2.3. Государство, его функции и типы

Происхождение государства было и остается предметом дискуссии ученых. Исходя из данного выше определения, механизм реализации властных отношений сверху вниз подразумевает возникновение в очагах цивилизации первичного разделения управленческих функций между членами сообщества (племени, союза племен), закрепляемого затем обычно в зависимости от хозяйственно-экономических и военных условий. Следует заметить, во-первых, что на Ближнем Востоке, в Северной Африке, Китае, Индии этот процесс проходил раньше, чем на юге Европы, и намного раньше, чем в Экваториальной Африке, Австралии, Океании, то есть он растянут во времени. Во-вторых, если зарождение государственных структур повсюду предположительно базировалось на военной демократии, то затем формы государственной власти становятся разнообразными и во многом зависят от природных и, соответственно, хозяйственных условий — на Востоке необходимость ирригационных работ с привлечением подавляющего большинства населения (в том числе жрецов) и отсутствие частной собственности на землю вели к формированию и закреплению деспотий; в античной Европе объединения свободных частных землевладельцев для защиты своей жизни, собственности и интересов приводят к созданию полисов. Хотя полис и считается прототипом будущей демократической Европы, уже античные авторы (Платон, Аристотель) замечали различия в типах государственного устройства полисов (монархии и республики, тирании и олигархии и т. п.), а это подводит нас к третьему предварительному замечанию — нельзя абсолютизировать тот или иной подход к государству. Например, формационная теория, и на это указывал К. Mapкс, не может исчерпывающе ответить на вопрос о происхождении восточных деспотий, базирующихся на «азиатском» способе производства, а, скажем, концепция общественного договора не учитывает тот же «восточный путь» и рабство в полисах свободных собственников.

Определение исходных целей государства в истории политической мысли претерпевали изменения в соответствии с универсалистской и либерально-индивидуалистической традициями. Так, согласно универсалистским взглядам, которых придерживались Аристотель, Фома Аквинский, наконец, Гегель, человек считался полностью интегрированным в государство, а целью государства становилась не защита жизни и собственности человека, а, напротив, защита государства человеком.

Либерально-индивидуалистический подход к целям государства иной — они меняются в зависимости от основной угрозы индивиду, существующей в обществе и предотвращаемой государством: в XVI—XVIII вв. — угроза физической безопасности человека определяет цель государства — защиту жизни и собственности посредством полиции, суда, «монополии» государства на власть; с конца XVIII в. — угроза индивиду со стороны деспотизма, государства, и тогда цель государства — правовая защита свободы и равенства граждан, а средства достижения цели — принцип разделения властей, права человека, в том числе право граждан на сопротивление беззаконию со стороны властей; в XX в. — угроза человеку от противостоящих и во многом взаимоисключающих друг друга причин: тоталитаризма и свободного рынка, ведущего к экономическому неравенству, и тогда цель государства — права человека и справедливость, обеспечиваемая путем создания системы социальной защиты, контроля над монополизацией и злоупотреблениями свободой рынка. По либеральным представлениям начала XXI века, государство должно противостоять всем угрозам индивиду, абсолютизация же какой-либо степени защиты со стороны государства дает нам различные модификации консервативных, либеральных и социалистических программ.

Функции государства разнообразны и зависят от режима, присущего данной политической системе. Так, функция управления отражает отношения власти и общества, ограниченного территориальными границами (народа, нации), по поводу сохранения и эффективной жизнедеятельности этого общества. В условиях авторитарного и тоталитарного режимов декларируемая забота об «общем благе» осуществляется в формах, произвольно и жестко определяемых властью (правителем, партией). В условиях демократии власть от народа (избирателей) получает та политическая группа, которая предложит и будет временно, до следующих выборов, осуществлять наиболее привлекательную (по форме или по существу, или то и другое вместе) программу жизнедеятельности общества.

