Общая концепция развития российского законодательства ю.А. Тихомиров

Разработка Института законодательства и сравнительного

правоведения при Правительстве РФ <*>

--------------------------------

<*> См.: Концепции развития российского законодательства. Изд. 3-е, перераб. и доп. М.: Изд. ИЗиСП, 1998. С. 5 - 22.

Ю.А. Тихомиров - доктор юридических наук, профессор.

В период крупных преобразований в России со всей остротой встали вопросы о новой роли права, об обновлении и развитии законодательства. Без их решения нельзя обеспечить проведение экономической и других реформ, приостановить рост правонарушений, успешно формировать правовое государство. Дело не сводится к принятию тех или иных актов, ибо само по себе увеличение их числа не свидетельствует о повышении уровня правовой урегулированности общественных отношений и укреплении законности. Нужна современная научная концепция, позволяющая предвидеть динамику развития российского законодательства, соотношение его отраслей и подотраслей, определить приоритетные законы на ближайшую перспективу, последовательность принятия иных законов, исходя из интересов граждан и государства, потребностей экономики, социальной и политической сфер. В концепции должны отражаться как задачи переходного периода формирования рыночной экономики, создания новых институтов государства и гражданского общества, обеспечения прав граждан, так и стратегические задачи повышения эффективности правового воздействия на общественные отношения.

1. Современное состояние российского законодательства

За последние восемь лет законодательство Российской Федерации существенно обновилось. Некоторые его отрасли создаются заново. Закон постепенно занимает ведущее положение в правовом регулировании. С мая 1990 г. по май 1998 г. принято около 900 законов. Это намного превосходит прежние темпы законотворчества. Вместе с тем столь стремительный темп законотворчества породил ряд острых противоречий.

Действующее законодательство России не является системным, оно хаотично. Здесь не всегда согласованно действуют акты бывшего СССР, Российской Федерации и международно - правовые. По-прежнему "сталкиваются" акты разного уровня - законы, акты Президента, Правительства, субъектов Федерации. Велико число ведомственных актов. В то же время имеются законы, регулирующие мелкие, незначительные вопросы, которые целесообразно решать подзаконными актами. Много коллизий возникает между законами Федерации и ее субъектов.

Не обеспечивается строгое соблюдение принципов построения системы права, что ведет к нарушению "внутренней логики" отраслей законодательства. Большое число противоречий, несогласованностей внутри единой системы российского законодательства даже при регулировании однородных вопросов снижает его эффективность и авторитет.

Принятые законы нацелены в основном на преобразования, на реформы, на введение новых правовых решений. С точки зрения объекта регулирования, они группировались в рамках крупных сфер, способствуя решению актуальных экономических, социальных и политических задач. Не всегда, правда, законы выступали в качестве эффективного средства их решения, поскольку многочисленные целевые программы на уровне Федерации и ее субъектов подчас "обходились" без них. Да и слабая ориентация на последовательную реализацию законов, как и прежде, снижает конечный эффект.

Весьма противоречиво и непоследовательно шло развитие законодательства в экономической сфере. Первоначально стремительно принимались законы о предприятиях, о собственности, о приватизации, несущие коренные перемены в отношениях собственности. Следом за ними "разливался" поток законов о статусе хозяйствующих субъектов, об акционерных обществах, о банках, о финансово - промышленных группах, о сельскохозяйственной кооперации, о банкротстве и др. Гражданский кодекс заложил основу стабильной регуляции отношений в экономической сфере. Одновременно стали появляться законы, устанавливающие режим формирования и использования государственных ресурсов: о бюджетной и налоговой системах, о бюджетной классификации, о бухгалтерском учете, о государственном заказе.

Постепенно резко критическая оценка экономической роли государства сменяется признанием государственного регулирования в данной сфере. Появляются законы о государственном прогнозировании и программах о государственном регулировании или государственной поддержке ряда отраслей и подотраслей (агропромышленного производства, малого бизнеса и т.д.), о защите экономических интересов и др. Параллельно принимаются законы о естественных монополиях (о связи, о федеральном железнодорожном транспорте, Воздушный кодекс и др.). И все же кризисная финансово - экономическая ситуация летом - осенью 1998 г. обострила проблему отсутствия ряда базовых экономических законов, а противоречивость и "законодательные зигзаги" в бюджетно - налоговой сфере придают развитию законодательства о госсобственности особенно актуальный характер. Корректировка актов и выработка новых институтов весьма желательны.

