Розділ 5

ПРАВОВЕ ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ ІНФОРМАЦІЙНОЇ СФЕРИ ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

5.1. Правове £ър_ед_овищ_е діяльності засобів масової інфор

маци.

Ь.і. Доступ о₀ інформації (документів) та його струк­турні аспе_кти

о.о. Регулюва^_{ня КОН}центрацїі засобів масової інформації. _{про дифамаціЮІ}

5.4.

5.5. Основні про_{влеми П}р_авов0го регулювання мережі Інтернет.

маци

5.1. Правове середовище діяльності засобів

масової ш

Передусім слц зазначити, що правове регулювання засобів масової шформацц- _в демократичних країнах здійснюється за­конами, що rapaij₁,y_{IOTb) 3} одного боку, свободу засобів масової Інформації, з iHHj_oro — право людини на свободу одержання Інформації, свободу _ВИСЛовлень і самовираження, плюралізм думок у суспільству підконтрольність засобів масової інфор­мації суспільству₎ їхню відповідальність. Система законів у цих країнах складал^_Ся протягом століть і розвивалася в напрям­ку розвитку І ³б_Єр_ЄЖЄННя тендітного, тонкого балансу між свободою засобів _Масової інформації й обмеженням їх в ім'я права на повагу д_{0 осо}бистого життя, права кожної людини на свободу виражену _своєї ду_МКи та в ім'я збереження плюра­лізму в суспільстві^ Таким чином, функції й місце засобів масо­вої інформації в суспільстві визначаються як засіб інформу­вання суспільст^ І _{як С}п_Осіб контролю суспільства за діяль­ністю влади, що, цр_Иродно, як правило, виключає можливість

256

Правове забезпечення інформаційної сфери зарубіжних країн

влади безпосередньо керувати засобами масової інформації, використовуючи їх задля своїх цілей. Проте, влада, держава зберігають деяку можливість регулювати й контролювати про­цеси в області засобів масової інформації.

Регулювання й контроль влади у галузі засобів масової інформації, регулювання концентрації засобів масової інфор­мації здійснюється системою законодавства кожної країни, як законами, так і загальними й спеціальними урядовими про­грамами сприяння засобам масової інформації. Європейський Суд з прав людини ухвалив, що свобода засобів масової інфор­мації потребує особливого захисту, щоб забезпечити їй мож­ливість "відігравати життєво важливу роль суспільного охо­ронця" і "поширювати інформацію, яка становить суспільний інтерес"¹. У таких країнах, як Австрія, Німеччина, Канада, Нідерланди, Норвегія, Сполучені Штати Америки, Франція, Швеція, свобода вираження думок закріплена письмово в кон­ституціях цих країн. Такого положення не має у Великій Бри­танії й Австралії. Законодавці цих країн стверджують, що сво­бода вираження думок гарантована в їхніх неписаних консти­туціях. У Німеччині й Іспанії вважається, що представники преси мають більші, ніж хто-небудь, права збирати й поширю­вати інформацію. Ці права є наслідком особливої ролі засобів масової інформації у формуванні суспільної думки й служінні суспільним інтересам. У деяких країнах на уряд покладено обов'язок підтримувати свободу засобів масової інформації і плюралізм думок (на додаток до традиційного ліберального обов'язку утримуватися від втручання) відповідно до положень Конституції (Нідерланди, Швеція) або із судовим тлумачен­ням (Франція, Німеччина). Найбільше захищено свободу за­собів масової інформації, у Конституції Швеції.