На первый взгляд, воля народа, выраженная на демократических выборах или на референдуме, должна привести к эффективному решению проблем общества. Однако это зависит от множества факторов, важнейшим из которых является единство воли различных ветвей демократической власти. Так, легче проходят реформы в современных Польше, Чехии, Венгрии при массовой поддержке населения. Эффективным было демократическое правление в США в XIX в., где не было такого противодействия авторитарных структур, как в Европе. Проблема единства воли почти отсутствует в условиях авторитаризма или тоталитаризма — так, П. А. Столыпину, было легче осуществлять преобразования, опираясь на волю царя. В условиях же нестабильности власти нельзя исключать чередование на каждых последующих выборах противостоящих друг другу политических групп с соответствующими поляризованными программами. Это возможно в странах, не обладающих демократическими традициями и достаточно массовыми зажиточными слоями, стремящимися к политической устойчивости. При всех прочих условиях только достаточно длительная практика демократических выборов заставит избирателей обращать первостепенное внимание на компетентность своих избранников.

Для реализации функции управления это имеет определяющее значение при выборах в масштабах страны президента, депутатов высшего законодательного органа, определяющего тенденции развития государства; в масштабах региона — глав исполнительной власти и депутатов местных представительных органов, причем компетентность депутатов отражается в первую очередь на создании правовых возможностей для деятельности государственного аппарата в центре и на местах, контроле его эффективности. Практика показывает, что на местном уровне (муниципальные органы, городское собрание) деловая компетентность избранников значит для эффективности управления больше, чем политическая платформа. Так, за рубежом нередко успешное участие в управлении на этом уровне принимали коммунисты, что не приводило к национализации или революции.

В современном государственном механизме обычно представлены: система представительных учреждений, исполнительно-распорядительные органы, надзорно-контрольные инстанции, судебная система, вооруженные силы, органы охраны общественного порядка и государственной безопасности.

Формы государственного правления: монархия и республика

По форме государства бывают монархиями или республиками, простыми (унитарными) или сложными (федеративными). В абсолютных монархиях дофеодального и феодального периодов верховная власть была полностью сосредоточена в руках единоличного главы государства — монарха, обычно наследовавшего престол по родственным признакам. Смена династий происходила либо по причине естественного угасания рода, либо насильственным путем (восстание, заговор, дворцовый переворот, гибель на войне и т. п.). В Древнем Риме император (принцепс) избирался сенатом. В современных монархиях, имеющих сложную структуру (типа Объединенных Арабских Эмиратов, Малайзии), глава объединенного государства избирается из числа монархов (князей, султанов), представляющих равноправные субъекты такого государства.

В подавляющем большинстве современных монархий власть короля (князя) ограничена конституцией, хотя он и остается формальным главой государства. Поскольку реальной властью (исполнительной и законодательной) обладают выбранные демократическим путем государственные институты, монарх, особенно в Европе, — это сохранение традиции, дорогостоящей, но красивой и поддерживаемой большинством населения.

При республиканской форме государственного правления все высшие органы власти либо прямо избираются населением, либо формируются общенациональными представительными учреждениями (ассамблеями, парламентами и т. п.). Граждане республики обладают личными и политическими правами, однако понятие «республика» нетождественно понятию «демократия». Например, в недавнем прошлом имущественный ценз и пол ограничивали участие населения в выборах, а сегодня есть республики, где значительная, и даже большая часть жителей не обладает полными правами граждан из-за того, что их предки и они сами восемь десятилетий (!) тому назад не жили на этой территории, или где существуют ограничения на работу в государственных органах из-за исповедуемой религии, партийной принадлежности, цвета кожи и др.

В республике устанавливается определяемая конституцией президентская или парламентская форма правления. Президентская форма предполагает прямое избрание гражданами главы исполнительной власти на общенациональных выборах. Президент назначает членов правительства, предусматривается четкое разделение исполнительной и законодательной ветвей власти, причем обе имеют собственный независимый электорат и даже нередко избираются в разное время.

