1. Понятия государственной службы, госаппарата, кадров

Государственная служба – вид трудовой деятельности, заключающейся в практическом осуществлении государственных функций работниками государственного аппарата, занимающими должности в государственных учреждениях и получающими от государства вознаграждение за свой труд. Как правовой институт государственная служба – комплекс правовых норм, определяющих правовое положение служащих, условия и порядок их поступления на службу и ее прохождения, их ответственность и формы поощрения. В большинстве стран Запада государственная служба носит название «публичная» или «гражданская служба». Следует также уточнить "объем" понятия госслужбы, по­скольку оно употребляется в двух различных смыслах, что слу­жит источником многих недоразумений как "статистическо­го", так и содержательного характера. Широкое значение тер­мина охватывает всю совокупность людей, работающих в госу­дарственных и муниципальных учреждениях и на предприяти­ях независимо от характера их деятельности, т.е. всех, кроме работающих в частном секторе. При таком подходе в госслуж­бу входят работники не находящихся в частной собственности заводов, больниц, школ, научных учреждений, почты, полиции и т.д. В узком смысле в нее входит только персонал (пре­жде всего функционеры) органов государственной власти и управления центрального и местного уровней. Наш предмет — госслужба в узком смысле слова.

В ФЗ «О системе государственной службы РФ» от 27.05.2003 №58-ФЗ гос служба определяется как профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов РФ; органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ. Система государственной службы включает в себя государственную гражданскую службу, военную службу и правоохранительную службу. Государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации; военная служба и правоохранительная служба являются видами федеральной государственной службы.

Понятие "государственный аппарат" также имеет два зна­чения — структурное и кадровое. В первом значении это со­вокупность органов, прежде всего исполнительных (админист­ративных), осуществляющих управление государством. Во вто­ром значении госаппарат — определенным образом организованная совокупность служащих, иначе называемых кадрами или пер­соналом госслужбы, занятых повседневной работой по осуще­ствлению исполнительно-распорядительной деятельности го­сударства.

Говоря о кадрах, необходимо сказать о формировании кадрового состава гос службы. Оно обеспечивается: созданием федерального кадрового резерва, кадрового резерва в федеральном государственном органе, кадрового резерва субъекта РФ, кадрового резерва в государственном органе субъекта РФ для замещения должностей государственной службы, а также эффективным использованием указанных кадровых резервов; развитием профессиональных качеств государственных служащих; оценкой результатов профессиональной служебной деятельности государственных служащих в ходе проведения аттестации или сдачи квалификационного экзамена; созданием возможностей для должностного (служебного) роста государственных служащих; использованием современных кадровых технологий; применением образовательных программ и государственных образовательных стандартов.

На государственную службу по контракту вправе поступать граждане, владеющие государственным языком Российской Федерации и достигшие возраста, установленного федеральным законом о виде государственной службы для прохождения государственной службы данного вида. Федеральным законом о виде государственной службы или законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к гражданам при поступлении на государственную службу по контракту. В соответствии с федеральным законом о виде государственной службы контракт может заключаться с гражданином: на неопределенный срок; на определенный срок; на срок обучения в образовательном учреждении профессионального образования и на определенный срок государственной службы после его окончания.

Прохождение государственной службы включает в себя назначение на должность, присвоение классного чина, дипломатического ранга, воинского и специального звания, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события).

2. Понятия бюрократии и бюрократизма.

В любом современном об­ществе аппарат государственного управления практически полностью построен на бюрократических принципах. В то же время словам «чиновничество» и «бюрократия», постоянно мелькающим и в нашей повседневной речи, и в газетах, и в политической лексике, обычно придают лишь негативный смысл. Часто это, увы, справедливо. Но далеко не всегда.

Трудно представить современное государство без развитой системы бюрократии. Наша общественная жизнь так устроена, что без нее ока просто остановится. Так называемую рацио­нальную бюрократию справедливо относят к числу наиболее важных социальных изобретений цивилизации. В то же время ни один государственный институт — и в нашей стране, и за рубежом — не подвергается столь постоянной ожесточенной и часто вполне справедливой критике, как эта самая бюрокра­тия. У данного парадокса много причин — социальных, поли­тических, психологических... Многое здесь объясняется просто незнанием, непониманием существа предмета. Например, очень часто смешивают три семантически близкие, но разные вещи: универсальные бюро­кратические принципы организации управления, бюрократию как социальный слой, осуществляющий повседневное управ­ление государственной машиной, и бюрократизм — присущую управленцам социальную болезнь. Еще меньше подавляющее большинство людей знает о том, что бюрократии в различных государствах и в разные времена при всех их общих чертах сильно отличаются одна от другой по своему социальному и юридическому статусу, уровню организованности и эффектив­ности, по месту в структуре государственной власти, да хотя бы просто по честности или коррумпированности чиновниче­ства, по уровню так называемой административной морали.

"Наука о бюрократии" — один из центральных разделов и в политологии, и в теории государства и права. На Западе уже многие десятилетия это направление развивается как самосто­ятельная дисциплина, изучающая широкий спектр возникаю­щих в данной связи вопросов.

По существу, все многообразие трактовок бюрократии можно свести к четырем основным типам:

• веберовской (бюрократическая структура характеризуется высокой степенью разделения труда, развитой иерархией управления, цепью команд, наличием многочисленных правил и норм поведения персонала и подбором кадров по их деловым и профессиональным качествам),

• Марксовой (Маркс рассматривал бюрократию как социальное тело, которое в обществе, раздираемом антагонистическими противоречиями, использует эти противоречия в своих интересах и стремится учредить в обществе такой порядок и создать такие правовые рамки социального действия, которые приводили бы к легальности его господства),

• "имперской" ("азиатской") (наиболее полное воплощение получила в азиатских империях. Считается, что одним из главных секретов этой уникальной стабильности было то, что при всей гигантской роли, которую играло в функционировании системы чиновничество, оно не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой, и оставалось на положении императорских лакеев),

• "реалистической" (развивающийся подход, соединяющий основы веберовской модели с критикой ее абсолютизации в качестве универсального образца.)

В отличие от бюрократического способа организации управления бюро­кратизм — болезнь, причем болезнь общемировая, в той или иной степени распространенная почти во всех странах.

В социально-политическом плане сущность бюрократизма состоит в отрыве аппарата управления от общества, в резуль­тате чего он превращается в самостоятельную силу с собствен­ными эгоистическими интересами, которые он всячески куль­тивирует и обеспечивает, используя свое положение распоря­дителя общественными делами. Ведь практических возможно­стей для реализации своих групповых интересов у аппарата — в силу его места в структуре управления обществом — пожа­луй, больше, чем у какой-либо иной общественной группы.

Чиновник в принципе не может быть абсолютно бесстра­стным исполнителем, как полагал Вебер, он склонен исполь­зовать свое положение для собственной выгоды. На уровне со­циально-групповых взаимодействий это выглядит так: аппарат порой стремится навязать обществу свой собственный интерес как якобы всеобщий. Другой объективной основой для перерождения рациональной бюрократии является ее органиче­ский антидемократизм. Он возникает из мнимой монополии чиновника на компетентность, оставляющей за "простыми" людьми лишь роль просителей, ходатаев.

И с организационно-технической точки зрения бюрокра­тическая модель управления тоже содержит предпосылки для развития бюрократизма. Во-первых, поскольку первая задача чиновника — обеспечить соблюдение единых, общих для всех формальных правил, то постепенно эта задача превращается в самоцель. Рациональная в своей основе форма приобретает черты бессмысленного ритуала, а содержание подменяется формой. Снижается уровень понимания проблем, встающих перед аппаратом, отдельными его звеньями и служащими. Та­ким образом, для бюрократа задачи государственные превра­щаются, по Марксу, в задачи канцелярские. Всю сложность и многообразие реальных общественных дел он стремится втис­нуть в рамки набора неких стандартных ситуаций, пытается подогнать действительность под свое ограниченное понима­ние и приспособить для удобства своего с ней обращения.

Далее, очень важен для понимания логики бюрократиче­ской машины небезызвестный "закон Паркинсона", согласно которому бюрократическая организация стремится к расшире­нию своего влияния, к саморазрастанию. При этом отнюдь не наблюдается стремления к повышению собственной ответст­венности за состояние дел, скорее даже наоборот. Максимиза­ция масштабов и сферы своего контроля при минимизации ответственности — вот бюрократический идеал.

Часто бюрократизм отождествляют с волокитой, отписка­ми, канцелярщиной и т.п., однако, зачастую эти внешние симптомы болезни неправомерно смешивают с ее внутренним содержанием, которое В.И. Ленин довольно удачно определил как "подчинение интересов дела интересам карьеры".

Итак, бюрократизм включает в себя следующие компоненты; в политическом плане — чрезмерное разрастание и безответст­венность исполнительной власти; в социальном -— отчуждение этой власти от народа; в организационном — канцеляристская подмена содержания формой; в морально-психологическом — бю­рократическая деформация сознания.

3. Общая характеристика «науки о бюрократии» и ее специфика в России.

"Наука о бюрократии" — один из центральных разделов и в политологии, и в теории государства и права. На Западе уже многие десятилетия это направление развивается как самосто­ятельная дисциплина, изучающая широкий спектр возникаю­щих в данной связи вопросов. Издаются книги, проводятся исследования, читаются учебные курсы. У нас же проблемы бюрократии долгое время были одним из многочисленных табу, да и теперь их серьезное изучение, к со­жалению, не слишком распространено. В советские времена мы в лучшем случае слышали дежурные проклятия в адрес бю­рократизма, причем в его оглупленных, карикатурных формах, и наблюдали почти безуспешные кампании по борьбе с ним. Теперь нам и в этом отношении, как и во многих других, предстоит пройти ускоренный курс самообучения.

По существу, все многообразие трактовок бюрократии можно свести к четырем основным типам: веберовской, Марксовой, "имперской" ("азиатской") и "реалистической".

В начале нашего века выдающийся немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, которая пришла на смену патриархальной (по Веберу — патримони­альной) средневековой организации, при которой обычному, рядо­вому человеку без денег и связей добиться справедливости за­частую было практически невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомст­венность были крайне неопределенны, а главное — во всем господствовали произвол, личное усмотрение со своими не­пременными спутниками — взятками, вымогательством, про­текцией. Однако патриархальная система имела и свои удобства, поскольку, найдя с "нужным лицом" должный личный контакт, проситель мог без формальных проволочек решить свое дело, и между ними возникали не формально-деловые, а теп­лые, порой дружеские отношения. Но недостатки такой системы явно перевешивали.

И вот в качестве альтернативы ей стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присуши их ведение компетентными и бесстрастными испол­нителями, в полном соответствии с законодательством и про­цедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъ­ективных влияний. Словом, организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентирован­ных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны пе­ред единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М. Вебер.

Принципиально противоположного взгляда на бюрократию придерживался Карл Маркс. Бюрократия в его описании выглядит абсолютным злом. Даже простой перечень Марксовых пунктов критики бюрократии выглядит весьма впечатля­юще. Здесь и подмена общественного интереса частным инте­ресом власти и конкретного чиновника, т.е. "присвоение го­сударства" чиновничеством; и органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы, отсутствие у нее го­сударственного разума; и извращенное восприятие действи­тельности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, возрастаю­щий по мере продвижения к вершине бюрократической ие­рархии; и корпоративность, своекорыстие этой иерархии; и карьеризм как образ се жизни; и ее притязания на монополь­ную компетентность; и формализм... В целом же бюрократия, по мнению Маркса, есть организм-па­разит, принципиально неспособный быть ни носителем разу­ма, ни выразителем всеобщих интересов.

Теперь о третьей — "имперской" — модели бюрократии. По­скольку эта модель свое наиболее полное воплощение получи­ла в азиатских империях, ее можно также называть "азиат­ской" или "восточной" и рассмотреть прежде всего на приме­ре ее классической формы — бюрократии китайской. Как известно, в древнем и средневековом Китае не суще­ствовало права частной собственности на землю в европей­ском смысле. Император — Сын Небес — был единственным собственником всех земель страны. Подданные же, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Соответственно чи­новники были управляющими императорской собственно­стью. И вся система экзаменов на возможность занятия должности чиновника была весьма спе­цифичной и имела в виду всего лишь проверку спобности кан­дидатов эффективно служить императору и, главное, обеспе­чивать стабильность, устойчивость, неизменность системы не­зависимо от меняющихся исторических условий и обстоя­тельств.

Одним из главных секретов этой уникальной стабильности было то, что при всей гигантской роли, которую играло в функционировании системы чиновничество, оно не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой, но оставалось на положении императорских лакеев. Этому служил тщательно соблюдавшийся принцип "атомизации" бюрократии. Для предотвращения, казалось бы, неиз­бежного в подобных случаях процесса складывания бюрокра­тической корпорации действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов.