У конституціях деяких країн (Нідерланди, Іспанія, Шве­ція) передбачено захист права громадян на одержання необхід­ної інформації, а суди Франції, Німеччини, США звертаються до положень конституції для забезпечення такої гарантії. Відповідно до Конституції Нідерландів "урядові органи повинні дотримувати права громадськості на доступ до інформації"

¹ Див. http://www.duma.gov.ru/infocom/

257

17 -5-1869

Розділ 5

рикше забезпечення інформаційної сфери зарубіжних країн

(стаття 110). Конституція Швеції гарантує всім громадянам "у їхніх відносинах із державною службою... вільне одержання будь-якої інформації або можливість ознайомитися з іншими думками". Австралія, Австрія, Канада, Німеччина і США -країни з федеральним державним устроєм. В Австралії, Ка­наді і США основні законі, що стосуються засобів масової інфор­мації, включаючи закони про наклеп і втручання в приватне життя, — закони суб'єктів федерації. В Австрії федеральний уряд має всі повноваження при вирішенні питань, пов'язаних із засобами масової інформації.

У Німеччині питання, пов'язані з наклепом і втручанням у приватне життя, регулює федеральний закон, у той же час інші питання, пов'язані з масовою інформацією, вирішуються на рівні законодавств земель. У Німеччині існує думка, відповід­но до якої всі питання, що стосуються преси, мають вирішува­тися федеральним урядом, щоб звести до мінімуму складності, що виникають через поділ повноважень. Ця думка стає все більш поширеною, особливо в зв'язку із загальним прагнен­ням до однаковості законів про засоби масової інформації в Європейському Союзі.

В Австрії, Канаді, Франції, Німеччині, Іспанії і США суди можуть визнавати деякі закони неконституційними і, таким чином, недійсними. Австрія, Франція, Німеччина й Іспанія ма­ють окремі конституційні суди. Конституційні суди Австрії і Франції можуть приймати рішення лише із загальних консти­туційних проблем; суди Іспанії й Німеччини можуть також роз­глядати скарги про порушення Конституції. У США і Канаді всі суди зобов'язані виходити з конституції й ігнорувати зако­ни, що вважають неконституційними. Федеральні Верховні суди обох країн - - кінцевий арбітр у розгляді питання про відповідність федеральних законів конституціям і кінцевим тлумаченням Конституції. Хоча Норвегія і Швеція не мають окремого конституційного суду, суди на кожному рівні мають право не застосовувати законодавство, яке вони вважають не­конституційним і звертатися до Конституції в прецедентах з урядом і приватними особами. В Австралії, Нідерландах і Ве­ликій Британії цілком поважають принцип парламентської пе­реваги. Суди, однак, можуть визнати такими, що не мають сили

І'І ніш державних органів, оголосивши їх неконституційни­ ми І тим самим гарантуючи дотримання конституційних прав \ суперечках між приватними особами. Через очевидну кон­ ституційну важливість свободи преси право, що регулює ці пи­ тлі шя, у більшості країн будується скоріше на основі преце­ денту, ніж на законах.

Окремий закон про друковані видання мають лише Австрія і Швеція. Закон містить основні положення, що стосуються преси (у Швеції такий закон має конституційний статус). У той же час, у Німеччині діє ціла низка федеральних законів, що стосуються преси, кожна земля має окремий закон про друковані засоби, і усі вони побудовані за одним зразком. У Франції діє низка законів про друковані засоби, такі країни, як Австралія, Канада, Нідерланди, Норвегія, Іспанія, Велика Британія, США не мають окремого закону про друковані засо­би і мають мало (або взагалі не мають) законів, що застосову­ються виключно до преси. У багатьох країнах реформатори призвали до кодификації й удосконалення законів. Цей про­цес уже триває у Франції.

Пропонуємо розглянути ті компоненти правової системи (законодавства і практики), які впливають на зміст засобів масової інформації. Саме від стану цього питання в тій чи іншій державі залежить створення (чи навпаки перешкода створен­ню) сприятливого середовища для незалежних засобів масової інформації. В аналізі головну увагу передусім зосереджено на традиційних засобах масової інформації — пресі, радіо і теле­баченні. Однак, у наш час усе більшої ваги набувають пробле­ми, що стосуються правового регулювання діяльності Інтерне-ту. Інтернет використовується журналістами як засіб зв'язку і тому потребує такої самої уваги з погляду свободи слова, як і традиційні засоби масової інформації.

