Перестройка гражданской обороны (1986—1992 гг.)
Если содержание и направление развития гражданской обороны на предыдущих этапах определяли в основном военно-стратегические факторы, то на содержание этого этапа решающее влияние оказали внутренние обстоятельства. И в первую очередь, такие события, как авария на Чернобыльской АЭС (1986г.) и Спитакское землетрясение в Армении (1988г.).
Именно эти трагические катастрофы, принесшие огромные человеческие жертвы и ущерб, исчисляемый миллиардами долларов, заставили по-новому взглянуть на предназначение гражданской обороны в современных условиях.
Стало очевидным, что гражданская оборона не может ограничить свою деятельность рамками военного времени. Ее потенциал, ее силы и средства должны с большей эффективностью использоваться в мирных условиях, особенно при ликвидации последствий стихийных бедствий.
Следует отметить, что у руководства гражданской обороны СССР с начала 80-х годов серьезное беспокойство стала вызывать безопасность АЭС.
Был предпринят ряд практических мер.
Можно сказать, что гражданская оборона готовилась к возможным аварийным ситуациям на АЭС, но, тем не менее, чернобыльская беда застала её врасплох.
На Чернобыльской АЭС события начального периода сложились пагубно для интересов защиты населения. Руководство АЭС не сразу оценило масштабы и возможные последствия аварии. Не были введены планы гражданской обороны на случай аварии, не была задействована система оповещения. с задержкой проведена йодная профилактика и эвакуация населения.
Впоследствии войсками гражданской обороны была проделана огромная работа по ликвидации последствий аварии. Было продезактивировано 32 млн. м2 помещений, 21 млн. м2 территорий, снято зараженного грунта 4,6 млн. м3. За четыре года работ Чернобыль прошли 340 тыс. военнослужащих войск гражданской обороны.
Не умаляя всего того положительного, что сделали органы управления и силы гражданской обороны в ходе ликвидации последствий аварии, трагедия в Чернобыле достаточно четко высветила те недостатки, которые накопились в организации и ведении гражданской обороны за предыдущие годы ее развития.
Серьёзные недостатки вскрылись в качестве подготовки руководящего состава гражданской обороны, ее органов управления, командно-начальствующего и личного состава невоенизированных формирований, обучения населения.
Опыт ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС потребовал принятия ряда безотлагательных мер по дальнейшему совершенствованию системы гражданской обороны страны, развития ее в плане непосредственного решения задач по защите и спасению населения в чрезвычайных ситуациях, вызванных стихийными бедствиями, крупными авариями и катастрофами.
Такие меры были определены в Постановлении ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 30.07.1987 г. «О мерах по коренной перестройке системы гражданской обороны».
Однако было бы неверным связывать коренную перестройку системы гражданской обороны только с чернобыльскими событиями. Они явились только толчком, ускорившим процесс реорганизации.
Необходимость изменения подходов к организации и ведению гражданской обороны была обусловлена целым рядом объективных обстоятельств, в том числе ростом количества и масштабов возникающих чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Смысл коренной перестройки гражданской обороны состоял в следующем.
Ключевым основным моментом являлось возложение на гражданскую оборону СССР задач по защите населения в мирное время от последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий и проведению спасательных и других неотложных работ в ходе их ликвидации.
Поворот гражданской обороны к решению задач мирного времени означал новый качественный этап ее существования. Расширение функций потребовало переосмысления и наполнения новым содержанием мероприятий гражданской обороны, соответствующих подходов к их осуществлению, поиск оптимальных форм и методов работы.
Происходит изменение шкалы ценностей, причем все явственней обнаруживается приоритет гуманистических и социальных целей.
Социальный аспект в деятельности гражданской обороны потребовал глубокого осмысливания. Если раньше говорили о ней только как об одном из важнейших стратегических факторов обороноспособности страны, то в начале перестройки стали говорить и о социальной направленности ее задач, их гуманном характере.
Следует также иметь в виду, что, осуществляя комплекс мероприятий по защите населения от чрезвычайных ситуаций мирного времени и участвуя в их ликвидации, гражданская оборона одновременно практически готовит себя к действиям в условиях войны.
Кроме этих моментов, новая задача потребовала осуществления и ряда конкретных мероприятий. Прежде всего, тех, которые должны быть ориентированы на повышение ее готовности в условиях мирного времени.
В этих целях постановление потребовало осуществить перестройку работы всех органов гражданской обороны, повысить ответственность руководящего состава советов министров союзных и автономных республик, исполнительных комитетов Советов народных депутатов всех уровней, руководителей министерств, государственных комитетов, ведомств, предприятий, учреждений и организаций за выполнение обязанностей и заданий по гражданской обороне, в корне изменить подход к проблемам гражданской обороны.
