§ 4. Система муніципального права як галузь права

Муніципальне право як галузь права має свою систему, в якій виділяються муніципально-правові інститути і норми муніципаль­ного права. Система муніципального права базується на логічній, послідовній діференціації норм муніципального права та їх інте­грації в однорідні правові комплекси (інститути) з урахуванням сутності, змісту та характеру відносин, пов'язаних із визнанням, становленням, організацією та здійсненням муніципальної влади, а також реалізацією та захистом муніципальних прав особистості. Вона відображає взаємозв'язок та взаємозумовленість правового регулювання різноманітних питань місцевого самоврядування як цілісного соціально-політичного явища.

¹ На можливість кодифікації муніципального законодавства звертали увагу: Батанов О.В. Кодифікація муніципального права України: деякі проблеми теорії та практики // Правова держава. Щорічник наукових праць. Вип.14. — К., 2003. — С.154-166; Делія Ю.В. Систематизація за­конодавства про місцеве самоврядування в Україні // Систематизація за­конодавства в Україні: проблеми теорії і практики: Матеріали міжнар. наук.-практ. конф. — К-, 1999. — С.434-437; Орзіх М. Проект Муніци­пального кодексу України (огляд за матеріалами обговорення в Одеській національній юридичній академії) // Юридический вестник. — 2001. — №2; Прієшкіна О.В. Місцеве самоврядування в Україні та проблеми роз­витку його правової бази // Держава і право: 36. наук, праць. Юридичні і політичні науки. Вип. 9. — К., 2001. — С.170, 172; ТарасюкВ. Кодифіка­ція законодавства про місцеве самоврядування: теоретичні питання // Право України. — 2000. — №11. — С.71-74 та ін.

Система муніципального права має об'єктивну основу та зумов­люється сутністю, змістом та логікою конституційної регламента­ції місцевого самоврядування, змістом та структурою законодав­ства України у сфері місцевого самоврядування, насамперед, Зако­ну «Про місцеве самоврядування в Україні», характером міжна­родної регламентації муніципальної демократії, а також потребами практики розвитку місцевого самоврядування, яка здійснює суттє­вий вплив на формування муніципального права, його норм та ін­ститутів, допомагає визначити їх роль у процесі визнання, станов­лення, розвитку, організації та здійснення муніципальної влади, а також реалізації та захисту муніципальних прав особистості.

Основними складовими системи муніципального права є його інститути. Муніципально-правові інститути є групами правових норм, що регулюють найбільш споріднені суспільні відносини у сфері місцевого самоврядування, тобто відносини, які виникають у процесі визнання, становлення, організації та здійснення муні­ципальної влади, а також реалізації та захисту муніципальних прав особистості.

Наявність інститутів муніципального права об'єктивно зумов­люється насамперед наявністю відносно самостійних, внутрішньо споріднених — за змістом і формою — груп муніципальних відно­син, наприклад, місцеві вибори, референдуми та інші форми без­посереднього волевиявлення територіальних громад, організація і діяльність представницьких органів місцевого самоврядування, організація і діяльність виконавчих органів місцевого самовряду­вання; статус сільських, селищних, міських голів тощо.

Іншим, не менш важливим фактором, що зумовлює становлен­ня і функціонування інститутів муніципального права, як і інших галузей права, є наявність певних систем чи сукупностей відповід­них правових норм, що мають, як правило, єдине джерело, у ви­гляді закону чи ряду тісно пов'язаних між собою законів або розді­лів чи розділу комплексного закону.

Вирішальне значення для становлення системи муніципального права України мали прийняття чинної Конституції України і на її основі Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Відповідно до чинної Конституції України, цього Закону та ін­ших законодавчих актів, прийнятих на їх основі і відповідно до них, основними інститутами муніципального права України є:

• інститут загальних засад місцевого самоврядування;

• інститут муніципальних прав особистості;

• інститут територіальних громад;

• інститут форм безпосереднього волевиявлення територіаль­них громад: місцевих виборів, місцевих референдумів та ін­ших форм безпосередньої демократії;

• інститут представницьких органів місцевого самоврядуван­ня;

• інститут сільських, селищних, міських голів;

• інститут виконавчих органів місцевого самоврядування;

• інститут органів самоорганізації населення;

• інститут територіальних основ місцевого самоврядування;

• інститут об'єднань органів місцевого самоврядування;

• інститут гарантій місцевого самоврядування;

• інститут юридичної відповідальності у місцевому самовряду­ванні тощо.