Сучасні зарубіжні дослідники, зокрема М. Прайс та П. Круг, виокремлюють чотири основні аспекти правового середови­ща, в якому діють засоби масової інформації та завдяки якому законодавство або сприяє, або перешкоджає їх незалежності й ефективності:

1) збір інформації;

258

259

Розділ 5

2. регулювання змісту;

3. нейтральне стосовно змісту регулювання, яке водночас здатне впливати на зміст побічно;

4. захист журналістів у процесі їхньої професійної діяль­ ності, у тому числі захист від фізичного нападу.

Збір інформації — основна функція преси в демократично­му суспільстві — є головною передумовою ефективної роботи засобів масової інформації. До законів про інформацію нале­жать закони, що визнають і гарантують суспільний доступ до урядової інформації й інститутів; винятки тут становлять ви­падки, котрі стосуються сфери національної безпеки, захисту таємниці особистого життя, запобігання злочинів і деяких інших випадків. До питання ефективності також мають відно­шення закони, що стосуються ліцензування й акредитації журналістів.

Інша низка законів, що стосується регулювання змісту (тут мається на увазі втручання з боку державних органів) чи за­конними засобами (тобто на підставі законодавчих актів та норм, створених судовими органами), чи позазаконними засо­бами (урядовими актами, не заснованими на законодавчих або судових нормах, що мають пряме відношення до регулювання змісту). Ці закони, спрямовані на забезпечення відповідних державних, суспільних і приватних інтересів, діють шляхом здійснення різноманітної попередньої цензури, створення об­межень для доступу на ринок інформації, а також режимів наступного покарання за явні порушення свобод журналістів. Коло таких проблем (що стосуються змісту) і їхні методи роз­в'язання є найкращим свідченням наявності в суспільстві спри­ятливого середовища для засобів масової інформації.

До третьої категорії належать закони, що не стосуються безпосередньо редакційного змісту, тобто зовні нейтральні стосовно змісту, але справляють на нього побічний вплив і тому створюють небезпеку зовнішнього маніпулювання при їхньому застосуванні; або ж це закони, призначені захистити засоби масової інформації від тиску ззовні.

260

ІІ|).ІІІоиІ! .);І(н:;течення інформаційної сфери зарубіжних країн

І Ііфсшті, розглянемо питання захисту журналістів у ході І \ /Їм/І" професійної діяльності. Тут є два моменти. По-перше, гнршітія зайнятості журналістів; при розгляді цієї проблеми слід звернути увагу на так звану внутрішню свободу преси або ми нідіюсини між журналістами і власниками засобів масової інформації. ІІо-друп¹, ІІ,с митниця фізичної безпеки: журналі­ стам часто доиодиті.ся І-пІ клтнся з погрозами і зазнавати фізич­ ної' рсслідуиншпі ;І Гкжу або органів державної влади, або

нрішатнпх осій; ступни. :шхисту журналістів з боку даної пра-иокої системи г І ліочоннм компонентом сприятливого середо-

ІШІЦМ.

,Л.<> .Іл чнічоного вище в цілому можна додати таке. По-пер-

пп.Іш >І факту, що регулювання змісту правовими засо-

І'шмн лдшсшоється як загальноприйнятими законами (закона­ми, які застосовуються до всіх осіб у межах юрисдикції даних правових систем і прямо не стосуються засобів масової інфор­мації), так і спеціальними законами, які стосуються цих за­собів. Цей аспект має важливе значення при вирішенні питан­ня про конституційність конкретних урядових актів. Справа в тому, що виходячи із зовнішніх ознак набагато складніше за­перечити конституційність (у плані свободи преси) того або іншого загальноприйнятого закону, ніж спеціального закону про засоби масової інформації. Цю розбіжність докладно ви­світлимо нижче. Загальноприйняті закони стосуються саме тих аспектів, у яких діяльність засобів масової інформації перети­нається з основною правовою системою. Щодо спеціальних законів про засоби масової інформації, то тут відокремлюють­ся дві їх категорії:

• закони про засоби масової інформації або закони про пре­ су, що у багатьох країнах є основними у регулюванні засобів масової інформації;

• законодавчі акти, що стосуються більш конкретних, вузь­ ких тем, як-то регулювання мовлення або права й обов'язки журналістів.