В плане повышения эффективности и оперативности управления в чрезвычайных ситуациях было принято решение о создании на областном и республиканском уровнях коллегиальных органов управления — постоянных чрезвычайных комиссий (ПЧК). В соответствии с постановлением, а также рекомендациями Штаба гражданской обороны СССР такие комиссии в начале 1988 года были созданы практически во всех республиках, краях, областях и в отдельных городах и районах, где была в этом необходимость.
Основная цель создания таких комиссий — руководство и координация действий и усилий всех организаций, органов управления и сил по преодолению чрезвычайных ситуаций как на этапе подготовки и планирования, так и непосредственно при возникновении чрезвычайной ситуации.
В соответствии с постановлением, в стране были созданы мобильные отряды специальной защиты на областном уровне, а также мобильные соединения и части гражданской обороны постоянной готовности для экстренных действий в чрезвычайных ситуациях.
Были приняты конкретные меры по повышению эффективности и оперативности работы штабов гражданской обороны. Так, одним из важнейших было решение отрабатывать в штабах гражданской обороны два оперативных плана гражданской обороны: план гражданской обороны на военное время и отдельно план гражданской обороны мирного времени на случай возможных чрезвычайных ситуаций, связанных с возникновением стихийных бедствий, крупных аварий и катастроф. Штабы гражданской обороны областей (краев, АССР), на территории которых размещены атомные, химические и другие потенциально опасные объекты, должны иметь такую организационно - штатную структуру, которая обеспечивала бы эффективное выполнение задач и исключала бы необходимость ее перестройки при возникновении чрезвычайной ситуации.
В комплексе мероприятий по обеспечению радиационной безопасности персонала АЭС и населения, проживающего в 30-километровой зоне, важное место заняли вопросы создания локальных систем оповещения, основное предназначение которых — оперативное предупреждение персонала АЭС и населения о радиационной опасности.
Постановление требовало в корне изменить систему и направленность подготовленности руководящего состава, органов управления и сил по гражданской обороне и обучения населения способам защиты и действиям в чрезвычайных ситуациях. Значительное место в системе подготовки и обучения заняли вопросы действия органов управления, сил и населения в экстремальных условиях, вызванных стихийными бедствиями, крупными авариями и катастрофами. Особое внимание было уделено подготовке по этим вопросам руководителей и должностных лиц всех рангов и уровней.
В целом многое удалось сделать во исполнение указанного постановления. Однако создать целостную эффективную общегосударственную систему по предупреждению аварий, катастроф и стихийных бедствий и ликвидации их последствий не удалось. В полной мере это стало ясно после спитакского землетрясения в Армении (1988 г.).
Была проделана огромная работа по ликвидации последствий этого землетрясения: извлечено из-под завалов более 355 тыс. человек вывезено более 300 тыс. м3 обломков строительных конструкций, разгружено 4 тыс. вагонов, обрушено, разобрано и вывезено 396 зданий.
Вместе с тем, выявились и серьезные недостатки и проблемы. Масштабы трагедии, условия, когда в короткие сроки необходимо было задействовать огромные государственные ресурсы, привести в действие силы и средства почти всех министерств и ведомств страны, принимать политические и государственные решения, выходили далеко за рамки одного конкретного ведомства, хотя бы и такого мощного, как Министерство обороны СССР, требовали решения таких вопросов на государственном уровне.
Землетрясение ещё раз показало, что система защиты населения от землетрясений, кроме спасательных работ, включает целый комплекс других важнейших мероприятий: районирование, сейсмостойкое строительство, организация долгосрочного, среднесрочного и краткосрочного прогнозирования, подготовка населения и сил и т.д.
Поэтому после Спитака стало ясно, что для заблаговременной подготовки к таким возможным крупномасштабным ситуациям требуется создание специальной государственной системы.