Інститут загальних засад місцевого самоврядування є групою (системою) конституційно-правових норм, які визначають став­лення держави до місцевого самоврядування (визнання і гаранту­вання), його місце в системі безпосередньої і представницької де­мократії, можливості участі громадян України у здійсненні місце­вого самоврядування, його поняття, принципи, систему, правові, організаційні, матеріальні, фінансові та інші основи, відносини органів місцевого самоврядування з органами державної Влади, з підприємствами і організаціями та можливості об'єднання з інши­ми органами місцевого самоврядування.

Інститут муніципальних прав особистості є, по суті, централь--ним інститутом муніципального права та становить групу консти­туційно-правових норм, які визначають особливості реалізації та захисту прав людини і громадянина у сфері місцевого самовряду^; вання. Муніципальними правами, або правами людини і громадя­нина у сфері місцевого самоврядування, виступають ті права, які забезпечують реальні можливості кожному члену територіальної громади брати участь у вирішенні всіх питань місцевого значення, в управлінні комунальною власністю, використовувати всі матері­альні і духовні надбання, що розподіляються за локально-терйто^ ріальним принципом, відчувати на собі всі позитивні наслідки ді­яльності муніципальних органів, спрямовані на реальне забезпе­чення прав і свобод, життєвих потреб та інтересів людини тощо.

Інститут територіальних громад є групою конституційно-пра-" вових норм, які містять визначення поняття територіальної гро­мади, її місце в системі місцевого самоврядування, основних фун­кцій і повноважень.

Інститут форм безпосереднього волевиявлення територіальних громад — це система норм, які регулюють організацію і проведен­ня місцевих виборів, місцевих референдумів та інших форм безпо­середнього волевиявлення територіальних громад і участі грома­дян у вирішенні або обговоренні чи ініціюванні питань місцевого значення.

Інститут представницьких органів місцевого самоврядування є системою конституційно-правових норм, які визначають структу­ру і склад представницьких органів місцевого самоврядування всіх рівнів — сільських, селищних, міських, районних і обласних рад, їх функції і повноваження, порядок діяльності, статус депута­тів місцевих рад та депутатських об'єднань.

Інститут сільських, селищних, міських голів є порівняно новим інститутом муніципального права. Він становить собою групу норм, які визначають статус цієї головної посадової особи терито­ріальної громади.

Інститут виконавчих органів місцевого самоврядування — це група (система) правових норм, які регулюють організацію і діяль­ність органів виконавчої влади, муніципальну службу і визнача­ють статус муніципальних службовців.

Інститут органів самоорганізації населення є групою норм, які регулюють організацію і діяльність будинкових, вуличних, квар­тальних та інших органів самоорганізації населення.

Інші інститути муніципального права становить групи право­вих норм, які визначають статус територіальних та інших основ місцевого самоврядування, його гарантії та відповідальність орга­нів і посадових осіб місцевого самоврядування.

Первинним елементом системи муніципального права є муні­ципальні норми. Це загальнообов'язкові правила поведінки, які встановлюються народом, державою, органами державної влади, територіальними громадами, органами або посадовими особами системи місцевого самоврядування та іншими суб'єктами місцево­го самоврядування.

Кардинальні зміни в розумінні предмета конституційно-право­вого регулювання, а також формування сучасного муніципального права спричинило поступовий відхід у юридичній науці від тради­ційного розуміння норми права. Норми муніципального права — це не тільки правило поведінки, встановлене або санкціоноване дер­жавою в особі її органів, а, насамперед і в першу чергу, територіаль­ними громадами, органами або посадовими особами місцевого са­моврядування та іншими суб'єктами місцевого самоврядування.

Сьогодні вкрай необхідний комплексний, науковий підхід до проблем нормативно-правового регулювання порядку організації та здійснення місцевого самоврядування. Адже для радянської та пострадянської юридичної науки традиційним був постулат щодо зв'язку норми права, нормативно-правового акта і держави —■ творцем права виступає держава. Традиційно в рамках теорії пра­ва розглядалося поняття норми права як правила, яке виходить від держави в особі відповідних посадових осіб або органів¹. Так, наприклад, відомий російський теоретик права Л.О. Морозова ви­значає, що норма права — це правило поведінки, яке «виходить від держави», а нормативно правовий акт — це «акт правотворчих органів держави»².