По-друге, слід зазначити, що хоча ми розглядаємо в основ­ному державні акти, у правовому середовищі, в якому діють засоби масової інформації, значну роль відіграє і приватний

261

Розділ 5

забезпечення інформаційної сфери зарубіжних країн

сектор. Наприклад, одним з важливих моментів збору інфор­мації є обсяг доступу до інформації про приватні підприємства й осіб. Щодо прямого впливу на зміст, то у всіх правових сис­темах приватні підприємства і фізичні особи можуть подавати позови з вимогою порушити судову справу у разі порушення їхніх прав з боку засобів масової інформації. Що ж до непря­мого впливу, то тут значну вагу, особливо у випадку приватно­го володіння засобами масової інформації, мають не лише дер­жавні структури, а й приватні особи і компанії.

Нарешті, розгляд правових норм має ширший характер. До них належать не тільки законодавчі акти, а і нормативні адміністративні акти, з огляду на потенційно застосовані кон­ституційні і міжнародні норми тощо.

5.2. Доступ до інформації (документів) та його структурні аспекти²

Уявімо систему, в якій журналісти "незалежні" - - у тому розумінні, що можуть друкувати, що захочуть, але зазнають труднощів, тому що доступ до інформації у них обмежений. Зазвичай, усі журналісти працюють у визначених межах. У них є тверді строки, і це їм ускладнює проведення розсліду­вання в бажаному обсязі. Існують також бюджетні обмежен­ня. Над журналістами є редактори, що обмежують можливості їхніх поїздок і вказують напрямок журналістських розсліду­вань.

Але за будь яких обставин наявність в державі сприятли­вого середовища можна визначити досить чітко, виходячи з того, чи має даний журналіст можливість збирати інформа­цію й успішно виконувати свої функції. Збір інформації — це важливий фактор свободи інформації. Без доступу до інфор­мації журналісти переважно виражають свої думки. І хоча

² В цьому розділі ми акцентуємо увагу на питаннях доступу до інформації журналістів. Загальний доступ до інформації — важливе питання, яке потребує додаткового висвітлення.

262

м місті, при висловленні думок є важливою складовою де­мократичного суспільства, для його розвитку і підтримки цьо-мі педостатш.о. Можливість інформувати громадян залежить пі І наявності для журналістів доступу до джерел інформації. Г.г:І м.І,(ІІч) аспекту журналістської діяльності суспільство, зви-'І.піІІо, може мити iii.ni.iiy, незалежну пресу, але при цьому буде :ІІІ;Ічмо оПмсжсил корисність перст для становлення демокра­тичних Інститутці. Кажаппя держіїии ліцензувати журналіст­ську мін 'ІІ.шстІ. також ІІпжлІІІІе д.пя ролі, яку преса відіграє в • І р.І І м ....... \iv оус ..... І.стні.

1 1. шпик 1 1. и и І> І..ІІІІ сприятливого середовища щодо до-, mi/мі/ І>І, Інформації мас низку ознак. У деяких країнах владні •<>ті, акредитацію журналістів і тим самим тип м. ш.ІмІІш їх частині надають доступ, наприклад, до прес-

нференшп уряду або до роботи законодавчого органа. У ба->ч країнах для журналістів закриті важливі державні ус­танови: в'язниці, військові заклади. Навіть у найдемократич-п і тих суспільствах для публіки і преси закритий доступ до деяких судових процесів. Ці обмеження можуть пояснювати­ся інтересами національної безпеки, недоторканності приват­ного життя чи охорони процесу прийняття політичних рішень. Але які б поважні причини не були, ці обмеження мають бути предметом найпильнішої уваги.

