных представителей (ст. 21 Всеобщей декларации прав человека). Государственная гражданская служба как публично-правовой институт, нормативно-обеспеченная деятельность аппарата управления, права и обязанности должностных лиц (государственных и муниципальных служащих) – все эти вопросы составляют предмет изучения иютветствующего раздела нашего курса как логической связки со смежной дисциплиной «Основы кадровой политики и гражданской службы».

Составной частью, важной подсистемой государственного и муниципального управления предстает профессионально-культурная подсистема.

Культура управленцев как важная составляющая системы управления во многом определяет ее целостность, зрелость. Это – субъективный фактор управления, определенное слияние интеллекта и действий, «материализация» сознания. От этого фактора зависит способность служащих адекватно реагировать на происходящие изменения в экономике, социальной, культурной сферах и при этом обеспечивать устойчивость в управлении, своего рода управленческую преемственность, не рвать оправдавшие себя «нити», традиции в управлении, учитывать положительный и негативный опыт предыдущих и осуществляемых ныне реформ.

Культура управленцев – как совокупность и характер профессиональных знаний, образцов административной этики, социально-политических ценностей и правовых норм, исторического опыта и современных гуманистических ориентаций, реальное поведение их носителей — должна быть осмыслена не только с позиции системного анализа управления, но и как проблема общенационального значения.

Осмысление культуры административной и управленческой деятельности осуществляет философия права. Основы этой отрасли знания разработал в одноименной работе Гегель. Он подчеркивал, что правовой характер всех отношений и действий в управлении, обусловленность государственной службы правом — это то, что придает чиновникам характеристику «средоточия государственного сознания и интеллигентности», утверждает идею «бескорыстия, жертвования субъективными целями во имя общего блага, нахождения удовлетворения в сообразном долге выполнения служебных обязанностей и в нем». Профессионализм чиновников, считал он, это то, «от чего зависит довольство граждан и их доверие к правительству». Можно сказать, что Гегель заложил основы административной этики как науки.

Важнейшие подсистемы, образующие целостность системы государственного и муниципального управления представлены на рисунке:

Институциональная подсистема	Нормативно-правовая подсистема	Функционально-структурная подсистема
	Система государственно-административного управления
Коммуникативная подсистема	Профессионально-кадровая подсистема	Профессионально-культурная подсистема

Такой сложнейший феномен, каким является система государственного и муниципального управления, предполагает при его изучении возможность использования различных подходов, с акцентом на ту или иную подсистему (компонент, элемент).

При институциональном подходе предметом изучения избираете совокупность институтов, учреждений, участвующих в разработке и осуществлении управленческих (политических, административно-правовых) решений: органы управления различных уровней, институты народовластия и политического опосредования (партии и движении, группы интересов и т. д.).

Функционально-структурный подход предполагает концентрацию (внимания исследователя на классификации функций, дифференциации структурных подразделений, организационных ресурсах госорганов и всей системы управления в целом.

Элитологическцй подход основан на актуализации вопроса о том, кто, какие люди составляют элиту, осуществляют власть над экономическими ресурсами, управляют страной, доминируют в правотворческой и правоприменительной политике. Изучаются отдельные группы государственных деятелей, партийных функционеров, чиновников и т.д.

Культурологический подход предлагает анализ процесса принятия осуществления государственно-управленческих решений в «связке» политической и профессиональной культурой. Исследуются нравственные ценности, принципы, убеждения, поведение субъектов административно-правовых отношений.