Российская специфика: Что же касается России, то в ней сочетались различные вари­анты "имперской" модели: до XVIII века доминировала смесь ее византийского и татарского вариантов, причем последний, в свою очередь, использовал в огрубленном виде элементы ки­тайского образца, в частности в сборе налогов. Таким причуд­ливым образом, преломленный через золотоордынскую "приз­му", пришел в Россию китайский образец управления. С пет­ровскими реформами в него добавились элементы, заимство­ванные из европейского абсолютизма, т.е. у "полуимперского" варианта. С XIX же века, а особенно со второй его половины — со времени реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом имперская модель "государевой службы" все же преобладала вплоть до 1917 г., а в советский период она получила новый мощный импульс

"Реалистическая" трактовка бюрократии: фактически именно она является сей­час господствующей в странах западной демократии. По сути речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели. "Реалистическая" трактовка феномена бю­рократии — это развивающийся подход, соединяющий основы веберовской модели с критикой ее абсолютизации в качестве универсального образца. База критики двояка — научная и мировоззренческая. Научная критика основана в первую оче­редь изданных современных социологии и психологии, недву­смысленно свидетельствующих об огромной, порой решаю­щей роли неформальных связей между людьми, а также их чувств, ориентации, установок — обстоятельство, недооцени­ваемое последователями "чистой" веберовской модели. Мировоззренческая же критика основана, с одной стороны, на гу­манистических и общедемократических идеалах, с другой — во многом воспроизводит марксову концепцию отчуждения чело­века в системе бюрократических отношений.

5. Основные теоретические трактовки бюрократии.

По существу, все многообразие трактовок бюрократии можно свести к четырем основным типам: веберовской, Марксовой, "имперской" ("азиатской") и "реалистической".

В начале нашего века выдающийся немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, которая пришла на смену патриархальной (по Веберу — патримони­альной) средневековой организации, при которой обычному, рядо­вому человеку без денег и связей добиться справедливости за­частую было практически невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомст­венность были крайне неопределенны, а главное — во всем господствовали произвол, личное усмотрение со своими не­пременными спутниками — взятками, вымогательством, про­текцией. Однако патриархальная система имела и свои удобства, поскольку, найдя с "нужным лицом" должный личный контакт, проситель мог без формальных проволочек решить свое дело, и между ними возникали не формально-деловые, а теп­лые, порой дружеские отношения. Но недостатки такой системы явно перевешивали.

И вот в качестве альтернативы ей стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присуши их ведение компетентными и бесстрастными испол­нителями, в полном соответствии с законодательством и про­цедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъ­ективных влияний. Словом, организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентирован­ных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны пе­ред единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М. Вебер.

Принципиально противоположного взгляда на бюрократию придерживался Карл Маркс. Бюрократия в его описании выглядит абсолютным злом. Даже простой перечень Марксовых пунктов критики бюрократии выглядит весьма впечатля­юще. Здесь и подмена общественного интереса частным инте­ресом власти и конкретного чиновника, т.е. "присвоение го­сударства" чиновничеством; и органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы, отсутствие у нее го­сударственного разума; и извращенное восприятие действи­тельности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, возрастаю­щий по мере продвижения к вершине бюрократической ие­рархии; и корпоративность, своекорыстие этой иерархии; и карьеризм как образ се жизни; и ее притязания на монополь­ную компетентность; и формализм... В целом же бюрократия, по мнению Маркса, есть организм-па­разит, принципиально неспособный быть ни носителем разу­ма, ни выразителем всеобщих интересов.

Теперь о третьей — "имперской" — модели бюрократии. По­скольку эта модель свое наиболее полное воплощение получи­ла в азиатских империях, ее можно также называть "азиат­ской" или "восточной" и рассмотреть прежде всего на приме­ре ее классической формы — бюрократии китайской. Как известно, в древнем и средневековом Китае не суще­ствовало права частной собственности на землю в европей­ском смысле. Император — Сын Небес — был единственным собственником всех земель страны. Подданные же, согласно конфуцианской традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Соответственно чи­новники были управляющими императорской собственно­стью. И вся система экзаменов на возможность занятия должности чиновника была весьма спе­цифичной и имела в виду всего лишь проверку спобности кан­дидатов эффективно служить императору и, главное, обеспе­чивать стабильность, устойчивость, неизменность системы не­зависимо от меняющихся исторических условий и обстоя­тельств.

Одним из главных секретов этой уникальной стабильности было то, что при всей гигантской роли, которую играло в функционировании системы чиновничество, оно не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой, но оставалось на положении императорских лакеев. Этому служил тщательно соблюдавшийся принцип "атомизации" бюрократии. Для предотвращения, казалось бы, неиз­бежного в подобных случаях процесса складывания бюрокра­тической корпорации действовал ряд механизмов разобщения чиновников и их интересов.

Российская специфика: Что же касается России, то в ней сочетались различные вари­анты "имперской" модели: до XVIII века доминировала смесь ее византийского и татарского вариантов, причем последний, в свою очередь, использовал в огрубленном виде элементы ки­тайского образца, в частности в сборе налогов. Таким причуд­ливым образом, преломленный через золотоордынскую "приз­му", пришел в Россию китайский образец управления. С пет­ровскими реформами в него добавились элементы, заимство­ванные из европейского абсолютизма, т.е. у "полуимперского" варианта. С XIX же века, а особенно со второй его половины — со времени реформ Александра II, начали развиваться и элементы модели рациональной бюрократии. Однако в целом имперская модель "государевой службы" все же преобладала вплоть до 1917 г., а в советский период она получила новый мощный импульс

"Реалистическая" трактовка бюрократии: фактически именно она является сей­час господствующей в странах западной демократии. По сути речь идет о постепенном дополнении и модернизации веберовской модели. "Реалистическая" трактовка феномена бю­рократии — это развивающийся подход, соединяющий основы веберовской модели с критикой ее абсолютизации в качестве универсального образца. База критики двояка — научная и мировоззренческая. Научная критика основана в первую оче­редь изданных современных социологии и психологии, недву­смысленно свидетельствующих об огромной, порой решаю­щей роли неформальных связей между людьми, а также их чувств, ориентации, установок — обстоятельство, недооцени­ваемое последователями "чистой" веберовской модели. Мировоззренческая же критика основана, с одной стороны, на гу­манистических и общедемократических идеалах, с другой — во многом воспроизводит марксову концепцию отчуждения чело­века в системе бюрократических отношений.

6. Основные черты веберовской концепции бюрократии

В начале нашего века выдающийся немецкий социолог Макс Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы организации современного типа, которая пришла на смену патриархальной (по Веберу — патримони­альной) средневековой организации, при которой обычному, рядо­вому человеку без денег и связей добиться справедливости за­частую было практически невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок их производства и подведомст­венность были крайне неопределенны, а главное — во всем господствовали произвол, личное усмотрение со своими не­пременными спутниками — взятками, вымогательством, про­текцией. Однако патриархальная система имела и свои удобства, поскольку, найдя с "нужным лицом" должный личный контакт, проситель мог без формальных проволочек решить свое дело, и между ними возникали не формально-деловые, а теп­лые, порой дружеские отношения. Но недостатки такой системы явно перевешивали.

И вот в качестве альтернативы ей стала складываться иная, современная форма решения текущих дел, которой (в идеале) присуши их ведение компетентными и бесстрастными испол­нителями, в полном соответствии с законодательством и про­цедурой, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъ­ективных влияний. Словом, организация современного типа предполагает господство общеобязательных регламентирован­ных процедур, исполнение которых не зависит от того, кто именно и по отношению к кому их выполняет. Все равны пе­ред единым порядком. Унификация становится гарантией против недостатков конкретных людей и возможных злоупотреблений. Такова концепция рациональной бюрократии, как ее сформулировал М. Вебер.

По Веберу, основные характеристики бюрократии сводят­ся к следующим четырем:

1) компетенция каждого бюрократического уровня четко регламентирована, т.е. зафиксирована нормативно;

2) иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должност­ной субординации;

3) вся формальная внугриорганизационная деятельность (распространение информации, принятие решений, подготов­ка приказов и директив и т.п.) осуществляется в форме пись­менных документов, подлежащих последующему хранению;

4) все должностные лица должны быть хорошими специа­листами в области администрирования, т.е. быть компетент­ными не только в сфере своих профессиональных должност­ных обязанностей (например, в качестве юриста, экономиста, инженера, военного и т.п.), но также и в области норм, пра­вил и процедур деятельности бюрократической организации в целом.

В другом случае Вебер определил бюрократию как "орга­низацию с пирамидальной структурой власти, использующую силу действия универсальных и безличных правил, чтобы под­держать эту структуру, и уделяющую главное внимание недис­креционным аспектам управления".

Разумеется, Вебер не стремился в своих определениях пе­речислить все черты бюрократии как социального явления. Будучи, помимо всего прочего, и крупнейшим методологом науки, он прекрасно понимал иллюзорность любых претенду­ющих на универсальность определений и вел анализ на уров­не так называемых идеальных типов (кстати, тоже веберовское понятие), выделяя инвариантные, т.е. неизменные, устойчи­вые и главные признаки бюрократии. Впрочем, ее доминанту он зафиксировал предельно четко: бюрократическая организа­ция — наиболее рациональное институционное устройство для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функционирования, что дает гарантии от произвола конкрет­ных исполнителей.

В американской административной науке ту же парадигму развивал в конце прошлого века будущий президент США В. Вильсон. Его главный труд по этой проблеме (ставший, как считается, классикой и источником вдохновения для многих поколений американских административистов) — "Изучение администрации" — был опублико­ван в 1887 г. Основные посылки теории Вильсона — наличие единого управляющего центра в любой системе управления как необходимая предпосылка ее эффективности и ответст­венности; структурное сходство всех современных прави­тельств; отделение управления от политики; профессионализм служащих; организационная иерархия как условие финансо­вой и административной эффективности; наличие хорошей администрации как необходимое условие модернизации чело­веческой цивилизации и достижения благоденствия.

Как видно, Вебер и Вильсон, идя с разных сторон, сфор­мулировали, в сущности, аналогичные концепции. Ведь, по Веберу, бюрократическая организация — технически самая со­вершенная из всех мыслимых организационных форм. Ее пре­восходство, проявляющееся в четкости, быстроте, компетент­ности, преемственности, единстве, субординации, стабильно­сти, относительной дешевизне и, наконец, в безличном хара­ктере деятельности, ставит ее настолько выше всех прочих ви­дов организации, насколько механическое производство выше ручного. Короче говоря, бюрократия — это господство про­фессионализма над некомпетентностью, нормы над произво­лом, объективности над субъективностью.

Подводя итог описанию веберовской модели, можно, по­жалуй, выделить три ее главных "идеологических" постулата:

1) бюрократия одинаково эффективно служит любому по­литическому "хозяину", но не вмешивается при этом в поли­тику;

2) это наилучшая из всех возможных форм организации;

3) важнейшее ее достоинство — независимость от воздей­ствия субъективных — человеческих — влияний на принятие решений.

  Вопрос № 7. «Идеальный тип» государственного служащего по М. Веберу».

В начале нашего века М. Вебер разработал концепцию рациональной бюрократии как основы современного типа организации, пришедший на смену ее патриархальному (патримониальному) типу. Она противопоставила себя системе патриархальной, средневековой администрации, при которой обычному рядовому человеку добиться справедливости было практически невозможно: сроков рассмотрения дел не существовало, порядок производства, и подведомственность их были крайне неопределенны.         Рациональная бюрократия характеризуется Вебером в ходе анализа легального господства. Отличительной чертой этого типа господства служит наличие системы формальных правил, регулирующих деятельность управленческого персонала. Эти формальные правила могут быть изменены в соответствии с принятыми процедурами. “Решающим для нашей терминологии признаком является то, - пишет Вебер, - что подчинение теперь основано не на вере и преданности харизматической личности, пророку, герою или освященной традицией личности властителя, ... но на лишенном личного характера объективном “служебном долге”, который, как и право на власть, “компетенция”, определен посредством рационально установленных норм (законов, предписаний, правил) таким образом, что легитимность господства выражается в легальности общих, целенаправленно продуманных, корректно сформулированных и обнародованных правилах”6.        Он выделил семь характерных черт бюрократии как «идеального типа», которые можно кратко охарактеризовать как:

– управленческая деятельность осуществляется постоянно, становится особой профессией; – сфера власти и уровень компетенции устанавливаются в зависимости от места в структуре аппарата управления; – иерархия образует основной принцип контроля за чиновниками; – чиновники отделены от собственности на средства управления; – подготовка чиновников осуществляется по определенной системе образования; – управленческие функции документируются; – в управлении господствует принцип безличности.

Если хотя бы один из этих аспектов отсутствует либо заменяется чертами патримониальной или харизматической бюрократии, то властные отношения следует признать не соответствующими рационально-правовому типу легитимности          Утверждение в отношениях между людьми духа “формальной безличности”, когда из официального ведения дел изгоняются все чисто личные и эмоциональные элементы. Рациональная бюрократия действует исходя из объективных критериев, а не личных симпатий и предпочтений. Чиновник должен исполнять свои обязанности “без гнева и пристрастия”. Он подчинен дисциплине, предполагающей последовательное и методичное выполнение приказаний, в ходе которого не допускается какая-либо критика содержания этих приказаний. Объективность, бесстрастность, формализм - таковы характеристики бюрократии, заложенные в идеальном типе.