При парламентской форме правления глава исполнительной власти и кабинет избираются депутатами представительного органа, и здесь нет столь строгого разделения властей. Лидер, получающий поддержку большинства в парламенте, становится главой исполнительной власти или премьер-министром. Как это ни парадоксально, парламентская модель способствует усилению исполнительной власти, а президентская — укрепляет власть парламента. Это происходит потому, что главная роль парламента, в первом случае, состоит в формировании правительства, его отзыве и замене другим, а в остальном его влияние ограничено. Процесс создания правительства сложен и зависит от соотношения сил партийных фракций в парламенте. Часто решение требует компромисса фракций, иногда доходящего до создания коалиционного правительства из представителей нескольких партий. Все это заставляет депутатов воздерживаться от голосования против кабинета министров. При президентской форме правления парламент не отвечает за правительство и часто выступает в роли оппозиции к главе исполнительной власти — компромисс не является необходимостью. Сразу следует отметить, что абсолютизировать преимущества или недостатки различных форм правления не имеет смысла, поскольку и та, и другая достаточно эффективно проявили себя в разных странах.

Важное различие систем выборов состоит в способе голосования: пропорциональном или мажоритарном (принципе большинства). При мажоритарной системе от каждого округа избирается один депутат, причем побеждает кaндидат, набравший наибольшее количество голосов. Система способствует установлению со временем в стране фактической двухпартийности из-за поляризации избирателей, что дает стабильное правительство большинства. Главным минусом этой системы является то, что партия, побеждающая на выборах, в действительности может не обладать у избирателей столь уж большой поддержкой, но в парламенте иметь подавляющее большинство своих депутатов.

Системы пропорционального представительства предполагают распределение мест в парламенте в соответствии с количеством голосов, полученных на выборах по партийным спискам. Здесь есть два варианта проведения выборов: по первому, в избирательном округе представлено несколько кандидатов от разных партий и полученные за них голоса избирателей не «пропадают», а суммируются в общенациональном масштабе; по второму, диспропорция представительства смягчается голосованием за партийный список, в котором парламентарии не представляют какой-либо округ. Чаще же всего сочетаются оба подхода. Пропорциональное представительство оставляет шанс попасть в парламент представителям малых партий, хотя почти всюду установлены 4—5%-ные «пороги» минимального количества голосов для получения партиями депутатских мест (в России – 7%-ный «порог»). Пропорциональное представительство почти необходимо для многонациональных стран, где сильны сепаратистские тенденции, так как позволяет партиям этнических меньшинств говорить с общенациональной трибуны. Минусами этой системы являются приоритетная ответственность депутатов перед партийной фракцией, а не избирателями округа и сложность достижения компромиссов в многопартийном парламенте, особенно в условиях общенациональных перемен, реформ. К сожалению, приходится констатировать, что в странах Восточной Европы избран, пожалуй, наиболее неустойчивый вариант сочетания президентской системы с парламентом, избранным на пропорциональной основе и потенциально готовым к конфликту с главой исполнительной власти (в России – в 1990-х гг.), — компромиссы в самом парламенте должны дополняться еще и компромиссами с президентом.

В силу особенностей истории и национального состава нашего государства вопрос о принципах унитаризма и федерализма обретает особое значение и сложность.

Унитаризм и федерализм как формы государственного устройства

Различия в государственном устройстве объясняются особенностями исторического развития того или иного региона, межэтнических и экономических отношений народов. Государства могут быть простыми — унитарными или сложными — федеративными. Унитаризм как принцип государственного устройства предполагает сугубо централизованную организацию механизма власти (например, Дания, Франция, Япония, Монголия и т. п.).

При федерации несколько государственных образований создают союзное государство, в котором при общей конституции и едином законодательстве каждая составная часть может иметь собственные конституцию и законодательство. Происхождение ряда федераций — России, Югославии, в прошлом СССР, Чехословакии — связано с реализацией национально-территориального принципа, когда субъектами федерации являются национальные государственные образования. Чаще же встречаются федерации, не придерживающиеся национально-территориального принципа — США, Австралия, ФРГ, Бразилия, Мексика, Венесуэла и др. Исторически эта форма федераций сложилась раньше, и, как показала практика, она более устойчива к распаду на унитарные государства.

