1. Понятие и отличительные признаки местного самоуправления

Муниципальное управление – относительно новое явление в современной жизни России. Как особый вид управления, как научная дсциплина и как область практической деятельности муниципальное управление появилось лишь в 1990-х годах вместе с возрождением местного самоуправления. Согласно КРФ органы местного самоуправления не входят в систему органов гос. власти, поэтому мун. управление имеет определенные особенности, отличающие его от гос. управления.

О природе местного самоуправления.

Управление – внешнее воздействие, «поступающее» в систему извне.

Самоуправление – внутреннее воздействие, вырабатываемое самой системой.

В демократическом обществе источником власти признается народ, устанавливаются ответственность органов власти перед народом и контроль общества над властью, выборы осуществляются на альтернативной основе, разграничение полномочий и ресурсов по уровням управления регулируется законами, а местная власть функционирует на принципах самоуправления. Местное самоуправление в этой системе есть уровень публичной власти, наиболее приближенный к населению и обладающий значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни.

Суть местного самоуправления состоит в признании права гражданина быть источником местной власти, самому принимать решения по повседневным вопросам своей жизни и самому отвечать за их последствия.

Определения и признаки МСУ.

«Муниципалитет» от лат. Munis – тяжесть, бремя и capio, recipio – беру, принимаю. Иными словами, МСУ – бремя общественных дел.

Согласно европейской Хартии МСУ (документ, принятый Советом Европы 15 октября 1985г.): «Под МСУ понимается право и реальная способность органов МСУ регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действую в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».

В российском законодательстве согласно ФЗ 131 «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» под СМУ понимается:

1. Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.

2. Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российский Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Т.о., в Хартии особо выделяется деятельность органов МСУ с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии, тогда как российское законодательство упоминает, прежде всего, само население и уж затем – органы МСУ.

Основные признаки МСУ, отличающие его от государственной власти, по Велихову:

• Различие в характере власти. МСУ – власть подзаконная, действующая в порядке и пределах, указанных ей верховной властью;

• Разграничение сфер компетенции… речь идет об отграниченности круга дел, предоставленных МСУ;

• Самостоятельные источники средств. Нельзя говорить о МСУ как особом субъекте прав, если ему не предоставлены те или иные определенные и отграниченные средства к осуществлению своих задач;

• Территориально-ограниченный выборный принцип.

Т.о., МСУ – это такой способ децентрализации власти, при котором ее нижний уровень, наиболее приближенный к населению, обладает значительной автономией и самостоятельностью в решении вопросов местной жизни, избирается жителями и несет ответственность перед ними.

2.Теории местного самоуправления.

1. Общественная (э.Майер, Васильчиков, Елинек, Моль).

• Общинная власть – четвертая конституционная власть.

• Община должна иметь право на самостоятельное и независимое от центральной власти существование, причем государство не создает общину, а лишь признает ее.

• Народ – носитель власти в общине.

• Круг общинных дел отличен от государственных, недопустимо вмешательство государства в ее внутренние дела.

• Должностные лица МСУ не являются государственными чиновниками.

(полное невмешательство государства невозможно).

1.2. хозяйственная. Функции МСУ строго хозяйственные. Этим оправдывается самостоятельность общины и отсутствие гос. надзора.

1.3. юридическая. Органы МСУ выполняют часть функций гос. управления, но явяляются органами не государства, а общины.

1.4. политическая. Должностные лица МСУ не принадлежат к профессиональному чиновничеству, т.к. исполняют свои обязанности не по назначению от правительства, а по выбору местного населения.

2. Государственная (Градовский, Штейн, Лазаревский).

• МСУ – часть государства, нет разграничения государственных и общинных дел.

• Общинные дела – часть гос. дел, переданных для исполнения на места.

• Государство – источник общинной власти.

• Всякое управление есть дело государственное, МСУ служит гос. интересам и целям.

Отличия двух теорий.

«Государство имеет дело с гражданами. МСУ имеет дело с жителями», - М.Краснов. Иными словами, обеспечение гражданских и социальных прав и свобод человека – функция государства, в то время как устройство жизни в конкретном поселении – вопрос МСУ.

3. Государственно-общественная.

• Дуалистический характер двух из двух первых теорий.

• Органы МСУ выступают агентами государства на местном уровне и действуют под контролем государства.

Отличие МСУ от самоуправления в общественных организаций в том, что МСУ имеет форму публичной власти, органы МСУ имеют властные полномочия, полученные от избравшего их населения. Член самоуправляемой общественной организации, не желающий подчиняться ее уставным положениям, может выйти из состава организации. Из поселения никуда не выйдешь.

Главный вопрос – выбор оптимальных размеров территории, на которой должно осуществляться СМУ.

1. муниципальное образование – территориальное звено СМУ.

Признаки муниципального образования: населенная территория, органы СМУ, местный бюджет, Устав, муниципальная собственность.

Глава 2, фз 131. Принципы территориальной организации сму.

1. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.

2. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11 - 13 настоящего Федерального закона.

Границы муниципальных образований могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц субъекта РФ. Логика в том, что целевое назначение муниципальных образований и административно-территориальных единиц различно. Деление на муниципальные образования предусматривает создание необходимых условий для самостоятельного решения населением вопросов местного значения.

В принципе, порядок образования, объединения, преобразования и упразднения муниципальных образований, а также установления и изменения их границ определяется законодательством субъекта РФ.

Принципы формирования территории муниципального образования.

Первая тенденция – приближение местной власти к населению, наличие местного сообщества.

• Принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения.

• Принцип подконтрольности органов и должностных лиц СМУ населению, требующий максимально возможной отграниченности территории, что позволяет населению оперативно реагировать на действия местной власти.