Идеальная бюрократия, по Максу Веберу, рациональна, высокопрофессиональна и аполитична. Бюрократ не должен быть прислужником вышестоящих и обязан работать, руководствуясь интересами дела, независимо от смены власти. Все это обеспечивается специальными условиями и процедурами. Чиновников набирают на открытых конкурсах. Их продвижение внутри организации зависит от деловых качеств и выслуги лет. Они — профессионалы и всегда вне политики. У них должны быть приличная зарплата, определенные социальные гарантии, предсказуемая карьера. Это профессиональные эксперты, которые связывают себя с интересами государства, а не конкретных идеологий, политиков, лоббистов.

Идеальному бюрократу, по мнению М.Вебера, должны быть присущи следующие качества:

–высокая профессиональная квалификация;

–готовность выполнить любой приказ;

– умение эффективно действовать в рамках существующих законов и правил;

–беспристрастность, – предпочтение чувства долга всем остальным.

Итак, по Веберу, рациональным бюрократ является по той причине, что поступает не по наитию, не по личному разумению, а в соответствии с профессиональными знаниями и формальными правилами. Бюрократ — это, кстати, вовсе не человек, который, как наивно иногда полагают, перекладывает бумажки с одного места на другое и которого надо бы, по завету поэта, "волком выгрызть". Это, прежде всего, великолепный профессионал своего дела, знающий как это дело надо делать. Однако бюрократ — это человек, действующий согласно внешним для него целям, вынужденный реализовывать чужую волю, волю вышестоящих бюрократов. Иначе говоря, бюрократ — и есть эта самая "инструментальная рациональность" в ее чистом, незамутненном виде. Ибо бюрократ не несет ответственности за цели своей деятельности, он несет ответственность исключительно за адекватность выбранных средств для достижения этих целей.

Важно иметь в виду, Вебер вовсе не критикует бюрократию как таковую. Напротив, с его точки зрения, рациональный бюрократ — незаменимая фигура для современного общества. Более того, число бюрократов — профессионалов своего дела — в дальнейшем неизбежно будет все более увеличиваться, по мере дифференциации предметных областей, требующих управления. И на самом деле, бюрократа нельзя ругать за то, что он проводит в жизнь "плохую", с чьей то точки зрения, политику — если в обществе не найдется людей, способных профессионально и грамотно выполнять любые поставленные перед ними цели — такое общество просто разрушится как неисправный механизм. Так что, с точки зрения Вебера, апелляция оппозиционеров к совести чиновника — "ты должен отвечать за то, что делаешь" — представляет собой не более чем пустую демагогию. Чиновник именно что и не должен отвечать за то, что он делает, он — лишь профессиональный исполнитель чужих дел, чужих целей.

Билет № 8

Противоположную Веберу позицию относительно роли бюрократии имел К. Маркс. Бюрократия в его понимании – абсолютное зло. Даже простой перечень Марксовых пунктов критики бюрократии выглядит впечатляюще: подмена общественного интереса частными интересом власти и конкретного чиновника, органическая неспособность бюрократии решать подлинные проблемы, отсутствие у нее государственного разума, и извращение восприятия действительности, отрыв от нее, предвзятость, произвол, возрастающий в процессе продвижения к бюрократической иерархии. Корпоративность, своекорыстие этой иерархии, карьеризм, как образ ее жизни…

В работе "К критике гегелевской философии права" Маркс основательно критикует гегелевское учение о правительственной власти, которое фактически представляет собой учение о бюрократии: «Так как Гегель „полицейскую” и „судебную” власть уже отнес к сфере гражданского общества, то правительственная власть есть не что иное, как администрация, которая рассматривается им в качестве бюрократии»). К. Маркс резко выступает против гегелевского возвеличения чиновников и раскрывает существо их антинародной деятельности. Выдавая себя за нечто всеобщее, конечную цель государства, выразителя всеобщих задач государства и общества, бюрократия пытается объединить в некое единство целей и задач различные и противостоящие друг другу группы и корпорации с их особыми интересами, но это делается бюрократией только формально.

Уничтожающей критике подвергает К. Маркс обосновываемый Гегелем принцип бюрократического централизма, сводящегося к тому, что «верхи полагаются на низшие круги во всем, что касается знания частностей; низшие же круги доверяют верхам во всем, что касается понимания всеобщего, и, таким образом, они взаимно вводят друг друга в заблуждение». При господстве бюрократии государственные задачи превращаются в канцелярские, а канцелярские задачи выдаются за государственные.

«Превращение государственных дел в должности имеет своей предпосылкой отрыв государства от общества». В антинародном государстве, замечает К. Маркс, политические знания стали привилегией лишь отдельных лиц, поэтому гегелевское положение о том, что претенденты на чиновничью должность должны подвергаться экзамену, означает фактическое исключение большинства из этой сферы государственной деятельности. Уничтожение бюрократии, указывает К. Маркс, станет возможным лишь тогда, когда вместо господствующих в обществе и государстве особых частных интересов появятся действительно всеобщие интересы.

Касаясь буржуазного строя, К. Маркс замечает, что сословные различия гражданского общества не имеют непосредственно политического характера, однако осталось отчуждение как следствие господства в буржуазном обществе частных интересов. В рамках противопоставления общественной и государственной жизни, пришедшего на смену непосредственному единству социальной и политической сфер в средние века, буржуазное государство представляет собой особую политическую действительность, обусловленную социальной жизнью общества. Отрыв государства от гражданского общества, подчеркивает К. Маркс, неизбежно ведет к раздвоению человека на члена гражданского общества и гражданина государства. Как член гражданского общества человек есть частное лицо, стоящее вне государства, а как гражданин государства частный человек должен каким-то чудом стать выразителем всеобщих интересов общества, которых в действительности нет.

Одна из сторон человеческой деятельности — государственная деятельность — отчуждена, оторвана от народа и противопоставлена ему; дело всего народа стало специальным делом особой части людей — государственной бюрократии, отражающей в своей деятельности частные интересы имущих. Существующее государство закрепляет подчиненное и зависимое положение народа.

Характеризуя буржуазное государство как абстрактное политическое государство, К. Маркс противопоставляет ему действительно разумное государство, в котором государственные дела есть дело народа, дело всех граждан. Отвергая гегелевское противопоставление государства отдельной личности и народу, он видит историческую задачу в том, чтобы преодолеть именно этот отрыв государственной власти от народа, вернуть народу государственные функции, политическую сферу. Государственная сфера сама должна быть возвращена тем самым к своему основанию — народу: не государство — принцип для человека, а человек — принцип для государства. Ни одна из сторон государственной деятельности не должна быть монополией отдельных привилегированных лиц, так как все государственные дела суть дела всего народа и каждого его члена. «Гражданин государства, — указывает К. Маркс, — в качестве того, кто определяет всеобщее, есть законодатель; в качестве того, кто выносит решения о единичном, кто действительно проявляет волю, он — государь» (стр. 246).

Только в демократии, по Марксу, достигается единство формы и содержания всеобщего интереса в государственной деятельности народа: содержанием этого интереса и является всеобщий интерес народа, в осуществлении всеобщего интереса участвует весь народ.

В демократии, по мысли К. Маркса, преодолевается отчуждение, отрыв государства от народа и тем самым разрешается столь характерное для всех антинародных государств противоречие между внешней видимостью, формальным назначением государства и содержанием его фактической деятельности. В этом смысле демократия характеризуется К. Марксом как «разрешенная загадка всех форм государственного строя» (стр. 252). Считая демократию сущностью всякого действительного государственного строя, К. Маркс объявляет все формы государства, кроме государства как всеобщего дела народа, недействительными и неразумными. Монархическому строю чужда демократия. Подлинной демократии нет и при буржуазном строе. Буржуазная республика, по оценке К. Маркса, представляет собой лишь абстрактную, формальную демократию. Так, ссылаясь на пример Франции, К. Маркс указывает на формальный характер осуществления народного дела в качестве государственного дела. Монархия и республика определяются К. Марксом как различные формы единого по сущности антинародного абстрактного государства. «Спор между монархией и республикой, — пишет К. Маркс, — есть все еще спор в пределах абстрактного государства. Политическая республика есть демократия в пределах абстрактной государственной формы». В буржуазной республике, как и в конституционной монархии, замечает он, отчуждение политических функций от народа приводит к выделению политики в особую сферу политического государства.

В. И. Ленин в работе «Государство и революция», говоря о тенденции превращения чиновничьего аппарата в условиях капитализма «... в бюрократов, т. е. в оторванных от масс, в стоящих над массами, привилегированных лиц», разработал принципы ликвидации Б. в ходе победоносной социалистической революции путём последовательной передачи функций по управлению обществом широким массам.Разъясняя эту мысль в "Государстве и революции", Ленин неоднократно подчеркивал, что вначале капиталистическое государство (государственный аппарат) не берется под контроль и не изменяется, а "уничтожается". На смену капиталистическому государственному аппарату, капиталистической полиции, капиталистической бюрократии приходит "аппарат власти пролетариата", крестьян и трудящихся. Этот аппарат все еще остается аппаратом подавления.

Но теперь меньшинство тех, кто владеет капиталом, не подавляет большинство производителей. Вместо этого меньшинство, которое прежде держало в своих руках власть, поставлено под контроль большинства, т. е. трудящихся. Это называется "диктатурой пролетариата". В первую очередь, полагал Ленин, необходимо заменить институт "буржуазного" государства на институт пролетарского государства, т. е. на принципиально иной тип государственного руководства. В чем заключалось принципиальное отличие пролетарского государства? Ленин утверждал, что после уничтожения буржуазного государства понадобится "с максимальной полнотой и последовательностью" преобразовать буржуазную форму демократии в пролетарскую демократию, т. е. превратить государство как орудие подавления определенного класса в институт, "который фактически не является государством". Когда большинство народа подавляет своих угнетателей, тогда исчезает необходимость в специальном, репрессивном органе власти. Одним словом, Ленина не удовлетворяла фальшивая, чисто формальная демократия. Он хотел, чтобы народ реально, конкретно участвовал в решении проблем производства, распределения продуктов, регулирования общественной жизни, демографии, образования, секса, международных отношений и т. д. Поэтому Ленин, в соответствии со взглядами Маркса и Энгельса, столь энергично и неоднократно подчеркивал необходимость "отмирания государства". "Вместо специальных институтов, - писал Ленин, - вместо меньшинства, пользующегося особыми привилегиями (чиновники, офицеры постоянной армии), само большинство будет заниматься решением всех вопросов, и чем больше весь народ будет выполнять функции государственной власти, тем меньше он будет нуждаться в

этой власти". Ленин никоим образом не отождествлял "государство" с "буржуазным" правлением, иначе он не говорил бы о существовании "государства" после "поражения буржуазии". Ленин рассматривал государство как совокупность "институтов", которые находились на службе у правящего класса, богатой буржуазии, но теперь утратили главенствующее положение в обществе в той мере, в какой сами люди взялись за управление своими делами ("самоуправление"). Таким образом, степень отмирания государства и развития общественного самоуправления определяется степенью упразднения тех структур, которые приобрели самостоятельность и стали над обществом, а также степенью участия масс, большинства народа в "общественном самоуправлении».

Ленин, очевидно, имел в виду этот вопрос, когда разъяснял невозможность одновременной и полной ликвидации бюрократии во всех странах. Разумеется, старый бюрократический аппарат необходимо заменить новым аппаратом, "который постепенно сделает ненужной каждую форму бюрократии и ликвидирует ее". "Это не утопия, - писал Ленин, - это рождается из опыта коммуны. Это - непосредственная задача революционного пролетариата". Ленин не рассматривал вопрос, почему "ликвидация бюрократии" не была утопическим желанием и почему жизнь без бюрократии, без руководства "сверху" была не только возможна и необходима, но и, что более важно, составляла "непосредственную задачу революционного пролетариата".

Ленин не обратил внимания на опасность новой государственной бюрократии. Очевидно, он полагал, что пролетарские бюрократы не будут злоупотреблять своей властью, будут выступать в защиту правды, будут учить трудящихся, как стать независимыми. Он не учел ужасную биопатию структуры личности. Фактически он не имел ни малейшего представления о ней.

В социалистической литературе фактически остался без внимания тот факт, что свою основную работу о революции Ленин посвятил не столько "свержению буржуазии", сколько последующим задачам: замена капиталистического государственного аппарата пролетарским аппаратом и замена пролетарской диктатуры (социал-демократия - пролетарская демократия) общественным самоуправлением, которое составляет основную особенность коммунизма. Если обратиться к советской литературе, издававшейся после 1937 года, то можно заметить выдвижение на передний план вопроса укрепления (а не ослабления) власти аппарата пролетарского государства. В советских работах больше не обсуждается необходимость окончательной замены государственного аппарата самоуправлением. Тем не менее этот вопрос имеет важное значение для понимания Советского Союза. Очевидно, что у Ленина были серьезные причины для подробного анализа этого вопроса в своей основной работе о революции.

Этот вопрос был, есть и будет стержнем подлинной социал-демократии. Никто из политических деятелей не упоминает о нем.

Билет № 9

Социал-демократы, споткнулись на проблеме психологической структуры народных масс. Социал-демократы, подобно христианам и анархистам (например, Анархисты (синдикалисты) стремились установить общественное самоуправление, отказываясь признать значение неспособности личности к свободе и отвергая любую форму управления развитием общества. Они были утопистами и поэтому потерпели неудачу в Испании. Они видели только страстное стремление к свободе, но путали его с реальной способностью быть свободным и способностью жить и работать без авторитарного правления.