Простота этой схемы не отражает остроты попыток, с одной стороны, восстановить крупные национальные федерации (в Югославии это привело к затяжной гражданской войне), с другой — напротив, довести распад федераций до формирования национальных государств. Серьезные проблемы обновления федерации стоят перед нашей страной: для России — это судьба автономий, расширение их прав, возрождение экономического единства на равноправной, взаимовыгодной основе; это отношения центра и субъектов федерации; положение русского населения в бывших республиках СССР и национальных субъектах Российской Федерации. После десятилетий подавления национальное самосознание нередко игнорирует целесообразные отношения и доходит до национального эгоизма и многочисленных конфликтов на этой почве, препятствуя развитию интегрирующих тенденций.

История политической мысли дает возможность разобраться в общих причинах центробежных явлений, обращая наше внимание на принципы происхождения государства и развитие представлений о его целях. Как известно, не прекращаются споры о классовой (социалистическая идея) и правовой, договорной (либеральная идея) природе государства. В XIX веке усилиями немецких ученых, воодушевленных борьбой за объединение Германии (Фихте, Гегель), в противовес концепции общественного договора выдвигается идея национального государства, которая (если отказаться от полумистического «духа нации») означает право нации на свое государство, то есть равенство наций. На наш взгляд, если бы изначально сторонники либеральной идеи смогли преодолеть иллюзию «всемирного гражданства», порожденную Французской революцией, и признать национальное государство как необходимую стадию на пути к интеграции человечества (например к «объединенной» Европе начала XXI века), то национальная (равенство наций, а не националистическая — верховенство «своей» нации) идея вполне могла бы быть дополнением идеи равенства прав людей разных национальностей. В реальной жизни эти взгляды чаще не взаимодействуют, а, напротив, абсолютизируются, приводя либо к национализму, либо к игнорированию национальной жизни в угоду индивидуальным правам и свободам. К этому еще следует добавить идею приоритета классов, воплощавшуюся коммунистами в национальной политике, в частности в создании интернациональной общности пролетариев (а не всех людей, к чему призывает либеральная традиция).

Природу национальных конфликтов нельзя понять, если не рассмотреть развитие этноса. Этнос — это природное образование, характеризующееся общими языком, культурой, хозяйственными связями. На определенной стадии развития происходит самоосознание этноса (этносов) как нации, обладающей более развитыми функциями управления и общими экономическими интересами, единой территорией расселения. В XIII—XIV вв. в Европе происходит преобразование сословных монархий в национальные государства. Нация полиэтнична, хотя, с точки зрения автора, каждый этнос в своей истории пережил или может пережить стадию нации и даже собственной государственности, причем это происходит не одновременно (!) и зависит от многих факторов: компактности расселения, автономности относительно соседей, уровня развития культуры, конфессии, языка, письменности, степени самоуправления, наличия у части этноса государственности (например Россия и русские в бывших республиках СССР, Азербайджан и азербайджанцы в Иране и т. п.). Полиэтничность нации может не нарушаться претензиями этносов на собственную государственность тогда, когда создаются возможности для участия представителей этноса в управлении нацией в целом, культурная и религиозная автономии, гарантии личных прав и свобод и т. п., что дает субъективную основу — готовность этносов жить вместе. Примеров подобной полиэтничности нации много, в каждом случае есть свои специфические проблемы и столь же специфические способы их решения: это и Швейцария с тремя языками, различными конфессиями и культурой, это США, где «переплавка» людей разного этнического происхождения в единую нацию происходит именно с либеральных позиций равенства прав, это другие унитарные и федеративные государства.

Исторически особую роль в становлении национальных государств сыграли империи — Британская, Французская, Испанская и другие, которые выступали объективно и в качестве поработителей народов, обладавших и не обладавших собственной государственностью, и как носители элементов технического и общественного прогресса для этих же народов. В результате распада этих империй народы колоний обрели национальную государственность. «Тюрьмой народов» и в то же время «просветителем» выступала для многих населявших ее этносов Российская империя с тем отличием, что лишь немногие народы имели до вхождения в империю свою государственность, территория империи в основном была единой (кроме Аляски и Русской Америки), а принятие православия было условием активного участия в общественной, в том числе политической, жизни, управлении.

