3.6. Общественная экологическая экспертиза

Единственным правовым актом, регулирующим организацию и проведение общественной экологической экспертизы, является ФЗ «Об ЭЭ».

Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится при условии государственной регистрации в соответствии со статьями 20-25 указанного закона [21] по документации и материалам, определенным ст.11 и 12 Федерального закона "Об экологической экспертизе".

Экспертиза проводится исключительно общественными организациями, основным направлением деятельности которых является охрана окружающей природной среды, в том числе и проведение экологической экспертизы. В соответствии с п. 1 статьи 22 ФЗ «Об экологической экспертизе» ОЭЭ проводится до проведения ГЭЭ или одновременно с ней.

Заключение ОЭЭ приобретает силу после ее утверждения специально уполномоченным государственным органом в области экологической экспертизы. ФЗ «Об ЭЭ» определяет инициаторов ОЭЭ – граждане, общественные организации и органы местного самоуправления, а также обязанность регистрации ОЭЭ. В соответствии с п.3 статьи 23 ФЗ «Об экологической экспертизе» в заявлении на регистрацию ОЭЭ должны представляться «сведения о составе экспертной комиссии…, сроки проведения общественной экологической экспертизы».

Состояние института ОЭЭ.

Описание организации и проведения наиболее известных в России общественных экологических экспертиз, подробный анализ значения и проблем ОЭЭ дан в работах Российского общественного объединения РОО «Эколайн» [31,64,65]. Соглашаясь с выводами авторов о реальном и позитивном значении, которое привнес этот институт в развитие системы экологических оценок в России, приходится констатировать, что за период с 1992 по 2000 гг. в РФ проведено не более нескольких десятков общественных экспертиз и единичны случаи, когда проведение ОЭЭ завершалось заключением, имевшем правовые последствия или определившим в итоге принятие хозяйственного решения. Такое положение на фоне тысяч проектов, не приемлемых с точки зрения общественности, неестественно. Механизм ОЭЭ действует неэффективно. Возможно, выделить ряд обстоятельств, сдерживающих развитие ОЭЭ в Российской Федерации.

В подразделе 3.3. настоящего Пособия отмечены основные положения идей и первых правовых актов организации и проведения ОЭЭ. К сожалению в ФЗ «Об ЭЭ» [21] возможность организации ОЭЭ научными коллективами не предусмотрена. Положение о «юридической обязательности» общественной экспертизы в указанном законе трансформировано в «юридическую силу». Не установлены сроки представления заказчиком документации на организуемую экспертизу, его ответственность за не предоставление материалов на общественную экологическую экспертизу, не определен порядок и условия рассмотрения материалов ОЭЭ специально уполномоченным органом для его утверждения.

Выделим еще одну причину потенциальной слабости ОЭЭ. Ни ФЗ 1991 года «Об охране окружающей природной среды» [24], ни ФЗ «Об экологической экспертизе» [21] не определили процедурные требования к организации и проведению ОЭЭ. Показательно, что в известных работах РОО «Эколайн» [⁶³,⁶⁴ и др.] организация и проведение ОЭЭ представлена как задача «организации диалога» инициаторов деятельности и общественности. Перспективы развития ОЭЭ связаны, в первую очередь, с общественной активностью [65, стр.38]. По нашему мнению, «диалог» и ОЭЭ – это разные формы регулируемых отношений, а состояние «общественной активности» не должно определять необходимость правового развития института общественной экологической экспертизы.

В начальный период введения механизма экологической экспертизы в России перечисленные выше нюансы не были столь заметны и значимы. Можно с полным основанием говорить о том, что ГЭЭ в период 1988-1993 гг. действовала как «общественно-государственная» экспертиза и это обстоятельство объективно снижало потребность в самостоятельной ОЭЭ. Сейчас ситуация иная.

Тем не менее, возможности общественной экологической экспертизы, как показывает практика, не исчерпаны, а при некоторых обстоятельствах она эффективно выполняет свое предназначение. В частности, подтверждаются возможности преодолеть понятный антагонизм заказчика и общественности путем заключения договора и регламента на организацию и проведение ОЭЭ.

Реальная ситуация такова, что вопрос инициирования ОЭЭ возникает на завершающей стадии проектных работ, когда заказчик уже намеревается приступить к инвестированию и ведению строительства. То есть, для заказчика возникает дополнительное бремя неожиданных потерь времени на рассмотрение проекта неорганизованной группой общественности.

Если же обеспечивается цикл ОВОС, предусматривающий общественное обсуждение «предварительных экологических оценок» предпроектной стадии, то общественность и заказчик имеют возможность на этом этапе определять намерение, сроки и условия организации и проведения ОЭЭ. Такой подход упорядочивает их отношения.

В прил. № 5 к настоящему пособию предложен проект Типового регламента организации и проведения ОЭЭ проектов, который использовался при проведении ОЭЭ документации освоения нефтяного месторождения Вала Гамбурцева (2000г.) Российским экологическим союзом.

Контрольные вопросы к главе 3

1. Какие федеральные законы (кодексы) регламентируют экологическую экспертизу в России и содержат относящиеся к ней положения?

2. В каких подзаконных актах и нормативных документах содержатся нормы, определяющие общий порядок организации и проведения ГЭЭ?

3. Какие виды и типы экологических экспертиз установлены в России?

4. Кто являются субъектами, организующими и проводящими ЭЭ в РФ?

5. На основании чего проводится ГЭЭ, в том числе повторная?

6. Что относится к условиям проведения государственной ЭЭ?

7. Каковы основные элементы процедуры государственной ЭЭ?

8. Каковы последствия положительного и отрицательного заключения государственной экологической экспертизы?

9. Чем определяются и в чем состоят требования к материалам, представляемым на государственную экологическую экспертизу?

10. Заключения каких государственных органов требует и принимает во внимание государственная экологическая экспертиза?

11. Как исторически происходило взаимное влияние и взаимодействие государственной и общественной экологических экспертиз?

12. В чем сегодня заключается слабость и роль общественной ЭЭ?

13. Каковы принципиальные предлагаемые регламентные моменты организации и проведения общественной экологической экспертизы?