Анархисты отвергали партийную систему, но затруднялись ответить на вопрос, как народным массам научиться самим управлять своей жизнью. Немногого можно достигнуть одной ненавистью к государству.), опирались на компромисс между стремлением масс к счастью и их безответственностью. Поэтому они предлагали массам неопределенную идеологию, "обучение социализму", которое не подкреплялось практическим решением конкретных задач. Социал-демократы мечтали о социал-демократии и в то же время отказывались признать необходимость подвергнуть психологическую структуру народных масс кардинальным изменениям, чтобы придать ей социал-демократический характер и сформировать способность жить в условиях социал-демократии. Они не имели ни малейшего представления о том, что школы, технические училища и детские сады должны работать на основе самоуправления.

Более того, они не понимали, что необходимо вести на объективной основе решительную борьбу со всеми реакционными тенденциями, в том числе и в своих рядах. Не учитывали они и необходимости насыщения термина "свобода" конкретным содержанием для претворения в жизнь социальной демократии.

Представляется более целесообразным использовать все силы для борьбы с фашистской реакцией, когда находишься у власти, чем собираться с духом начать борьбу, когда потерял власть. Во всех европейских странах социал-демократия располагала достаточной силой, чтобы покончить с властью патриархата как в структуре личности, так и вне ее. Патриархат копил силы на протяжении тысячелетий, и наконец его усилия увенчались кровавым триумфом в форме фашистской идеологии.

Социал-демократия сделала роковую ошибку, предположив, что изуродованные властью патриархата народные массы способны к демократии и самоуправлению без предварительных изменений в их психологической структуре. Она отвергла добросовестные научные исследования (например, исследования Фрейда), направленные на осмысление сложной структуры личности.

Поэтому социал-демократия вынуждена была принимать диктаторские формы в своих рядах и идти на компромисс за пределами своих рядов. Мы можем признать правомерность конструктивного компромисса, т. е. такого подхода, когда точку зрения другого человека, противника, необходимо понять и согласиться с ней, если она лучше вашей точки зрения. В то же время нельзя оправдать такой компромисс, при котором принципы приносятся в жертву опасениям ускорить конфронтацию. В этом случае нередко совершаются опрометчивые шаги, чтобы установить хорошие отношения со злейшим врагом, склонным к убийству.

В области идеологии социал-демократия занимала радикальную позицию, а на практике - консервативную. Такая формула, как "социалистическая оппозиция его королевского величества", показывает, сколь нелепой эта позиция выглядела. Социал-демократия невольно помогала фашизму, ибо массовый фашизм есть не что иное, как разочарованный радикализм плюс националистическая "мелкая буржуазность". Социал-демократия опиралась на противоречивую структуру масс, которую она не понимала.

Невозможно отрицать, что буржуазные правительства европейских стран придерживались демократической ориентации, но в действительности они представляли собой консервативные органы управления, несклонные поощрять стремление к свободе, в основе которого лежат достижения фундаментальной науки. Огромное влияние капиталистической рыночной экономики и заинтересованности в прибыли затмевало влияние других интересов. Буржуазные демократии в Европе быстрее и основательней отмежевались от своей первоначальной революционности (1848 г.), чем христианство. Либеральные меры служили своего рода декорумом, гарантией "демократичности". Ни одно из этих правительств не смогло бы указать путь освобождения угнетенных масс от слепого повиновения авторитету. Они располагали всей полнотой власти, но идеи общественного самоуправления и саморегуляции оставались для них книгой за семью печатями.

Могущественные капиталисты, появившиеся в результате буржуазных революций в Европе, сосредоточили в своих руках значительную часть общественной власти. Они обладали достаточным влиянием, чтобы определять, кто должен править обществом. В принципе, их действия носили недальновидный характер и вели к саморазрушению. Они располагали достаточной властью и средствами, чтобы направить развитие общества к достижению невиданных социальных успехов. Я говорю не о строительстве дворцов, церквей, музеев и театров. Я имею в виду практическую реализацию их собственной концепции культуры. Вместо этого они полностью отмежевались от тех, кому нечего было продать, кроме своей рабочей силы. В душе они презирали "народ". Мелочность, ограниченность, цинизм, высокомерие, алчность, а нередко и беспринципность относятся к основным особенностям капиталистов. В Германии они помогли Гитлеру прийти к власти. Они оказались абсолютно недостойными той роли, которую общество отвело им. Они злоупотребляли своей ролью вместо того, чтобы использовать ее для осуществления руководства и воспитания народных масс. Они даже не смогли устранить опасности, угрожавшие существованию их собственной системы культуры. Они вырождались как общественный класс. Они понимали движения за демократические свободы в той мере, в какой были

знакомы с производственными и общественными процессами. Но они ничего не делали, чтобы помочь этим движениям. Поощрялась показуха, а не знание.

Фашизм возник на основе консерватизма социал-демократов, с одной стороны, и ограниченности и дряхлости капиталистов, с другой. Он не собирался воплощать в жизнь идеалы, за которые боролись его предшественники. Фашизм просто включил в состав своей идеологии то единственное, что имело значение для народных масс, чьи психологические структуры находились во власти иллюзий. Он содержал элементы крайней политической реакции, той реакции, которая несла гибель человеческой жизни и собственности в средние века. Фашизм отдавал дань так называемой местной традиции. Его отношение к традиции имело мистический, грубый характер и не было связано с подлинной любовью к родной деревне и земле. Называя себя "социалистическим" и "революционным", фашизм присвоил нереализованные функции социализма. Фашизм привлек к себе внимание крупных промышленников и таким образом присвоил капиталистические функции. Далее миссия установления социализма возлагается на всесильного фюрера, который был послан богом на землю. Бессилие и

беспомощность народных масс способствовали возникновению фюрерской идеологии, которая внедрялась в структуры личности авторитарной школой и закреплялась церковью и институтом обязательной семьи. Идея "спасения нации" всесильным фюрером, посланником бога, вполне гармонировала со страстным стремлением масс к спасению. Народные массы не способны были осознать свою иную сущность, и поэтому их покорная структура с готовностью ассимилировала идею неизменности природы человека и "разделения человечества на меньшинство правителей и большинство управляемых". Теперь ответственность возлагалась на сильную личность. В фашизме фюрерская идеология опирается на традиционную мистическую концепцию неизменности человеческой природы, на беспомощность народных масс, их стремление к подчинению авторитету и на неспособность к свободе. Следует признать обоснованность формулы: "Человеку нужны руководство и дисциплина", "авторитет и порядок", если учесть существование антисоциальной структуры личности. Фашистская идеология имела самые лучшие намерения. Те, кто не признавал субъективную честность фашизма, не могли понять его привлекательности для масс. Идея неавторитарного, самоуправляющегося общества считалась нереальной и утопической, так как никто не стремился поставить на обсуждение и решить проблему структуры

личности.

В период с 1850 по 1917 год формируется критическая, конструктивная стратегия зачинателей русской революции. Позиция Ленина заключалась в следующем. Социал-демократия потерпела неудачу. Массы не могут спонтанно самостоятельно достигнуть свободы. Они нуждаются в системе руководства, построенной по иерархическому принципу. Такая система должна быть внешне авторитарной и внутренне демократичной. Ленин полагает, что задача коммунизма может быть выполнена путем установления "диктатуры пролетариата", способной привести общество от авторитарного устройства к неавторитарному, самоуправляющемуся устройству, которое не нуждается ни в полиции, ни в обязательной морали.

В принципе, русская революция 1917 года не была чисто социальной революцией. Она имела преимущественно политико-идеологический характер. В ее основе лежали политические идеи, источником которых служили политика и экономика, а не наука о человеке. Необходимо проникнуть в сущность социологической теории Ленина, чтобы понять те слабости, которые впоследствии привели к возникновению авторитарно-тоталитарной формы правления в России. Следует подчеркнуть, что зачинатели русской революции не имели никакого представления о биопатической природе народных масс.

Разумеется, ни один здравомыслящий человек не считает, что свобода общества и личности лежит в готовом виде в ящике письменного стола революционного мыслителя или политического деятеля. Каждая новая форма общественной деятельности учитывает ошибки и упущения предыдущих социологов и революционных руководителей. Ленинская теория "диктатуры пролетариата" содержала ряд предварительных условий (но не все условия) установления подлинно социальной демократии. Она ставила своей целью построение самоуправляющегося общества. Предполагалось, что современный человек не способен совершить социальную революцию без организации, построенной по иерархическому принципу, и огромные социальные задачи невозможно решить без авторитарной дисциплины и лояльности. Ленин полагал, что диктатура пролетариата должна стать такой формой власти, которая в конце концов устранит любую форму власти. Вначале концепция диктатуры пролетариата отличалась от фашистской концепции диктатуры тем, что ставила своей целью самоуничтожение, т. е. замену авторитарной формы правления общественным самоуправлением.

Наряду с созданием экономических предпосылок становления социальной демократии в число задач диктатуры пролетариата входила кардинальная перестройка структуры личности на основе полной индустриализации и технического оснащения производства и торговли. Осуществление кардинальной перестройки структуры личности составляло существенную и неотъемлемую часть социологической теории Ленина. По его мнению, социальная революция должна не только устранить поверхностные формы и действительные условия порабощения, но и лишить мужчин и женщин способности подвергаться эксплуатации. Создание экономических предпосылок социальной демократии, т. е. построение социалистической плановой экономики, оказалось пустяком по сравнению с задачей кардинальной перестройки характерологической структуры народных масс. Для понимания победы фашизма и националистического развития Советского Союза необходимо учитывать весь масштаб проблемы.

Первая часть ленинской программы - установление "диктатуры пролетариата" - была успешно осуществлена. Был создан государственный аппарат, который полностью состоял из детей рабочих и крестьян. Дети бывших помещиков и аристократов не допускались к работе в государственном аппарате.

Вторая, самая важная часть программы - замена пролетарского государственного аппарата общественным самоуправлением - не была осуществлена. В 1944 году, 27 лет спустя после победы русской революции, не существовало ни одного признака реализации второго, подлинно демократического, этапа революции. В России существовала однопартийная, диктаторская система с авторитарным фюрером во главе.

Стремление выполнить социально и исторически невыполнимую задачу противоречит научному мировоззрению. В задачи науки не входят придумывание систем и погоня за фантастическими мечтами о "лучшем будущем". Напротив, она должна исследовать реальный процесс развития, понять его противоречия, помочь прогрессивным, революционным силам одержать победу, преодолеть трудности и создать такие условия, чтобы народ стал хозяином своей жизни. "Лучшее будущее" станет реальностью только тогда, когда будут созданы социальные условия для него и народные массы смогут оптимально использовать эти условия, т. е. взять на себя социальную ответственность.

Билет № 10

Неомарксизм и «новые левые»

В шестидесятые - начале семидесятых годов нашего столетия в Западной Европе и Америке широкое распространение получило движение идеология так называемых "новых левых" и неомарксизм. "Новые левые" выступили с резким неприятием капиталистического мира, буржуазного образа жизни, буржуазности как таковой. Это была не просто критика, а открытый бунт против этого общества с чисто левацких позиций. Если раньше широкое распространение левацких настроений и соответствующая критика капитализма были характерны для периодов экономических кризисов, особо тяжелого материального положения трудящихся, каким, например, был период первой мировой войны и последовавших за нею лет разрухи и экономического хаоса, то ничего подобного в шестидесятые годы не было. Более того, это были годы экономического расцвета общества. Жизненный уровень трудящихся достиг невиданного никогда прежде высокого уровня.

Но экономического процветания оказалось недостаточно, чтобы освободить общество от социально-политической напряженности, от духовно-психологической неудовлетворенности. Социально- психологический климат 60-х годов в высоко развитых странах определялся и войной " во Вьетнаме, и борьбой негров за гражданские права в США, и широким развитием национально-освободительного движения и получившим столь большой размах именно в те годы молодежным, женским движением. В США нередко были случаи ухода от общества, часто в особые коммуны. Все это свидетельствовало о глубоком духовном кризисе общества, о серьезном его неприятии определенной частью общества. Но понятие кризиса предполагает нормализацию в будущем этого положения. Современное же положение правильнее было бы назвать не кризисным, а катастрофическим, ибо потеряна прежняя основа общества, прежние ценности, но сохраняется всевластие государства с его извечным чувством господства и злобы" - отмечал известный левый французский философ А.Лефевр.