К моменту революции 1917 года ряд этносов уже был готов к самостоятельной государственности, но вероятно, кроме Польши и Финляндии, никто не стал бы на нее претендовать, если бы не классовые приоритеты в общественном устройстве, толкавшие к гражданской войне, не лозунг самоопределения наций вплоть до их отделения, не оккупация части империи иностранными войсками. Значительная часть этносов Севера, Дальнего Востока, Кавказа стала осознавать себя как нации лишь в советский период. На наш взгляд, этому способствовало не только повышение экономического и культурного уровня этносов, но и произвольная национальная политика правящей партии: участие Красной Армии в установлении советской власти для уже самоопределившихся народов; наделение государственностью одних народов, автономией — других и игнорирование в этом вопросе третьих; заигрывание с национальными «кадрами» руководителей, их выдвижение в ущерб деловым качествам и реальной доле титульного этноса в составе населения государственного образования, причем при строгой опеке русского «старшего брата» (а до конца 30-х годов — латыша, поляка, еврея); небрежное, недальновидное отношение к территориальным границам наций (отсюда проблемы Нагорного Карабаха, Крыма, Северного Казахстана, Приднестровья и др.); массовые насильственные перемещения народов России и «дележ» Восточной Европы и Дальнего Востока с территориальными «приращениями» в годы Второй мировой войны; неоправданное строительство гигантских хозяйственных объектов в районах компактного проживания малых народов, требовавшее завоза рабочей силы, что в сочетании с объективной миграцией по территории страны приводило к катастрофическому росту природных, социальных и культурных экологических проблем.

Используя рычаги тоталитарной власти, правящей компартии (как и в социалистических Чехословакии и Югославии) удавалось справляться с ростом национальных и националистических настроений различных этносов, вызванных этими причинами. Исторически национальная идея (равенство наций, образование национального государства) возникла как развитие идеи либеральной (права граждан любой нации), но, перерастая в идею националистическую (превосходство одной, своей нации), она становится активным противником демократии для всех (к примеру, проблемы русских в странах СНГ и ближнего зарубежья). Крушение тоталитарных режимов, демократизация, становление прав граждан подтолкнули развитие национальной идеи в двух плоскостях: «доросшие» до осознания идеи национального государства этносы стремятся в «благоприятных» условиях распада державы в той или иной форме реализовать эту идею (далеко не всегда означающую отделение от России, а только восстановление равноправия наций, исторической справедливости) — и это объективная реальность, пусть не всегда облеченная в пристойные формы; но есть и другая, субъективная сторона — это стремление ряда политических групп, существующих в рамках каждого этноса, воспользоваться национальной идеей для сохранения своего влияния, властных рычагов. Любопытно, что роль особой «ударной силы» в реализации национальной идеи повсюду играла и играет национальная интеллигенция с общедоступным лозунгом возрождения культурного наследия этноса.

Результатом такого развития национальной идеи стал кризис федераций, образованных по национальному признаку, приведший к «разводу» Чехии и Словакии, гражданской войне в бывшей Югославии и дроблению Советского Союза. Причем кризис не завершен ни в Югославии, ни в России, сохранившей структуру национальной федерации с многими прежними пороками. Однако накал националистических страстей не может поддерживаться вечно, поскольку наряду с центробежными устремлениями лидеров существуют и возрождающиеся центростремительные желания народов, подкрепляемые объективно существующими прочными хозяйственными связями, длительным совместным проживанием, схожими взглядами на роль государства, призванного к социальной защите населения, и многими другими факторами.

Существующие тенденции к рационализации экономической, политической, военной сфер общественной жизни могут привести и приводят к созданию различных видов союзов, из которых следует выделить конфедерацию, где государства сохраняют свою независимость, объединяются лишь для координации своих действий, а решения по общим вопросам или решения конфедеративных органов носят для союзных государств рекомендательный, необязательный для выполнения характер.