Сприятливе для свободи слова правове середовище також передбачає доступ до світових баз даних. Держава може обме­жувати цю форму доступу, вводячи певні тарифні ставки, вста­новлюючи обмеження для провайдерів Інтернет-послуг чи по-сіюючи побоювання, начебто існує державний контроль над тим, до яких баз даних намагається одержати доступ жур­наліст. Збір інформації також залежить від ступеня відновлен­ня фондів публічних бібліотек.

Безумовно, політика уряду щодо доступу журналістів до інформації є ключовою для функціонування преси. Це стосуєть­ся не лише законодавства, а й неформального доступу і нефор­мальної політики. При цьому одним з найважливіших моментів є ставлення держави до своїх архівів, документів, протоколів і інститутів. Норми, що регулюють доступ до Документів та

263

Розділ 5

інститутів, є прикладами позитивного застосування законів з метою забезпечення незалежності й ефективності засобів масо­вої інформації.

Необхідною умовою ефективної професійної журналісти­ки є можливість журналістів звертатися за інформацією до архівів, часом запущених і важкодоступних, котрі перебува­ють у віданні або під контролем державної влади. Сприятли­ве середовище передбачає наявність правових гарантій сто­совно цього виду діяльності. Найчастіше такі гарантії вклю­чені в загальноприйняті закони, в яких визнається право гро­мадян на доступ до документів. І хоча в них прямо не зазна­чено права журналістів, проте представники преси, природ­но, користуються тими самими правами, що і всі інші грома­дяни.

Там, де таких гарантій немає, суспільство позбавлене фак­тора, необхідного для журналістської ефективності, особливо якщо карне законодавство забороняє розкривати зміст урядо­вих документів і передбачає санкції проти "охоронців" держав­ної таємниці, що порушили це положення.

Доступ до інформації, як правило, потребує безпосе­редніх правових гарантій. Недостатньо закону, який захи­щає журналіста від цензури. Недостатньо навіть наявності конституційних або застосовуваних міжнародних норм, оскі­льки міжнародний принцип, згідно з яким журналістам на­дається такий доступ, не одержав ще достатнього розвитку. Ці основні норми надто розпливчасті і потребують ретельного оформлення у законодавстві, яке б визначало і стверджувало принцип доступності та підтримувалося б відповідними захо­дами регулювання, які мають пряме відношення до численних практичних питань, що виникають. Основні принципи досту­пу чітко сформульовані, наприклад, у Йоханнесбурзьких прин­ципах національної безпеки, свободи слова і доступу до інфор­мації. Цей документ було прийнято у 1995 році на форумі фахівців в галузі міжнародного права, скликаному організа­цією "Стаття 19", Міжнародним центром проти цензури разом з Центром прикладних правових досліджень при Університеті Вітватерсранда.

264

Правове забезпечення інформаційної сфери зарубіжних країн

Які ж складові необхідні для ефективності свободного інформаційного режиму? Тут варто розглянути кілька блоків питань — структурних, операційних і правових аспектів, що регулюють доступ до документів. Основною рисою законодав­ства про свободу інформації е чітко виражена презумпція глас­ності. Презумпція гласності закладена в такому принципі: будь-який об'єкт, що перебуває у веденні державних органів, є відкритим для суспільства, якщо на нього не поширюється виключення, прямо викладене в тому або іншому законодав­чому акті. Відповідно до цього принципу, пояснювати відмо­ву у розкритті тієї чи іншої інформації має зберігач державної документації.