Подобного рода настроения отражали тот факт, что западное общество вступало в новую стадию развития, что это позднекапиталистическое развитие имеет свои специфические черты, отличные от предшествовавшего периода, не говоря уже об эпохе классического капитализма. Все более очевидным становилось то, что сам по себе технический прогресс не означает расширения свободы человека, создания нового образа жизни, нового качества жизни

Наступление смены вех исторического развития неизбежно сопровождается кризисом основополагающих ценностей западной культуры, кризисом самой идеи прогресса, достигаемого путем Разума, веры в науку как воплощения добра, уверенностью в силу всеобщего обучения и его политического значения для демократии. Более того, считает Миллс, потерпели фиаско сами идеалы, основанные на допущении неразрывной причинно-следственной связи между разумом и свободой. Общественный строй США Миллс определяет как "опирающийся на частные корпорации военный капитализм" при господстве финансовых тузов и верхушки бюрократии. В критике 60-х годов капитализм характеризовался как общество, в котором человек превращен в отчужденный винтик системы, в нем правит дегуманизированная бюрократия. Здесь властвует рациональность без Разума. Люди в таком обществе превращены в рабочие инструменты и управляются они серыми, бездушными людьми, здесь нет места свободе, спонтанности, воображению, воле, творчеству, а формализм и рутина погребли под собой индивидуализм, личность Субъектом общественного изменения у "новых левых" выступают лишь аутсайдеры, изгои общества, ибо только они не интегрированы в него. Считается, что в рамках позднекапиталистиического общества произошло воссоединение антагонистических противоположностей: капиталиста и пролетария. Интегрированный в эту систему пролетариат перестал выступать "локомотивом" истории. Достигнув высокого жизненного уровня, он оказался заинтересованным в сохранении, а не разрушении сложившегося способа производства, обеспечивающего ему столь высокий уровень потребления. Весь трагизм этого положения, по Маркузе, заключается в том, что рабочий перестал ощущать себя рабом, ему кажется, что он свободный гражданин, не понимая того, что "рабы развитой индустриальной цивилизации - сублимированные рабы Перестав выступать в качестве радикальной оппозиции, рабочие превратились, согласно теоретикам "новых левых", в опору существующей системы, существующего образа жизни. Обуржуазившийся пролетариат не способен сокрушить цитадель империализма, что на это способны только трудящиеся третьего мира, не вовлеченные в эту систему.

Потерпели крах именно те движущие силы исторического развития, которые стремились изменить структуру капитализма.

Критика западного общества предполагала и критику общества "реального социализма". Для новых левых это общество не выступает неким антагонистом капиталистического общества. И то, и другое выступает как тоталитарное, "репрессивное" общество с засильем бюрократии. Советский Союз являлся в их глазах, подобно западным странам, "высокорационализированным, индустриальным обществом". Между этими двумя "системами" нет принципиальной разницы, поэтому вполне реальна их конвергенция, тем более, что отсутствие частной собственности, повышение уровня производства, как показывает опыт СССР, еще не означает претворение социализма в жизнь. И здесь, и там, проявляются черты позднеиндустриальной цивилизации. И тут, и там на смену экономике индивида, его автономии приходит регламентация, централизация, господство экономической и политической бюрократии.

"Новые левые" - это бунт против подобного превращения человека в "одномерное существо", это выявление потребности в свободном гармоничном развитии личности, в неотчуждаемом процессе творчества. И в то же время это движение отражало широко распространенную иллюзию – достаточно осознания бед общества, выражение протеста против этих бед и пороков, провозглашение тотального отказа от него во имя утверждения нового образа жизни, нового качества жизни. На IV Зальцбургской встрече по вопросам гуманизма в 1968 г. Маркузе говорил в своем выступлении "Мир как утопия": "Мир требует окончания нынешней истории. Он предполагает определенное отрицание существующей системы как на Западе, так и на Востоке, хотя весьма различным способом. На Западе - как отрицание трудовой морали, принципа обмена частной собственности на средства производства. На Востоке - как отрицание бюрократически авторитарного господства социализма с капиталистическими побудительными мотивами и целями, с социалистической конкуренцией и политикой силы"

В силу этого, движение "новых левых" тяготело к анархизму, с его упором на разрушение старого. Средство выступает как самоцель, оно не подчиняется цели, во имя которой и применяется средство. Взамен возрастания роли государства в жизни общества, обюрокрачивания всех сфер жизни, усиления вмешательства государства в жизнь общества и отдельного человека предлагается просто разрушение государства, отказ от каких-либо институтов и регламентаций.

"Новые левые", констатируя пороки буржуазной демократии, системы парламентаризма, отказываются от всего этого в принципе. По Маркузе демократические институты и учреждения, в том числе парламент, интегрированы в систему этого больного общества, поэтому все легальные средства борьбы с системой, включая парламентскую оппозицию, не эффективны. Все действующие партии, профсоюзы приняли "правила игры". В этом одно из отличий "новых левых" от "старых," ибо они не признают традиционных политических партий.. Известна тесная связь взглядов Маркузе с фрейдизмом.

Модель нового человека должна быть прямо противоположна существующему в современном товарном обществе. Ему не должны быть свойственны репрессивные потребности, поэтому его язык, жесты, образ жизни уже иные, ибо человек стал свободен от постоянной необходимости подавлять свои инстинкты, он свободен от отчужденного

труда. Происходит некий качественный скачок, высвобождающий человека от всего того,

что его подавляло и угнетало..

Неофрейдизм

В конце 30 - х годов возник неофрейдизм соединивший психоанализ Фрейда с социологическими теориями. Подвергнув критике ряд положений классического психоанализа в толковании внутрипсихических процессов, но оставив важнейшие его концепции (иррациональные мотивы человеческой деятельности, изначально присущие каждому индивиду) , представители неофрейдизма перенесли центр тяжести на исследование межличностных отношений. Это сделано в стремлении ответить на вопросы о человеческом существовании, о том, как человек должен жить и что должен делать. Причиной неврозов у человека они считают тревогу, зарождающуюся еще у ребенка при столкновении с исходно враждебным ему миром и усиливающуюся при недостатке любви и внимания. Позже такой причиной становится невозможность для индивида достичь гармонии с социальной структурой современного общества, которое формирует у человека чувство одиночества, оторванности от окружающих, отчуждение.

К числу наиболее известных представителей неофрейдизма относятся Карен Хорни (1885-1953) , Эрих Фромм (1900-1980) , В. Райх (1897-1957) , Г. Маркузе (1898-1979) и др.

Ведущим представителем неофрейдизма был Э. Фромм. Фромм принимает ту интерпретацию марксизма, которая сложилась во Франкфуртской школе, стремясь синтезировать идеи "молодого Маркса" с психоанализом и другими современными философскими течениями (экзистенциализм, философской антропологией и др.). Он считал, что в личности нет ничего прирожденного. Все ее психические проявления - это следствие погруженности личности в различные социальные Среды. Однако, в отличии от марксизма, Фромм выводит характер формирования того или иного типа личности не из прямого воздействия социальной Среды, а из двойственности человеческого существования: "экзистенциальной" и "исторической". К экзистенциальной составляющей человеческого бытия он относит два факта:

1. человек, по его словам, изначально находится между жизнью и смертью, "он брошен в этом мире в случайном месте и времени" и "выбирается из него опять же случайно",

2. существует противоречие между тем, что каждое человеческое существо является носителем всех заложенных в нем потенций, но не может реализовать их в результате кратковременности своего существования. Человек не может избежать этих противоречий, но реагирует на них различными способами, соответственно своему характеру и культуре.

Совершенно иную, по Фромму, природу имеют исторические противоречия. Они не являются необходимой частью человеческого существования, а создаются и разрешаются человеком или в процессе его собственной жизни, или в последующие периоды истории. Устранение исторических противоречий Фромм связывал с созданием нового гуманистического общества. В книге "Революция надежды" (1968) Фромм излагает свои представления о путях гуманизации современного общества. Он возлагал большие надежды на введение "гуманистического планирования", "активизацию индивида путем замещения методов "отчужденной бюрократии" методами "гуманистического управления", изменения способа потребления в направлении увеличения "активации" человека и устранения его пассивности, распространения новых форм психодуховной ориентации", которые должны быть "эквивалентами религиозных систем прошлого". Одновременно Фромм выдвигает идею создания небольших общностей, в которых люди должны иметь свою собственную культуру, стиль жизни, манеру поведения, основанную на общих "психодуховных ориентациях", напоминающих результаты и символы церковной жизни.

Идеи неофрейдизма, несмотря на свои психологические концепции, имели огромное влияние на общественную жизнь, этику, культуру. Воззрения неофрейдистов получили особенно широкую известность в середине 60-х годов во времена выступлений "новых левых", которые с энтузиазмом восприняли идеи Райха о " сексуальной революции ", Маркузе об " одномерном " человеке и необходимости " великого отказа " как от капитализма, так и социализма, искаженного тоталитарной системой власти.

Экзистенционализм  (основоположниками принято считать Карла Ясперса, Мартина Хайдеггера, Габриэля Марселя, Альбера Камю и Жана Поля Сартра)  Основной   идеей   экзистенционализма  было положение о том, что для того, чтобы выйти из круга зачастую неразрешимых проблем бытия в современном мире индивид должен преодолеть свое "неистинное" существование и обрести свою индивидуальную экзистенцию. То есть, решение проблем развития этнических и социальных систем экзистенционалисты видят не в их постоянной модернизации в процессе поддержания жизнеспособности, а в решении каждым человеком встающих перед ним проблем сугубо самостоятельно. Таким образом полностью игнорируется взаимодействие индивидов внутри систем, которые они составляют, будь то этнос, семья или государство, а условием возвращения личности к подлинности считается безусловное признание индивидом своей ничем не ограниченной свободы. Экзистенционалисты подобно анархистам противопоставляют свободу и необходимость, свобода индивида по их учению не должна ограничиваться чем-либо, в том числе и нормами морали.

Мартин Хайдеггер также считал сферу социальной жизни неподлинным существованием, в котором личность перестает быть самой собой, поскольку подчиняется общественному мнению и действующим нормам морали. То, что эти моральные нормы служат цели сохранения социальной системы как гаранта нормального существования составляющих ее индивидов, Хайдеггером полностью игнорируется, он видит только ограничивающие свободу личности моральные требования. Поэтому благом по Хайдеггеру является страх перед окончанием жизни, помогающий человеку освободиться от общественных связей, предстающих в виде олицетворения абсолютного зла. Таким образом, учение Хайдеггера, как и других экзистенционалистов, направлено на уничтожение социальных и этнических связей человека, то есть на его десоциализацию и деэтнизацию, превращение в Ивана, не помнящего родства. Эти черты позволяют нам классифицировать  экзистенционализм  как учение, непосредственно ориентирующее своих последователей на разрушение системных связей, то есть на уничтожение самих систем, поскольку системы характеризуются именно наличием внутрисистемных связей между элементами, разрушение таких связей означает смерть системы. Именно поэтому мы и классифицируем  экзистенционализм  как безусловно антисистемную философию. Здесь мы как и в случае с философами-просветителями сталкиваемся со своеобразным антисистемным феноменом, когда основоположниками философии антисистем оказываются вполне цивилизованные и мирные люди. Да, на долю экзистенционалистов выпали такие испытания, как колоссальные социальные потрясения, две мировые войны и последовавшая за ними не менее страшная и разрушительная холодная война, однако их перенесли и многие миллионы других людей во всем мире, которые тем не менее не опустились до утверждения жизнеотрицающей идеологии крайнего индивидуализма, характерного для  экзистенционализма  ..

Билет № 11

Основные черты имперской модели бюрократии.

Так как эта модель самое большое распространение получила в азиатских странах, ее так же называют «азиатской» или «восточной». Ее классический пример – китайская бюрократия. На самом деле, китайская модель, несмотря на ее некоторые совпадения с веберовской (система экзаменов на право получения должности и ступенчатая должностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей противоположная.

В древнем и средневековом Китае не существовало права частной собственности на землю в европейском смысле. Император – Сын Небес – был единственным собственником всех земель страны. Подданные, согласно конфуцианской традиции, считались членами одно большой семьи во главе с императором. Чиновники были управляющими императорской собственностью. Использовались образы императора как Полярной звезды, а его министров – как окружающих звезд и созвездий. В бюрократической системе Ханьских династий даже названия основных учреждений давались по именам основных созвездий. Задача бюрократии исходила из понимания человеческой природы как сочетания света и тьмы и заключалась в служении общественным интересам, я смягчением негативных последствий от действий неискоренимых пороков людей. дабы обеспечить эффективную власть Сына Небес.

Вся пресловутая система экзаменов на возможность занятия должности чиновника была весьма специфической и имела в виду всего лишь проверку способностей кандидатов эффективно служить императору, и, главное, обеспечивать стабильность, устойчивость, неизменность системы независимо от меняющихся условий и обстоятельств. И, действительно, стабильность в Китае была беспрецедентной. Она просуществовала почти без изменений более двух тысяч лет.

Одним из главных секретов этой уникальной стабильности было то, что при всей гигантской роли, которое играло в функционировании системы чиновничество, оно не имело возможности осознать себя самостоятельной политической силой, но оставалось на положении императорских лакеев. Этому служил тщательно соблюдавшийся принцип атомизации бюрократии. Для предотвращения, казалось бы, неизбежного в подобных случаях процесса складывания бюрократической корпорации действовали механизмы разобщения чиновников и их интересов. Изощренности этих механизмов, можно позавидовать. А некоторые их аналоги обнаруживаются и в других деспотических системах, опиравшихся на бюрократию. (Скажем, в Сталинской).

К числу таких механизмов подчинения чиновника не бюрократической структуре власти как таковой, не интересам бюрократической элиты, а лишь милости Императора, можно отнести:

1. Отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшая возможным их безболезненную взаимозаменяемость, подобно однородным частям механизма;

2. Постоянный избыток кандидатов на должности, преследовавший ту же цель (сдача экзаменов отнюдь не гарантировала получение должности, а лишь позволяло войти в число претендентов. Само ожидание могло длиться неограниченно долго, но могло быть сокращено взяткой, что тоже не давало гарантии успеха);

3. Крайнюю ограниченность перспектив служебной карьеры. Чиновник часто оставался в одной и той же должности всей срок своей службы, часто составлявшей по несколько лет, что лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей для продвижения наверх;

4. Личную зависимость всех чиновников от императора.