В социальной сфере Россия пока не смогла сформировать развитое законодательство социального государства. В области охраны окружающей природной среды приняты основные акты, но они реализуются крайне плохо. Многие правовые нормы и институты (например ответственности) бездействуют. Законы - "одиночки" о культуре, здравоохранении, науке, образовании проложили лишь первую тропу, за ними не последовали законы о важных участках этих отраслей. Реформируемая сфера не опирается на прочный законодательный фундамент, хотя Семейный кодекс, законы о ветеранах, о молодежной политике и другие создали для этого хорошие предпосылки.

В области государственного строительства наблюдаются столь же острые противоречия. Почти нет законов, регулирующих разные стороны федеративных отношений - статус субъектов РФ, заключение внутрифедеральных договоров и соглашений, разграничение предметов ведения и полномочий, процедуры разрешения споров и др. Принятый с опозданием Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" пока еще не сопровождается законами о федеральных органах исполнительной власти, о принципах организации исполнительных органов в субъектах Федерации. Лишь судебная система, за исключением судов общей юрисдикции, оказалась в основном законодательно оформленной.

Отрадно, что на уровне как Федерации, так и ее субъектов интенсивно развивается законодательство о выборах и референдуме. Положено начало законодательству о местном самоуправлении. Тем самым создаются предпосылки к тому, чтобы население, граждане стали активными субъектами конституционного права. В целом же действие законов, касающихся гарантий и процедур реализации прав граждан в политической сфере, нельзя признать удовлетворительным. Остаются неурегулированными вопросы статуса политических партий, обращений и петиций, прав граждан на информацию.

Обзор российского законодательства требует отметить и тенденцию неравномерного развития его отраслей и подотраслей, что затрудняет установление их сбалансированного соотношения. Заметно, как быстро в последние годы развиваются конституционное, гражданское, уголовное, налоговое законодательства и как медленно меняются административное, трудовое. Внутри отраслей наблюдаются как "вакуумы", когда отсутствует регуляция отдельных институтов, так и, напротив, чрезмерное дробление правовых актов и норм, регулирующих отдельные виды отношений (о госслужбе и др.).

Отсутствие или слабость общей и отраслевых концепций развития законодательства затрудняет разработку научных основ системы законодательства. А ведь это целостная система со своими элементами, их внутренними связями, в которой существуют свои закономерности. Вряд ли нужно поддерживать тенденцию искусственной дифференциации и специализации отраслей и подотраслей <*>, поскольку далеко не все традиционные отрасли сложились в обновленном виде. К предложениям о выделении новых отраслей нужно подходить осторожно, реализуя первоначально эти идеи в виде подотраслей и институтов.

--------------------------------

<*> Такова позиция И.Н. Синюкова, изложенная в его книге "Специализация и унификация российского законодательства" (Саратов, 1993).

Усиливается тенденция взаимосвязи подразделений законодательства, что получает выражение, например, в преобладании так называемых комплексных законов, содержащих наборы методов и норм различных отраслей. Ведь одни отрасли выполняют преимущественно учредительно - легализующие функции, другие - регулирующие, третьи - охранительные. В частности, структура нового УК строже "привязана" к институтам конституционного, гражданского, финансового, экологического законодательств. Заметным стало и появление суперотраслей и больших нормативных массивов.

Проведенный анализ позволяет предвидеть некоторые общие тенденции и обусловленные ими возможные сценарии развития законодательства. Вариант первый - ориентация на механическое увеличение количества федеральных законов - не дает необходимых результатов, поскольку по-прежнему придает им самодовлеющий характер и отрывает их от целевых программ и других документов, актов. Вариант второй - параллельное развитие федерального законодательства и законодательства субъектов РФ - может укрепить их законодательную базу, но излишняя стремительность темпов законотворчества затруднит реализацию самих федеральных законов. Вариант третий - сохранение прежних соотношений законов, указов и иных подзаконных актов - может по-прежнему ослаблять правовую стабильность в стране. Вариант четвертый - игнорирование объема саморегуляции, который будет увеличиваться по мере укрепления местного самоуправления и институтов прямой демократии, - может ослабить социальный эффект действия законов. Вариант пятый - недооценка курса на последовательную реализацию законов в их системной связи - будет усиливать деструктивные тенденции и приведет к дальнейшему снижению уровня законности в стране.