• Принцип доступности органов СМУ для граждан в течение короткого времени. Определяется развитостью транспортной инфраструктуры.

Вторая тенденция – укрупнение самоуправляемых единиц, обеспечивающее на территории муниципального образования необходимый экономический потенциал, развитую социальную инфраструктуру, что нужно для эффективного решения вопросов местного значения и оказания услуг населению.

Система муниципальных образований на территории субъекта РФ.

Территория субъекта РФ делится на городские округа и муниципальные районы. Муниципальные района на поселения и межселенные территории. Поселения на городские и сельские.

поселение - городское или сельское поселение;

сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

(в ред. Федерального закона от 28.12.2004 N 186-ФЗ)

городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

(в ред. Федерального закона от 28.12.2004 N 186-ФЗ)

муниципальный район - несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

межселенная территория - территория, находящаяся вне границ поселений;

4. Органы местного самоуправления.

Органы МСУ могут избираться непосредственно населением и (или) образовываться представительным органом муниципального образования. Каждый из этих органов наделяется собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Структура СМУ:

• Представительный орган муниципального образования

• Глава муниципального образования

• Местная администрация (исполнительно-распорядительный орган)

• Контрольный орган

• Иные органы, предусмотренные уставом муниципального образования, например, муниципальная избирательная комиссия, руководитель милиции общественной безопасности.

Органы МСУ являются ЮЛ.

Органы МСУ
По способу образования	По назначению	По полномочиям	По способу принятии решений	По типу исполняемых функций
1. Выборные (население напрямую наделяет их полномочиями по решению вопросов)	1. общего назначения (деятельность которых распространяется на все или большую часть сфер деятельности СМУ: представительный орган, администрация, финансовый орган, др.)	1. Исполняющие собственные полномочия (в обязательном порядке согласно КРФ и ФЗ)	1. принимающие решения в коллегиальном порядке	1. Представительный орган (проектная функция). Представление интересов заключается в их выявлении, агрегировании, аккумулировании, принятии программы развития МО и правовых актов
2. Другие (для обеспечения полномочий) 2.1. Формируемые на добровольной основе с последующим утверждением (комиссия представительного органа) 2.2. Формируемые на основе назначения (местная администрация) 2.3. На основе кооптации по установленным нормам (муниципальные комиссии: жилищная, административная, др.)	2. специального назначения («отраслевые»: транспорт, образование, культура)	2. исполняющие отдельные гос. полномочия, делегированные органами государственной власти федеральными или региональными законами	2. принимающие решения единолично – решения, принимаемые профессионалами	2. Исполнительный (программная функция) – реализация и разработка программы – осуществление проекта
		3. исполняющие добровольные полномочия – полномочия, порученные населением или реализуемые муниципальной властью по своему усмотрению, например, членство в различных ассоциациях

Каждый орган МСУ можно охарактеризовать по этой классификации

5. Зарубежные модели местного самоуправления.

Модель – форма организации местной власти.

1. англосаксонская (Великобритания и другие страны бывшего английского влияния, кроме Индии и США)

   • местные ПО автономны от центральной власти и власти вышестоящих уровней (ст.12 КРФ).

   • Отсутствует прямое подчинение нижестоящих исполнительных органов власти вышестоящим

   • На местном уровне отсутствует уполномоченный центрального Правительства

   • Контроль за деятельностью местных органов осуществляется через судебную систему и финансовые рычаги

   • На местах посредством голосования население избирает ПО и должностные лица

2. континентальная или французская (Франция, Алжир, страны французского влияния) представляет собой сочетание прямого государственного управления с МСУ

   • передача директив центра на места

   • существование агентов центра на местном уровне (государственная префектура)

   • подчинение нижестоящих исполнительных органов вышестоящим

   • ПО создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодательно в качетсве территориальных коллективов

3. смешанная или германороманская (Германия и Австрия) – по сути, смесь первых двух моделей.

   • Два уровня МСУ: верхний (район) и нижний (город, община)

   • Управление осуществляется самостоятельно, под свою ответсвенность

   • Бургомистр (мэр) выполняет две функции: главного управляющего ЖКХ и представителя субъекта Федерации

   • Контроль за деятельностью местных органов осуществляется субъектов Федерации прямым (МВД) и косвенным (финансовый контроль) способами

   • Федеральное и земельное законодательство устанавливают устройство местной власти и способы решения местных проблем

4. Иберийская

   • Муниципалитеты пользуются автономией и государственной самостоятельностью

   • Имеют полные права ЮЛ

   • Управление осуществляется муниципальными советами; советники избираются путем голосования

   • Муниципалитеты могут объединяться в автономные сообщества

   • На территории автономных сообществ могут быть созданы организованные самоуправления, изменены границы муниципалитетов, т.е. введена двухуровневая модель (ассоциация муниципалитетов)

   • Имеет право введения собственных налогов

5. советская (Китай, Куба)

   • государственная власть сверху до низу

   • отсутствие разделения властей

   • финансирование жизнедеятельности осуществляется за счет средств государственного бюджета на основе сметы расходов

   • строгая подчиненность нижестоящих органов вышестоящим

   • выборы депутатов и должностных лиц осуществляется на безальтернативной основе, отбор кандидатов осуществляется на этапе выдвижения кандидатур

6. Модели отношений исполнительной и представительной ветвей власти в России и за рубежом.

На местном уровне нет, как такового, принципа разделения властей, а есть разделение функций.

На основе изучения мирового опыта можно выделить 5 основных форм взаимодействия органов МСУ (схема «мэр-совет»)