У більшості правових систем до осіб, які звертаються із за­явою про доступ до документів, застосовується визначений критерій: наприклад, вимога, щоб вони довели, що запитува­на ними інформація зачіпає їхні права і законні інтереси, або ж те, що інформація має для них особливу важливість. Зако­нодавство про свободу інформації значною мірою втрачає ефек­тивність, якщо замість презумпції гласності на осіб, що запи­тують інформацію, накладається складний тягар доведення. Проблема полягає у тому, що запропоновані вимоги такого роду створюють сприятливий ґрунт для довільної відмови розкрити або надати інформацію, надаючи зберігачеві державної доку­ментації право самому робити висновок про права й інтереси особи, що запитує, або про важливість документа. Що стосуєть­ся останнього, то в зберігача, природно, буде менше бажання надавати документи, які можуть вважатися важливими і тому завдають шкоди урядовим або корпоративним інтересам; а це, у свою чергу, завдасть шкоди свободи інформації.

Ефективне законодавство про свободу інформації має ши­роко застосовуватися до державних установ. Чим ширший обсяг прав у сфері суспільного доступу до інформації, тим більш демократичне законодавство про свободу інформації. Напри­клад, чи поширюється таке законодавство на законодавчі орга­ни? Якщо так, то загальне право на доступ до законодавчих документів містить у собі право на доступ до законопроектів і до слухань на рівні парламентських комітетів, а не лише до

265

Розділ 5

пленарних засідань законодавчого органа. Тільки таким чи­ном журналістам надається можливість інформувати гро­мадськість про наміри комітетів, а не лише про хід пленарних засідань, коли дебати з найважливіших політичних питань, можливо, уже закінчено. Демократичне законодавство про свободу інформації могло б також включати загальне право на доступ до документів судочинства.

Що стосується документів, наданих конкретними гілками влади, то тут може виникнути ряд специфічних питань. На­приклад, право на доступ до законодавчих документів повин­но мати загальний характер; воно не повинно містити в собі винятки щодо конкретних категорій, які Ґрунтуються на статусі документа; такі винятки можуть ґрунтуватися лише на змісті документа. Наприклад, мають надаватися не тільки протоколи засідань законодавчого органа, а й письмові доповіді, розглянуті в рамках законотворчості, -- крім ви­падків, коли за своїм змістом вони підпадають під виняток. Крім того, мають бути відкритими протоколи засідань парла­ментських комітетів, так само як і протоколи пленарних засі­дань законодавчого органа. Нарешті, суть демократичного прав­ління полягає в тому, що ефективний режим свободи інфор­мації передбачає відкритий доступ до законопроектів.

Розглянемо приклади доступу до урядової інформації в деяких демократичних країнах. Так, у Великій Британії немає закону про свободу інформації. Прийняття рішень уря­дом приховано під завісою таємності. У США федеральний за­кон про свободу інформації передбачає обов'язок надання уря­дової інформації за запитом з певними обмеженнями (секретна інформація, зведення про громадян приватного характеру, правоохоронна інформація). У Франції закон кожному надає право доступу до державних документів. Цим же законом ви­значається вісім умов, які забороняють доступ до подібної інформації. Рішення державного органу про відмову в наданні інформації може бути оскаржене в суді. Преса цим рідко кори­стується. У Німеччині земельні законі містять положення про право на доступ до інформації урядів. Федеральні і земельні уряди можуть відмовити засобам масової інформації в наданні

266

Правове забезпечення інформаційної сфери зарубіжних країн

інформації лише в тому разі, коли її обнародування може пе­решкодити судочинству, якщо порушаться норми таємності, якщо який-небудь суспільний або особистий інтерес буде по­рушено, якщо обсяг необхідної інформації надмірно великий. В інших країнах Європи доступ журналістів до урядової інфор­мації регулюється законами, багато в чому схожими на закони Франції і Німеччини.

Винятки щодо права на доступ до інформації, мають об­межуватися лише тими винятками, які конкретно визначені в законодавстві й необхідні в демократичному суспільстві для захисту законних інтересів, а також не суперечать міжнарод­ним нормам. Загальновизнано, що свобода доступу до інфор­мації не має абсолютного характеру: наявність цих прав не відкриває автоматично необмежений і безумовний доступ до інформації державного сектору. Навпаки, право на доступ об­межується захистом певних не менш важливих інтересів охо­рони таємниць.