Учитывая это, в Постановлении Правительства СССР «О ходе работ по ликвидации землетрясения в Армении» уже в конце 1988 года одним из направлений по совершенствованию системы защиты населения и организации управления действиями всех привлекаемых сил для ликвидации чрезвычайных ситуаций было определено следующее: Совету Министров СССР подготовить и внести на рассмотрение в Политбюро ЦК КПСС предложения о формировании единой государственной системы, обеспечивающей заблаговременную подготовку к действиям в экстремальных условиях по преодолению ситуаций чрезвычайного характера, вызванных стихийными бедствиями, крупными авариями или катастрофами, четкую координацию и взаимодействие при этом соответствующих служб, проведение эффективной технической политики по созданию аварийно-восстановительных и поисково-спасательных сил и средств. Одновременно был поставлен вопрос об определении роли и функций гражданской обороны СССР в этой системе. Такая постановка вопроса ни в коей мере не подразумевала подмену или замену системы гражданской обороны страны новой системой. Наоборот, предусматривалось более широкое использование возможностей системы гражданской обороны СССР в ходе преодоления чрезвычайных ситуаций мирного времени, с учетом возложенных на нее июльским (1987г.) постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР дополнительных задач по защите населения и проведению спасательных и других неотложных работ в ходе ликвидации последствий стихийных бедствий, крупных аварий и катастроф.
На гражданскую оборону было возложено выполнение следующих функций:
— подготовка населения к действиям в чрезвычайных ситуациях, осуществление мероприятий, направленных на его защиту от последствий стихийных бедствий, крупных аварий и катастроф;
— методическое руководство соответствующей подготовкой сил и средств, входящих в Государственную систему по предупреждению и действиям в чрезвычайных ситуациях;
— планирование использования сил и средств, входящих в Государственную систему по предупреждению и действиям в чрезвычайных ситуациях, организация и управление проведением аварийно-спасательных и других неотложных работ, организация жизнеобеспечения населения в чрезвычайных ситуациях;
— проведение единой политики в области создания технических средств для оснащения аварийно-спасательных подразделений;
— организация перемещения в заданные районы воинских частей, привлекаемых к спасательным работам.
Следует отметить, что в 1986—90 годах одна катастрофа за другой прокатились по стране. Опыт работ по ликвидации их последствий показал, что непременным условием успешного решения проблем ликвидации чрезвычайных ситуаций является опережающее создание системы управления в районе бедствия, крупной аварии или катастрофы, т.е. еще до прибытия основных сил, чтобы обеспечить разведку, прием прибывающих частей, невоенизированных формирований гражданской обороны, спасательных и аварийно-восстановительных формирований, принятие обоснованных решений, своевременную постановку им задач и организованное начало спасательных работ, а в последующем — твердое единое руководство ими.
Признано было также целесообразным более широкое привлечение к ликвидации чрезвычайных ситуаций, помимо сил гражданской обороны, ведомственных спасательных и аварийно - восстановительных организаций. Обобщение этого опыта оказало определенное влияние на формирование новой концепции защиты населения.
В основу новой концепции защиты населения по представлениям того периода должны были войти следующие направления и мероприятия:
— разработка предупредительных мер, обеспечивающая заблаговременную подготовку отдельных районов, населенных пунктов, объектов к созданию безопасных условий жизни населения и снижению возможных последствий для него чрезвычайных ситуаций;
— комплексное использование различных способов и методов защиты;
— строительство и реконструкция республиканских систем централизованного и локального оповещения и информирования населения при чрезвычайных ситуациях;
— создание системы эвакуации населения в чрезвычайных ситуациях мирного времени;
— переход от политики строительства специальных защитных сооружений к эффективному использованию для целей защиты подземного пространства и других сооружений народнохозяйственного назначения;
— переход на разработку и выпуск унифицированных средств защиты для военного и мирного времени, создание производственных, в том числе мобилизационных мощностей для их производства;
— приближение средств защиты к населению.
Более конкретно новые подходы к защите населения выражались в следующих положениях.
Защита населения должна была осуществляться путем оповещения и информирования населения о чрезвычайных ситуациях, эвакуации населения, проведения мероприятий инженерной, противопожарной, радиационной, химической, медицинской и бактериологической защиты, подготовки должностных лиц и обучения населения действиям в чрезвычайных ситуациях.
Менялся характер эвакуации в мирное время, в отличие от военного времени. В ней появилось большое разнообразие форм и методов, в зависимости от характера и масштабов конкретной ситуации. Она может проводиться заблаговременно при угрозе аварий, катастроф и стихийных бедствий, экстренно в ходе чрезвычайных ситуаций и после них. Эвакуация, как показывает опыт, может, в частности, иметь характер массового отселения на время опасности, краткосрочного вывода, переселения из района бедствия на новое постоянное место жительства.
Накопленный фонд защитных сооружений должен использоваться в повседневной обстановке в народнохозяйственных целях (под пункты управления, склады, производственные помещения, учреждения соцкультбыта, классы и т.д.).
