1.3. Формирование системы специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды

С началом социально-политических преобразований в стране, одновременно с работой над формированием интегрированного природоохранительного законодательства, были созданы Государственный Комитет по охране природной среды СССР и соответствующие комитеты во всех союзных республиках, краях, областях 26. С принятием в 1991 году ФЗ «Об ООПС» Комитету и его органам в субъектах федерации были определены функции специально уполномоченных государственных органов в области охраны ОПС. Ведомственные природоохранные органы сохранялись, но на базе территориальных органов Минприроды России началось формирование городского и районного уровней природоохранной системы. Основными элементами системы управления ОС, определившими структуру специально уполномоченных природоохранных органов, стали: мониторинг загрязнения ОС, экологическая экспертиза, контроль, сводное нормирование, лицензирование, экономический механизм природопользования. Определяющими задачами вновь образованных органов являлось проведение единой природоохранной политики, совершенствование правовой нормативной базы. Территориальные подразделения были интегрированы в единую федеральную систему ГЭЭ ²⁶, помимо непосредственно организации и проведения экологической экспертизы, были призваны решать вопросы координации оценок допустимости реализации намечаемой деятельности.

К 2000 году численность специалистов подразделений ГЭЭ составила около 700 чел., а экологической экспертизой были охвачены все значимые проекты. Их число достигло в 2001 году более 70 тысяч.

К сожалению, обновленная российская система природоохраны, которая начала формироваться в недрах советской системы централизованного планирования, унаследовала многие черты связанных с этой системой в организации и в подходах к планированию и оценке намечаемой деятельности. В ряде регионов вновь созданные комитеты концентрировали свою работу исключительно на контрольных и инспекционных задачах. За редким исключением (например, Костромская, Свердловская, Томская, Ярославская области, г.г. Ленинград, Москва) идея комплексного управления на основе новых механизмов управления выражалась в создании территориальных структур, ориентированных на формирование региональной экологической политики и новых механизмов природоохраны.

По многим причинам интегрированное природоохранное право не обеспечило устойчивости системы специально уполномоченных органов. За 12 лет система подверглась 6-ти крупным реорганизациям. В начале 90-х годов Государственный Комитет по охране ОС РСФСР был преобразован в Министерство, а в 1996 г. был вновь в Комитет (Госкомэкологии России). Функциями специально уполномоченных органов в 1996 г. были наделены все федеральные органы области охраны ОС (8 органов). 17 мая 2000 г. Госкомэкологии был упразднен, а его функции переданы МПР России. В результате численность природоохранных подразделений в территориальных органах МПР России, в т.ч. штатных государственных экспертов, была резко сокращена (в некоторых учреждениях на 50–70 %).

Институт ГЭЭ в системе МПР России был частично восстановлен в октябре 2000 г. благодаря действовавшему ФЗ «Об ЭЭ» и общественной поддержке.

Контрольные вопросы к главе 1

1. Из каких подсистем складывалась государственная природоохранная система управления в СССР и в чем заключались ее недостатки?

2. В каких формах проявлялись элементы комплексного подхода в административно-ведомственной системе природоохраны и экспертизы в СССР?

3. Как проявлялась интеграция в формировании отечественного экологического права и в чем проявляется его ограниченность (приведите примеры)?

4. Назовите и кратко охарактеризуйте факторы и основные этапы развития российской системы управления охраной окружающей среды.

5. Назовите и охарактеризуйте основные этапы развития российской системы экологической экспертизы и оценки воздействия на ОС.