5. Жесткие меры против неформальных связей среди чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций. К числу таких мер относились неукоснительно действующие в моральном кодексе Китайской бюрократии запрет на личную дружбу. Запрещение чиновникам, принадлежавшим к единому семейному клану, служить в оной провинции, запрет на браки с женщинами из числа местных жителей, на приобретение собственности, находящейся под юрисдикцией чиновника (все эти меры приводили к существенным потерям с снижению эффективности работы административной машины в целом, однако предотвращение любой потенциальной возможности возникновения в чиновничьей среде организованной коалиции считалось безусловным приоритетом).

6. Финансовую зависимость чиновника не от императорского жалования (довольно небольшого), а от его умения выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе и в свою личную пользу, что неизбежно превращало чиновника в легкоуязвимого нарушителя законов со всеми вытекающими последствиями – страхом разоблачения, неуверенностью даже в ближайшем будущем, возможность держать его «на крючке». В средневековой Руси отчасти в похожем положении находились назначенные царем воеводы – «кормленщики», порой приводившие отданные им в «кормление» оласти в полное разорение, хотя относительно большая их стабильность их положения по сравнению с наместниками провинций в Китае все же останавливала их от чересчур грабительских поборов.

7. отсутствие у чиновников каких-либо личных или корпоративных гарантий от произвольных увольнений, понижений в должности и перемещений; все законы были сформулированы таким образом, что чиновник просто не мог их не нарушать и поэтому все время находился под страхом разоблачения и наказания, что делало его полностью зависимым и беззащитным перед высшей властью (одно из основных отличий китайских чиновников от «веберовских» бюрократов).

8. особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией посредством разветвленной сети секретной полиции (цензоров), практики непосредственной связи императора с низшими эшелонами бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, отсутствие должности главы правительства, функции которого исполнял сам император, и, конечно, личной системы всех назначений.

Легизм – политическое учение, практически лежавшее в основе всей китайской государственной системы: систематическое обновление аппарата, равные возможности для чиновников, четкая граница внутри самого правящего класса, унификация мышления чиновников, цензорный надзор, строгая личная ответственность чиновника.

Другие восточные деспотии значительно уступали Китаю по уровню продуманности и организованности системы бюрократических «приводных ремней». Возноможно, поэтому они исторически оказались гораздо менее стабильными. Но различия касались в большей степени деталей, чем принципиальной схемы отношений.

Индия. К чиновничьему мздоимству терпимое отношение.

Публичной службы как таковой в рамках восточной модели не существует. Вся армия чиновников работала не на обеспечение нужд людей, а на обеспечение центральной власти себя самих. хотя некоторые внешние атрибуты и роднят ее с европейской системой бюрократии нового времени, но правильно характеризовать ее как псевдобюрократию. Для европейских империй характерен смешанный вариант, так как в рамках европейской политической традиции деятельность государственных чиновников еще до Древнего Рима рассматривалась не как одно только служение суверену, но и как отправление необходимых для всех слоев общество публично-властных функций. Старые европейские бюрократии – «полуимперские».

13. ЭВОЛЮЦИЯ ТЕОРИИ БЮРОКРАТИИ В ХХ СТОЛЕТИИ

Теория Вебера (см. билет 6, 7) стала основой для развития административных наук в ХХ веке. В особенности это относится к классической школе (Тейлор, Файоль, Вебер), которая в основном концентрировалась на изучении организационных структур, иерархии, нормативных основах. НО они занимались этим преимущественно применительно к отдельной организации, а не в масштабах страны.

Однако многие их исследования применимы и к системе бюрократии, потому что основываются на тех же веберовских принципах.

В конце 20х – начале 30х гг. начала складываться школа человеческих отношений (Мэйо), которая делала акцент на человеческом факторе, на социальных и психологических аспектах поведения.

Однако ШЧО не оказала революционного влияния на теорию бюрократии, а лишь привнесла некоторое субъективное человеческое измерение в основные идеи классической школы, которая изначально была ближе к веберовской трактовке бюрократии.

Некоторые исследователи полагают, что необходимость дополнить концепцию рациональной бюрократии, сформулированную Вебером и Уилсоном была осознана в годы второй мировой войны. Новые работы в этом направлении (Саймон, Блау, Крозье) появились в 50-60е гг. Однако они не внесли никаких революционных идей, а лишь слегка переориентировали теорию формальной организации в сторону неформального подхода. Основным итогом является осмысление субъективного (человеческого) фактора как неизбежного и неустранимого, а следовательно – необходимость его интеграции в формальные структуры.

Действительно альтернативный подход начал формироваться лишь в 70е годы и связан с такими именами, как Д. Валдо, В. Остром и рядом других, преимущественно американских, авторов. Они подвергли фундаментальной критике сам взгляд на бюрократию, как на высшую форму организации и ее способность решать современные проблемы. Более того, Остром говорил, что слепое следование веберовским принципам уничтожит ее изначальную цель – служение общественным интересам – и сделает саму бюрократию единственной значимой политической силой.

Отсюда появились концепции «отзывчивой» (responsive) администрации, полицентризма, «плоских» структур и т.д.

Итогом этих новых течений стал их синтез со старым подходов, который во многом был воплощен на практике в ходе административной реформы 1978 г. в США. Вкратце ее можно охарактеризовать как децентрализацию управления, приближение его к гражданам при сохранении плюсов веберовской системы.

14. ИЗМЕНЕНИЕ В ПОДХОДЕ К КАДРАМ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В КОНЦЕ ХХ ВЕКА - «ПОСТБЮРОКРАТИЧЕСКАЯ РЕВОЛЮЦИЯ» И ЕЕ ИДЕОЛОГИЯ

Постбюрократическая революция – довольно амбициозное название, объединяющее последние тенденции в организации госслужбы.

Здесь можно назвать такие направления, как «менеджеризация», «этизация» (см. билет15). Но основным направлением является все-таки изменение кадровой политики.

В целом можно выделить несколько направлений этих изменений:

1) создание системы «карьерных бюрократо» и «политических назначенцев» (см. билеты 16, 17)

2) принцип компетентности . Хотя он уже не нов, но сейчас ему придается особое значение, что должно результировать в проведении квалификационных экзаменов, аттестаций и т.д.

3) увеличение ротации кадров. Причем как внутренней, так и внешней. Внутренняя ротация позволяется наиболее эффективным способом использовать накопленный чиновником опыт. Внешняя ( в т.ч. с бизнесом) необходима как ресурс для внедрения новых подходов (например, NPM).

Реализация этих принципов параллельно протекает во многих странах. Успешными примерами здесь можно считать США, Великобританию.

В России эти принципы заложены в концепцию реформирования госслужбы.

15. КОНЦЕПЦИИ «НОВОГО МЕНЕДЖЕРИЗМА» И «ЭТИЗАЦИИ» ГОССЛУЖБЫ

На данный момент традиционная модель испытывает сейчас кризис, потому что не может в полной мере реагировать на нужды потребителей и решать современные проблемы.

Основные недостатки традиционной бюрократической структуры:

• недостаточная компетентность, мотивированность и технологическая оснащённость труда государственных служащих;

• высокие издержки поиска и передачи информации;

• затянутость процедур подготовки, согласования и принятия решений;

• отсутствие у чиновников полномочий в сфере организации и планирования деятельности;

• недостаточный контакт между государственной службой и гражданским обществом;

• размытость ответственности и полномочий;

• отсутствие действенной системы контроля.

Все это подрывает доверие граждан к существующей системе и требует переосмысления концептуальных основ бюрократии.

Наиболее «модным» и обсуждаемым направлением в последнее время стал так называемое «новое государственное управление», основанное на внедрении принципов частного сектора, например, управления по результатам, в государственную службу.

С одной стороны, подобный подход может принести свои результаты, потому что подразумевает бОльшую клиентоориентированность, эффективность, снижение издержек.

С другой – существует целый ряд факторов, которые являются «ограничителями» применения принципов частного сектора в сфере государства.

1) решения, принимаемые чиновниками, часто имеют широкие последствия и воздействуют не только на сферу регулирования, но и на смежные сферы

2) частный сектор производит частные блага, а государственный – общественные. Соответственно, нет четкой группы потребителей, а основной принципе здесь – не извлечение выгоды, а удовлетворение потребностей граждан

3) для производства общественных благ очень сложно определить показатели результативности

Все эти причины объясняют, почему принципы менеджмента должны применяться в государственном секторе с большой осторожностью.

Однако, основные преобразования в сфере государственной службы направлены не только на повышений эффективности, снижение издержек и т.д.

Второе направление носит менее «материальный» характер и заключается в создании морально-этических принципов, т.е. «этизации» государственной службы. На данный момент многие страны ставят своей целью разработку этических кодексов и создание новой культуры взаимоотношений между госслужащими и другими частями общества.

Причем кодекс государственного служащего не должен носить исключительно рекомендательный или исключительно нормативный характер, но должен в определенной пропорции их совмещать.

Так, в мировой практике существуют выработавшиеся модели создания подобных кодексов, которые закреплены в рекомендациях Комитета министров Совета Европы.

В европейских странах используется преимущественно двухуровневая система кодексов поведения. На первом уровне закрепляются наиболее общие принципы, одинаковые для всех органов. На втором разрабатываются и принимаются более подробные кодексы, применимые для конкретных учреждений.

В России при попытке создать «кодекс поведения государственного служащего» эти требования во многом не были выполнены. Во-первых, из-за излишней детальности на первом уровне, которая лишает систему гибкости.

Во-вторых, из-за отсутствия других мер, направленных на «этизацию».

Под другими мерами подразумевается создание специальных органов, контролирующих поведения чиновника, детального законодательства и программ обучения для государственных служащих.

16. МОДЕРНИЗАЦИЯ ПРИНЦИПА АПОЛИТИЧНОСТИ ГОССЛУЖБЫ

17. «ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАЗНАЧЕНЦЫ» И «КАРЬЕРНЫЕ БЮРОКРАТЫ»

До определенного момента говорить о политичности госслужбы не приходилось в принципе из-за существования патронажной системы (или spoils system), когда все должности заведомо распределялись среди членов победившей партии.

Однако, идеи разделения политики и управления, что назывется, витали в воздухе. Они были озвучены Максом Вебером, однако основной вклад в развитие принципа аполитичности был внесен США через Northcote-Trevelyan report, Pendleton Act, работы Вудро Уилсона (см. билет 18).

Однако нельзя сказать, что эти идеи были сразу воплощены. Хотя это процесс начался, он был приторможен к 1940 году, когда президент Рузвельт реставрировал некоторые элементы spools system.

Законодательная власть США не поддержала эту реполитизиацию, приняв 1839 году так называемый закон Хэтча. Этот закон запрещал госслужащим участвовать в избирательных кампаниях использовать свое положение для действий в пользу какой-либо политической партии. В основе этого закона лежали антитоталитарные по своей природе опасения, что политически ангажированные госслужащие могут использовать свое положение для создание гигантской, сращенной с государством, партийно-государтсвенной политической машины.

Хотя этот закон и возник как реакция на действия Рузвельта, однако в широком смысле он продолжал линию Pendleton Act на ограничение негативных последствий Spoils system.

На протяжении десятилетий, прошедших после принятия закона, он неоднократно подвергался критике, а конституциональность налагаемых им ограничений даже дважды оспаривалась в Верховном Суде. Отменен закон не был, однако возможно, это уже и не требуется. Его изначальная цель – не допустить объединения сильного президента с подвластной ему партийной машиной и «своим» большинством в Конгрессе – уже неактульна. Реальностью современного времени для США является постоянный раскол между президентом и Конгрессом.

Вообще концепция политической нейтральности бюрократии имеет как положительные, так и отрицательные стороны. В идеале нейтральность не должна быть асболютной. Когда нейтральное выполнение пожеланий политического «хозяина» вступает в конфликт с базовыми ценностями самого чиновника или с общественными ценностями, нейтральное выполнение приказов вряд ли может считаться лучшим образцом поведения. (Здесь можно вспомнить нацистов, которые «нейтрально» выполняли приказы и были признаны Нюрнбергским трибуналом ответственными в совершении преступления).

С этим тесно связан и вопрос о конфликте нейтральности и лояльности или о пределах лояльности. Отношения «хозяин-слуг», типичные для административного аппарат в недемократических обществах, е отвечают потребностям и реальностям обществ демократических.

Образ «слуги» если и уместен, то лишь в смысле слуги общества и граждан. Чиновник – не машина, а живой человек со своими взглядами, политическими ориентациями и ценностями. Разумеется, он должен быть максимально нейтрален в своей деятельности. Однако это работает лишь для какого-то предела.

Если политический курс кардинально меняется, то, скорее всего, это должно приводить к смене значительно части администрации.

Так, российская департизация 1990 года привела к наследования нами советского аппарата, не подготовленного к радикальным переменам и не склонная их воплощать.

Кроме того, политически нейтральные госслужащие склонны к излишней осторожности и осмотрительности, и при проведении значительных преобразований (например, при переходе от командной экономики к рыночной) элементы spoils system могут оказаться полезными.