Нетрудно заметить, сколь важно оценить все названные варианты и не поддаться искушению действовать лишь на волне какого-либо одного из них. Системный и аналитический подход к состоянию российского законодательства и тенденциям его развития в целом, а также его отдельных отраслей, подотраслей и институтов требует комплексной, а не односторонней оценки и прогнозов. Это значит, что концепции отраслей законодательства должны обрисовать "вариантную картину" их развития, в тесной связи с тенденциями развития российского законодательства и в контексте социально - экономического и политического развития страны.

Системное видение законодательства способствует его планомерному и целенаправленному развитию и эффективности регулирования общественных отношений. Нарушение или недооценка системных основ законодательства пагубно отражается на уровне как отраслевого, так и комплексного правового регулирования. Развитие законодательства не сводится к быстрому увеличению его массива, хотя в последние годы в условиях бума законотворчества сформировался именно такой тип правопонимания. Законодательство трактуется скорее как процесс законотворчества, когда все - и депутаты, и ученые, и специалисты, и руководители - одержимы идеей подготовки и принятия законов. Сам факт их принятия стал рассматриваться как синоним эффективности законодательства.

Плохо реализуемое законодательство превращается в "библиотеку законов", которой никто не пользуется. Неисполнение и нарушение законов стало трагедией нашего государства. В 1997 г. суды признали недействительными более 1600 правовых актов. Законодательство должно быть доступным, действующим и развивающимся, открытым для понимания и использования всеми гражданами и юридическими лицами, что требует научного обеспечения и планомерности развития <*>.

--------------------------------

<*> См. об этом: Тихомиров Ю.А. Действие закона. М.: Известия. 1992.

Множество конкретных проявлений действия тех или иных законодательных актов далеко не всегда дает представление о состоянии законодательства в целом. Каково оно по своему составу, доступна ли информация о нем, как реализуются различные законы и их нормы? Поэтому оправданно использовать понятие "состояние законодательства", которое можно оценить с помощью ряда показателей. К ним относятся:

а) мера отражения конституционных принципов;

б) наличие базовых законов;

в) равномерность развития отраслей законодательства;

г) соответствие принципам и нормам международного права;

д) адекватность решаемым задачам экономического, социального и политического развития, обеспечения прав граждан;

е) открытость и доступность;

ж) уменьшение правонарушений.

Действие различных факторов ведет к изменениям в законодательстве (крупным, частым и т.п.) и в конечном счете к новому состоянию законодательства, что требует определить новые этапы его развития и применения.

К сожалению, нарушения законности в стране не уменьшаются, причем немалая часть из них порождается низким качеством законов и диспропорциями в развитии законодательства. Допускается много нарушений прав граждан, когда действуют не положения КЗоТ, Земельного и Жилищного кодексов, законов о связи, образовании, здравоохранении и др., а ведомственные акты и усмотрение чиновника. За 1997 г. органы прокуратуры выявили более 395 тыс. нарушений законов, внесено 188 тыс. протестов и представлений. Около 73 тыс. должностных лиц привлечены к административной, дисциплинарной и материальной ответственности. Предъявлены иски в арбитражные суды на сумму более 18 трлн. руб. Рассмотрено свыше 1,2 млн. жалоб граждан, 918 тыс. человек обратились к прокурорам за защитой своих прав на личном приеме. Свыше 200 тыс. обращений признаны обоснованными <*>.

--------------------------------

<*> Российская газета. 1998. 7 апр.

Поэтому систематический анализ действия законов и уровня законности приобретает актуальное значение. Надо эффективно использовать все каналы - проверки соблюдения законов, обобщения судебной и арбитражной практики, материалы парламентских слушаний, контрольные функции депутатов, прокуратуры, Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека, казначейства. Тем самым будет обеспечена "обратная связь" с обществом, государством и гражданами, отражающая реальное состояние и реализацию законодательства <*>. Оно будет развиваться и совершенствоваться на более прочных социальной и информационной основах.

--------------------------------

<*> См., например: Законность. 1998. N 2. С. 6 - 11; 35 - 48.