Предлагалось изменить принцип создания защитных сооружений. Вместо строительства защитных сооружений, приспосабливаемых под народнохозяйственные цели, необходимо возводить сооружения подземного пространства городов, приспосабливаемых под защитные сооружения. Предлагалось возобновить практику строительства в городах жилых домов с подвальными помещениями, которые могут приспосабливаться под защитные сооружения, а также выполнять роль индивидуальных подсобных помещений.
Радиационная и химическая защита населения должна была осуществляться путем обеспечения соответствующих категорий населения средствами индивидуальной защиты, своевременным их использованием и внедрением режимов радиационной защиты. В отличие от военного времени, для которого эти средства содержатся на складах мобрезерва советских органов, в мирное время их необходимо максимально приблизить к населению.
На радиационно и химически опасных объектах и объектах, находящихся в зонах возможного заражения, средства защиты должны находиться непосредственно на рабочих местах персонала.
В жилых районах, попадающих в зоны возможного заражения, средства защиты должны храниться в квартирах населения. С этой целью следует указанные средства или продавать населению, или обеспечить его ими за счет близлежащих потенциально опасных объектов, либо за счет бюджета местных органов.
Медицинская и противобактериологическая защита населения должна осуществляться путем заблаговременного накопления медицинских средств индивидуальной защиты, создания соответствующих запасов медикаментов, бакпрепаратов и использования их с целью ослабления или предупреждения воздействия на людей поражающих факторов.
Для сокращения сроков выдачи препаратов стабильного йода разрешить продажу их населению, проживающему в 30-километровой зоне вокруг АЭС, организовав обучение населения правилам хранения, освежения и приема данных медикаментов.
Большая работа в этот период была проделана по созданию мобильных специальных сил гражданской обороны. Было развернуто несколько мобильных бригад гражданской обороны в наиболее опасных районах.
Особое значение в деле становления спасательных формирований СССР имело Постановление Совета Министров СССР от 30 ноября 1990 г. «Вопросы ассоциации спасательных формирований СССР». Постановлением предусматривалось включение подразделений аварийно-спасательных формирований СССР в состав системы сил, привлекаемых к ликвидации последствий стихийных бедствий, аварий и катастроф.
Принятые меры по созданию и подготовке сил позволили значительно повысить реальную готовность гражданской обороны к действиям в чрезвычайных ситуациях мирного времени.
Вместе с тем, происшедший в 1991 году распад СССР на несколько лет затормозил развитие гражданской обороны в России, более того, разразившийся в стране многолетний кризис ухудшил её состояние.
14 ноября 1991 года состоялось решение Государственного Совета СССР о передаче военных органов управления и войск гражданской обороны в ведение суверенных республик.
На этом кончилась история гражданской обороны СССР, ее правопреемницей стала гражданская оборона Российской Федерации.
В заключение о гражданской обороне СССР можно сказать следующее. Бесспорно, она была одной из лучших подобных систем в мире. Это признавали и бывшие вероятные противники. Не случайно при переговорах о сокращении стратегических сил возможности гражданской обороны также клались на чашу весов в качестве аргументов.
Благодаря активной работе была создана достаточно мощная, со своей строгой организационной структурой, государственная, всенародная система. Комплекс оборонных мероприятий планомерно внедрялся в каждом городе, районе, на предприятии, в учреждении, в колхозе и совхозе. Причем ставка делалась на живое участие в мероприятиях гражданской обороны большинства населения страны. Всенародный характер гражданской обороны — ее главное достоинство и отличие от аналогичных систем зарубежных государств.
За годы существования гражданской обороны СССР удалось подготовить и укрепить солидную материально-техническую базу. Она стала фундаментом для создания централизованной системы оповещения, фонда убежищ и укрытий, средств индивидуальной защиты, запасов технических средств и приборов для оснащения невоенизированных формирований, соединений и частей гражданской обороны.
Вместе с тем, надо учитывать, что система гражданской обороны любой страны базируется на конкретных социальных и экономических условиях. Поэтому, существуя в рамках жесткого централизованного государства, гражданская оборона СССР носила и отрицательные черты административно-командной системы.
Среди них одной из основных являлась ставка не на силу закона, а на силу директив и приказов, чрезмерно регламентирующих деятельность всех органов. Все это не только сковывало их творчество, но и не позволяло учитывать местные условия. Отсутствие правовой и экономической базы лишало ее надежной опоры.
Сужала возможности развития гражданской обороны ее ориентация долгое время в основном только на задачи военного времени.
Устранять имеющиеся недостатки, совершенствовать и развивать гражданскую оборону предстояло уже на новом этапе.