Все это привело к тому, что жесткий принцип «аполитичности» уже не является доминирующим и наблюдается тенденция к некой реполитизации администрации.

Так, в США в последние десятилетия проводится такая реполитизация. Не последнюю роль здесь сыграло тот факт, что последние президенты (Никсон, Картер, Рейган, Клинтон) были настроены весьма антибюрократически.

В российской реформе госслужбы эти тенденции отражаются в

(1) принципе статусного разделения политических и «карьерных» административных должностей. Согласно ему перечень политических должностей устанавливается Конституцией и высшими законами субъектов, назначение производится по политическим критериям и на внеконкурсной основе, увольнение тоже производится по упрощенной процедуре. Пока различие в статусе для этих групп должностей не проработаны законодательно.

(2) принципе компенсируемых ограничений (под ограничениями понимаются дополнительные обязанности и ограничения госслужащего по сравнению с «обычным» человеком)

(3) принципе служебной лояльности.

18. ПАТРОНАЖНАЯ СИСТЕМА, SPOILS SYSTEM И MERIT SYSTEM

Патронажная система предполагает назначение на должности в государственном аппарата находящимися у власти политиками, что противоречит принципу компетентности и нейтральности госслужащих. Эта система была свойственна большинству существующих бюрократических систем и те или иные ее элементы сохраняются до сих пор.

Один из видов патронажной системы, spoils system ( «Добыча - победителю» (to the victor belong the spoils)) возникла в США в 1828 году, когда президентом был избран Э.Джексон. Суть введенной им spoils system заключалась в том, что все должности распределялись между представителями победившей партии (а на деле – активистам президентской избирательной кампании)

Исследователи полагают что именно в этой системе коренится причина последующей неэффективности бюрократии, поскольку принцип компетентности был заменен принципом личной преданности партии.

Другой идеей Джексона было упрощение административных процедур до такой степени, чтобы их мог выполнить любой образованный человек. Это привело к всеобщей убежденности, что вообще любой человек может работать в правительстве.

Spoils system была связана с рядом существенных недостатков (помимо некомпетентности – недоверие общества к бюрократии), а это постепенно привело к появлению альтернативных концепций.

Так, в 1854 году появился Northsote-Trevelyan Report, который в первую очередь подчеркивал принцип компетентности госслужащих. Этот принцип предполагалось воплотить, организовав систему экзаменов и испытаний для соискателей на должности.

Эта работа стала началом новой системы – merit system – и постепенной отмены системы патронажной.

Продолжением данной тенденции стал Pendleton Act (the Civil Service Act) 1883 года, который позволил воплотить в жизнь принцип квалификационных экзаменов (сперва лишь для 10% должностей) и значительно раньше других стран ввести единую систему должностей и окладов.

Таким образом был поставлен некий «заслон» засилью политических активистов в бюрократии, которое было сопряжено не только с высокой коррумпированностью и некомпетентностью. Считается, что «последней каплей», ускорившей принятие Pendleton Act стало убийство в 1881 году президента Гарфилда членом партии, не получившим вожделенную должности.

Серьезный вклад в совершенствование административной системы вделал в конце 80х гг Вудро Уилсон, будущий президент США. Его книга «Изучение администрации» во многом предвосхитила взгляды Вебера и заложила основу теоретического идеала госслужбы на десятилетия вперед.

Уилсон полагал, что трудно провести разделительную линию между политикой и управлением и настаивал лишь на большем профессионализма. Так, в 1923 году был принят Классификационный закон, который делил служащих на категории в зависимости от выполняемой ими работы. К 1932 году классификационная сетка охватывала уже 80% госслужащих.

Однако, нельзя сказать, что процесс постоянно шел в одном направлении. Так, при Ф. Рузвельте этот процент понизился до 60%, что было связан с реполитизацией верхних эшелонов госслужбы. В частности, была введена категория освобожденных от конкурсных экзаменов должностей. Это означало частичную реставрацию патронажной (или spoils) системы

Билет № 19. (на основе найденной статьи, очень по теме…)

Квалификационный экзамен в кадровой работе государственных органов: рекомендации по применению

Федеральный закон "О государственной гражданской службе РФ" - ст. 49. Квалификационный экзамен лишь в общем плане определяет и поясняет задачу применения квалификационного экзамена:

- во-первых, квалификационному экзамену подвергаются только гражданские служащие категорий "специалист" и "обеспечивающий специалист", если они замещают свои должности без ограничения срока полномочий; этот экзамен могут сдавать гражданские служащие категорий "руководители" в случаях, определенных Президентом РФ (пока такие случаи не определены);

- во-вторых, целью квалификационного экзамена является решение вопроса о присвоении служащему классного чина гражданской службы по замещаемой должности, и делается это по мере необходимости, но не чаше одного раза в год и не реже одного раза в три года; возможен внеочередной экзамен, который может проводиться по инициативе самого гражданского служащего не позднее чем через три месяца после подачи им письменного заявления на присвоение классного чина;

- в-третьих, квалификационный экзамен должен проводиться по установленной форме, при этом оценке подлежат знания, навыки и умения, то есть профессионализм гражданского служащего, при этом проведение экзамена осуществляет конкурсная или аттестационная комиссия, призванная действовать в соответствии с Положением о порядке сдачи квалификационного экзамена.

Квалификационный экзамен можно определить, как юридическую обязанность гражданских служащих определенных категорий проходить периодическую проверку уровня своей профессиональной компетентности (оценке подлежат знания, умения и навыки), организуемую государственным органом (нанимателем) и осуществляемую экзаменационной комиссией (конкурсной или аттестационной) в соответствии с установленными правилами и полномочиями, с целью решения вопроса о присвоении гражданскому служащему классного чина гражданской службы по занимаемой должности.

В отношении требований по составу экзаменационной комиссии разночтений быть не может, учреждаемые актом государственного органа конкурсная и (или) аттестационная комиссия должна включать в себя:

□ представителя нанимателя и (или) уполномоченных им гражданских служащих, в том числе из подразделений по вопросам государственной службы и кадров, юридической (правовой) службы, а также из подразделения, в котором экзаменуемый гражданский служащий занимает должность гражданской службы;

□ представителя соответствующего органа по управлению государственной службой;

□ представителей научных и образовательных учреждений, других организаций, приглашаемых в качестве независимых экспертов - специалистов по вопросам гражданской службы (число независимых экспертов должно быть не менее одной четверти (25%) от общего количества членов комиссии).

Исходя из целей и задач квалификационного экзамена, а также с учетом обобщения практики других форм оценки кадров, можно с уверенностью утверждать, что реализация данного нововведения лишь тогда будет эффективно служить делу формирования качественного кадрового потенциала государственной службы, если будут строго выполняться следующие основные принципы: а) принцип рационального соблюдения интересов государственного органа и личных интересов гражданского служащего в карьерном росте последнего в зависимости от служебно-профессиональных заслуг; б) принцип оптимальной периодичности и обязательности квалификационного экзамена при последовательном присвоении классных чинов гражданской службы; в) принцип непредвзятого объективного установления уровня профессиональной компетентности в сфере квалификационного экзамена; г) принцип определенности (конкретности) предъявляемых при квалификационном экзамене требований к профессиональным знаниям, навыкам и умениям экзаменуемых; д) принцип дифференцированного (избирательного) подхода к выбору критериев оценки профессиональных качеств в зависимости от категорий служащих; е) принцип гласности, открытости результатов квалификационного экзамена и т.д.

С изменением функций и содержания государственного (муниципального) управления принципиально изменяются требования к гражданским служащим нового поколения, в том числе в части их профессиональной компетентности. Поменялись базисные компоненты влияния на профессионализм кадров. Один из них - новая система экономических отношений, базирующихся на разнообразии форм собственности. В силу чего необходимо по-иному настраивать механизм учета интересов государства, предпринимательских структур, корпоративных групп, населения и отдельных лиц. Другой компонент - приоритет права, законодательства в действиях государственных органов. Новая правовая культура становится неотъемлемым качеством современной российской власти. Следующий компонент - принципиально изменившаяся и продолжающая совершенствоваться политическая реальность. Необходимость формирования гражданского общества и умение управлять социально-экономическими процессами в таком обществе - все это требует нового качества как исполнительной, так и законодательной власти. Наконец, еще такой базисный компонент - эволюционирование в сторону инновационного менеджмента вообще и в государственных органах в частности. Изменение основ менеджмента, необходимость перехода на новые управленческие технологии, умение эффективно отправлять управленческие функции в условиях агрессивной общественной среды, в условиях неопределенности ситуации, в условиях конфликтности и противостояния сторон - все это требует совершенно иного уровня профессионализма. Каковы же основные черты и признаки современного профессионализма госслужащих?

Первый признак - это профессиональное образование, выраженное в определенной сумме необходимых экономико-управленческо-психолого-правовых знаний. Фактор широкого спектра знаний, их современный уровень, степень и качество перманентного обновления служат первейшим и важнейшим признаком профессиональной компетентности госслужащего, профессионализма государственного управления.

Второй признак профессионализма заключается в умении грамотно и эффективно (с высокой степенью результативности) применять не только известные способы и методы решения возникающих управленческих задач, но и инициировать, создавать, совершенствовать, развивать и обогащать арсенал нетрадиционных средств и приемов осуществления управленческой деятельности и достижения желаемых социально-экономических и иных результатов.

Третий признак профессионализма проявляется в том, что гражданская служба (специфическая управленческая трудовая деятельность) становится для государственного служащего неким жизненным пристрастием, образом жизнедеятельности, которому присуща качественная определенность морально-нравственного совершенства помыслов и практических действий.

Четвертый признак профессионализма состоит в способности воспроизводить управленческие знания, умения и навыки в других людях, то есть быть педагогом-наставником по отношению к новому поколению вовлекаемых в процесс гражданской службы специалистов.

Пятый признак профессионализма связан с тем, как госслужащий мотивирует и рационализирует свою деятельность (труд подчиненных) с учетом накопленного опыта, насколько самокритично оценивает свои возможности, насколько продуманно, расчетливо и эмоционально взвешенно он способен действовать при исполнении должностных обязанностей руководителя или специалиста.

Шестой признак профессионализма проявляется в способностях госслужащего действовать в составе управленческой команды, определять вероятность воплощения решений в условиях дефицита ресурсов, предвидеть последствия управленческих решений и действий, определять стратегию и тактику достижения желаемых результатов, предвидеть (предвосхищать) и контролировать ход событий на своем участке деятельности.

Перечисленные признаки составляют своеобразный костяк профессионализма на госслужбе, являются отправной базой для определения содержательной части квалификационного экзамена. Профессионализм госслужащего - это категория многогранная. Антиподом профессионализма выступает дилетантизм. Вот между этими полюсами и простирается область квалификационного экзамена.

Процесс сдачи квалификационного экзамена желательно проводить в определенной последовательности.

Экзаменационная процедура может состоять как минимум из трех действий:

первое действие - анализ персонального резюме, оценка образовательного потенциала, опыта служебной деятельности, состояния здоровья и т.д., то есть общая характеристика гражданского служащего по информационным банкам данных;

второе действие - предварительное установление уровня профессиональной компетентности экзаменуемого - начального, среднего или высшего - путем оценки результатов тестирования, интервью, применения специальных методик, опросников и т.д.;

третье действие - собственно письменно-устный экзамен по вопросам (темам), определенным экзаменационной комиссией (письменный, потому что предоставляется возможность на обдумывание ответа и составление плана или тезисов ответа; заслушивание ответа производится в форме собеседования экзаменуемого с членами комиссии).

Придавая исключительно важное значение квалификационному экзамену как одной из основных организационно-правовых форм проверки уровня профессиональной компетентности гражданских служащих, есть необходимость акцентировать внимание на том, что оценка кадров государственных органов - это основа основ социального управления. Она задает стандарты управленческой деятельности и служебного поведения гражданских служащих, является базой для правильного или ошибочного решения целого комплекса практических кадровых задач. В этом плане субъектам кадровой работы следует извлечь правильные выводы из уроков собственной же практики.

Билет № 21. Континентальный и англо-саксонский типы государственной службы, их связь с соответствующими правовыми системами.

Континентальная правовая система возникла в континентальной Европе на базе римского права. Для Континентального правовой системы (КПС) характерны кодифицированное построение, единый фонд основных правовых понятий, единая иерархическая система источников права, деление на отрасли (конституционное, гражданское, семейное, уголовное и др.).

Во всех странах с этим типом службы есть писаные конституции.

В большинстве стран, где преобладает КПС, приняты и действуют гражданские (либо гражданские и торговые), уголовные, гражданско-процессуальные, уголовно-процессуальные и некоторые другие кодексы. Весьма велика система текущих законов, регулирующих все важнейшие сферы общественных отношений. Среди источников КПС значительна (и все более возрастает) роль подзаконных актов: регламентов, административных циркуляров, декретов министерств и др. В них формулируются нормы, принятые во исполнение законов. Кроме того, в ряде случаев органы исполнительной власти регулируют отношения самостоятельно, для чего законодатель предоставляет им соответствующие полномочия (делегированное законодательство).

Существенную роль при отправлении правосудия играют и зафиксированные в законе общие принципы права, которые в определенных условиях могут выступить основанием для решения дел. Во всех странах КПС признает деление права на публичное право и частное право.

Для государственного сектора характерно подробное нормативно-правовое регулирование, все основные принципы госслужбы закреплены юридически (эта система высоко бюрократична), господствует оплата по стажу, сложная процедура увольнения, государственные служащие имеют высокий статус. В общем, всё базируется на законах и других НП документах, система формализованная.

Англо-саксонская правовая система состоит из норм обычного права, статутного права и прецедента. Причем именно последний долгое время занимал самое значительное место Издревле основным законодательным органом, как это не странно для представителей других правовых систем, был судебный орган. Необходимо также отметить, что органы исполнительной власти стран англо-саксонской системы лишены права заниматься нормотворчеством. Это возможно лишь на определенных условиях - делегировании права нормотворчества парламентом. Англо-саксонское общее право, если рассматривать его в чистом виде, - самобытная семья правовых систем. Оно характеризуется тем, что юридическое регулирование строится, обобщенно говоря, на юридической практике, на "праве судей", а точнее, на прецедентах - судебных решениях, юридическую суть, логическо-юридические принципы которых суды обязаны применять при рассмотрении аналогичных жизненных проблем; повышенное значение придано процедурно-процессуальным правилам; правовая система выражена не в абстрактно формулируемых нормах. Она носит характер "открытой" системы методов решения юридически значимых проблем.

В государственном секторе отсутствуют чёткие модели НП регулирования, преобладает оплата по результату, открытая система набора кадров. Короче, эта система более открытая и гибкая, люди вовлечены в процесс государственного управления, органы госвласти, в первую очередь, ориентируются именно на граждан.

Билет № 23. В отличие от других западных стран, в Англии действует понятие «гражданская служба» - «гражданский слуга Короны». На местах же делами управляли представители сословий землевладельцев и духовенства, выполняли как бы общественную работу не подчинялись центральным властям, никакой платы за это они не получали.

Необходимо отметить, что в Великобритании сначала возникла демократия (1215 г – Великая хартия вольностей), и только потом возникла бюрократия. В отличие от судебной системы, где преобладало прецедентное право, следовательно, административно-правовые решения носили персональный характер, бюрократия становилась безличной. Из-за прецедентного права господствовали индивидуальные решения над кодексами правил. Так же и бюрократия становилась менее жёсткой, уделяя внимание не общим правилам, а специфике. В 17-18 веках существовала патронажная кадровая политика, но ею не злоупотребляли. В отличие от политических кругов (парламент), где было взяточничество, у администрации такого порока не было. В то время у госслужащих не было регулярной оплаты. Большая часть госслужащих – служащие МСУ, которое воспринималось как почётная обязанность. В Великобритании многое зависело отличных достоинств правящего класса, следовательно, он был более социально ответственным.

По сути, гражданская служба Великобритании не претерпевала серьезных преобразований со времен реформы, основанной на рекомендациях доклада Норткота-Тревельяна, представленного Парламенту в 1854 г. В докладе предлагались весьма прогрессивные для того времени идеи относительно устранения системы патронажа, введения практики открытого конкурса для отбора на государственные должности наиболее талантливых претендентов, разделения гражданских служащих на категории. Внедрение этих принципов заняло немало времени, однако в целом оправдало себя: государственная служба Великобритании была кардинально преобразована в лучшую сторону.

Так, продвижение по службе стало зависеть от заслуг гражданского служащего, а прием на работу – от образования и личностных качеств. Кроме того, государственная гражданская служба стала пожизненной, а деятельность подразделялась на рутинную и интеллектуальную.

Долгое время никаких существенных изменений в гражданскую службу не вносилось. В 1919-1939 гг. лишь произошла унификация системы приема на работу, продвижения по карьерной лестнице, оплаты труда т.д. Таким образом, несмотря на то, что количество государственных служащих возросло, структура гражданской службы осталась прежней.

Важным моментом в формировании гражданской службы стал доклад Норткота-Тревельяна. В середине 19 века существовавшая система стала плохо работать, по поручению королевы была подготовлена реформа госслужбы. Этот доклад предполагал внедрение опыта управления частными корпорациями в госслужбу.

• Профессионализм

• Экзамены (открытые конкурсы)

• 2 класса служащих: административные и технические

• Продвижение по заслугам и т.д.

Система в таком виде просуществовала до 60-х гг 20 века (хорошо показав себя). Однако многие аспекты вызывали критику, которая в 70-х гг заставила задуматься о реформе.

Модель Нисканенна подлила (экономическое опровержение теории Вебера) масла в огонь, что вызвало новую волну реформ.

• Повышение открытости

• Повышение ротации

• Боковой вход на госслужбу и др.

Концепция максимизирующего бюрократа Нисканена, возникшая в 1971 г., помогла по-новому взглянуть на принципы функционирования государственных организаций. Бюро, по мнению ученого, обладая большей информацией, склонно минимизировать трудозатраты работников, максимизировать дискреционный бюджет и стремиться к снижению риска наказания. Очевидно, управление бюро подобного типа требовало создания особой системы стимулов, а не жесткого иерархического контроля.

Параллельное появление таких концепций институциональной экономики, как теория трансакционных издержек, теория общественного выбора и теория агентства способствовало возникновению и развитию концепции результативного управления, а также «нового государственного управления»¹.

С приходом Тэтчер возникла идея изменения культуры аппарата и поиск механизмов стимулирования. И в 1988г – Next Steps и вся дальнейшая эпопея с New Public Management.

Билет № 24. В начале третьего срока Тэтчер, в 1998 г., была запущена новая программа. Ее ведущей целью было внедрение «нового менеджеризма», т.е. рыночных механизмов и стимулов, в практику госслужбы. Средствами достижения этой цели стали: 1) разделение всех правительственных структур на две категории – центры формирования политики и исполняющая решения этих центров периферия; 2) преобразования служб, исполняющих решения, в полунезависимые агентства даже с возможностью их приватизации; 3) сохранение единой тарифной сетки, пенсионных и других привилегий, ранее распространявшихся на всю государственную службу, лишь за персоналом центров формирования политики и некоторых неприватизированных агентств.

Таким образом, разрушалась прежняя система госслужбы. В ней сохранилась относительно небольшая каста людей, работающих непосредственно с министрами и постоянными секретарями, а также ключевые распорядительные департаменты, ставшие как бы заказчиками работ для всех остальных служб, последние, как правило, получали статус полунеправительственных организаций (сокращенно «кванго»). Правовой статус этих организаций был установлен еще в 1970-ые гг., однако, рыночный потенциал этой формы в полной мере проявился лишь в рамках программы «Следующие шаги». Отношения этих агентств с ключевыми департаментами определяют рамочные соглашения, устанавливающие цели и задачи их деятельности, а также параметры для оценки качества их работы и финансовой эффективности. Третьей стороной в таких соглашениях выступает Казначейство, поскольку соглашения устанавливают объем и порядок финансирования агентств, а также общие условия их трудовых отношений со своим персоналом. Руководители агентств несут полную ответственность за их работу и обладают широкими правомочиями, включая право найма, оплаты и установления должностей персонала. Таким образом, следствием этих по сути контрактных, отношений стало право руководителей «кванго» при определении окладов своих работников руководствоваться не стандартной шкалой оплаты, принятой для госслужбы, а рыночными механизмами. Такая возможность позволила во многих случаях сократить расходы и сделать «кванго» более дешевыми для общества по сравнению с выполнявшими ранее те же функции правительственными структурами. Более того, получилось возможность выбора подрядчика для выполнения той или иной государственной услуги. Стали действовать законы рыночной конкуренции, повышения качества и удешевления ряда общественных услуг и отправления правительственных функций. Система имеет множество вариаций. В политической и административной культуре англичан нет склонности к унификации. Есть прямое исключение – дипломатическая служба, на которую рыночные новшества не распространились.

Таким образом, в Англии фактически более не существует единой госслужбы с четкими нормами ее прохождения, отставки, оплаты труда и т. д. Ее заменило многообразие структур, условий трудовых отношений и гарантий, шкал оплаты, пенсионного обеспечения, возможностей переходы в частный сектор и т. д. Но нельзя строго сказать, что госслужба превратилась в подобие рынка, однако рыночные стимулы стали обычными для госслужащих, а руководители агентств получили схожие возможности с менеджерами в бизнесе. Результатом стало повышение эффективности работы традиционных государственных ведомств, начала сокращаться стоимость выполения тех или иных государственных функций и оказания услуг. Программа «Следующие шаги» стала успешной.

Имеет и негативные последствия. Превращение устоявшейся административной системы из иерархической в более сложную по структуре и полурыночную по принципам функционирования. Британская госслужба всегда отличалась высокой корпоративной этикой, строгим следованием кодексу административной морали, нынешние условия работают на размывание этического кодекса поведения служащих.

Заработная плата меньше, чем в бизнесе, так и осталась, несмотря на переход к механизмам конкуренции.

25. Правовая и культурно-историческая специфика государственной службы в сша.

Американское государство возникло в результате сочетания историко-культурных, географических, политических факторов. В Декларации независимости 1776 г. закрепляется право народа изменить или упразднить форму правления, если она стала противоречить целям создания государства. В Декларации также зафиксирован тезис о том, что правительство создается "с согласия управляемых" и служит целям их прав. Система органов государственной власти определена в Конституции США, принятой в 1787 г. В ней указаны основные цели и принципы американского государства, зафиксированы нормативно-правовые и организационные условия жизнедеятельности американских граждан.

Становление государства как президентской республики, жесткое разделение исполнительной (президентской), законодательной и судебной власти, формируемой независимо друг от друга, федеративная политическая форма организации страны оказали значительное воздействие на формирование института государственной службы. В целом развитие системы государственной службы США отличается от эволюции этого института в странах Старого Света. Переосмысление самой природы политической власти, формирование устойчивого стереотипа недоверия к чиновникам, закрепление принципа самоуправления "свободных людей на свободной земле" в Конституции страны стали исходными точками эволюции американской государственной службы. Специфика и уникальность развития американской модели государственности, всей системы управления во многом определяется приоритетом идеологии самоуправления. Сами принципы построения общества исторически основывались не на административном управлении и контроле, а на процессах согласования различных интересов людей и общественных объединений.

Американские исследователи выделяют в развитии государственной службы следующие основные периоды:

1) правление "наследников и джентльменов" (1789-1829 гг.);

2) правление "людей, пробивавшихся собственными силами" (1829— 1883 гг.);

3) приоритет принципа "общего блага" (1883-1906 гг.);

4) господство школы "научного управления" (с 1906 г.).

На раннем этапе своего развития государственная служба США заимствовала многие элементы и технологии управления из опыта государственной службы Великобритании, подтверждением чему служат традиционные названия должностей государственной службы: мэр, шериф, мировой судья, коронер, Большое и Мапое жюри и др.

В США, как и в Великобритании, система государственной службы формировалась под воздействием двух принципов - "силы" и "заслуг". Первый отрицал преемственность и внутреннюю взаимосвязь в системе государственного управления, сводя все к праву победившей на выборах партии (принцип "сильного") формировать аппарат органов власти по своему усмотрению. В США это воплотилось в системе организации государственной службы на основе "системы добыч" (spoils system). Второй принцип опирался на приоритет "просвещенных", знающих, профессионально подготовленных работников, имеющих авторитет в обществе. В США он трансформировался в идеологию "системы заслуг" (merits system).

Особенностью формирования государственной службы в США является то, что в отличие от других стран бюрократия здесь возникла позже демократии. Государственной службы в современном ее понимании в начальный период существования государства не было. Конституция США содержит лишь несколько общих положений, с которыми связывают развитие государственного аппарата. Закрепив за президентом единоличную ответственность за исполнительную власть. Конституция предоставила ему право назначать по совету и с согласия сената высших должностных лиц и замещать вакансии. Президент определяет также полномочия всех должностных лиц и обеспечивает точное соблюдение выполнения ими законов. Главным элементом конституционных положений является то, что оформление новых должностей устанавливается в законодательном порядке. Американские исследователи выделяют характерные особенности формирования системы государегвенной службы. Так, Макс Дж. Скидмор и Маршалл Картер Грипп считают, что в отличие от других государств американская правительственная бюрократия имеет разные уровни подотчетности (непосредственное линейное руководство, президент, и конгресс). Значительное влияние на развитие института государственной службы оказал принцип федерализма — разделение государственного управления на федеральный и штатный уровни. Важное отличие связано с тем, что американская бюрократия выполняет преимущественно регулирующие функции, что связано со значительными размерами частной собственности.

В начальный период развития американской государственной службы сложился обычай назначать на высшие и высокооплачиваемые должности прежде всего лиц, лично преданных президенту. Введение в практику деятельности принципа "патронажа", назначение на государственные должности прежде всего представителей победившей на выборах партии нашло законодательное закрепление во время президентства Э. Джексона (1829г.).

Принципом Э. Джексона было также упрощение административных функций до такой степени, чтобы их мог выполнять любой образованный человек. Этот тезис нашел впоследствии отражение в важном положении -принципиальная ориентированность не на абстрактные государственные интересы, а на гражданина, "клиента" в широком смысле этого слова. "Клиентизм" государственной службы США является одним из специфичных особенностей ее развития. Еще одним важным принципом развития государственной системы управления является "равенство, правление только с согласия управляемых и защита прав меньшинств".