У той же час, будь-який виняток щодо презумпції гласності має відповідати декільком вимогам. По-перше, виняток має бути запропонований законодавством. Іншими словами, у за­конодавчого органа є виключна влада або компетенція не тільки визначати, як треба охороняти таємниці, а і визначати конк­ретні параметри даного винятку. Крім того, це означає, що ви­нятки слід визначати докладно, їх не можна резюмувати, вихо­дячи просто з того, що такі наміри законодавців, чи виводячи їх з розпливчастого формулювання закону. Таким чином, законо­давчі норми мають бути визначені чітко і не містити відкритого переліку таємниць. Що стосується, наприклад, національної безпеки, то за загальноприйнятою законодавчою практикою розголошувати державні таємниці забороняється. Однак за ре­жиму, що прагне до реалізації демократичних принципів, ви­няток про заборону розголошення державної таємниці дозволе­но застосовувати лише у випадку, коли заздалегідь зрозуміло, що такого роду документ підпадає під цю категорію.

Для прийняття і застосування цього винятку встанов­люється певний критерій, за яким визначається доречність

267

Розділ 5

винятку і його відповідність демократичним принципам. Цей критерій дотримують усі гілки влади — законодавча, вико­навча і судова. Іноді застосовується принцип необхідності, тобто контролюючий орган, застосовуючи цей принцип, ви­рішує, що має більшу вагу: необхідність того або іншого винят­ку чи презумпція гласності, і чи обмежується ця необхідність захистом конкретного інтересу, пов'язаного з дотриманням таємниці.

Таким чином, щоб задовольнити вимоги критерію необхід­ності захисту інформації в демократичному суспільстві, обме­ження права на доступ має відповідати серйозній загрозі тому або іншому законному суспільному інтересу і при цьому не накладати ніяких інших обмежень, крім тих, що прямо пов'я­зані з захистом цього інтересу. Наприклад, якщо інтерес, що підлягає захисту — це національна безпека, то в демократич­ному суспільстві немає необхідності в якому-небудь обмеженні, якщо мета і застосування останнього не зводяться до захисту проти використання або погрози використання зовнішніх чи внутрішніх сил проти території, інститутів або представників країни. Тому Цьому критерію не буде відповідати обмеження, що, наприклад, захищає уряд або його окремих членів від ви­криття їхніх незаконних діянь. Для того, щоб те або інше обме­ження було законним — тобто необхідним для демократично­го ладу — воно має бути спрямоване на підтримку демократич­них інститутів і процедур.

У ряді країн узагалі заборонено кваліфікувати деякі кате­горії інформації як державну таємницю. Наприклад, зазвичай не вважається державною таємницею інформація, що стосуєть­ся питань суспільного характеру: інформація про катастрофи або стихійні лиха, що загрожують здоров'ю і безпеці грома­дян; інформація про стан навколишнього середовища; інфор­мація про стан установ охорони здоров'я, народної освіти, куль­тури і сільського господарства; інформація про незаконні дії, вчинені державними установами і державними службовцями; інформація про порушення прав людини.

Діяльність законодавчого органу іноді може бути обмеже­на конституційними і міжнародними нормами. Це фактично

Правове забезпечення інформаційної сфери зарубіжних країн

накладає певні обмеження на уявлення про те, що становить законний суспільний інтерес, який має бути захищеним від різного тлумачення норм про доступ. Наприклад, у Міжнарод­ному пакті про цивільні і політичні права в статті 19 зазна­чається, що держави-учасники повинні визнавати право на одержання інформації. При цьому точно названі ті єдино мож­ливі підстави, за наявності яких можуть допускатися обмежен­ня щодо доступу до інформації.

Європейська конвенція з прав людини в статті 10.1 вима­гає, щоб держави, які підписали її, гарантували право на сво­боду слова, під якою також розуміється свобода одержання інформації "без втручання з боку державної влади". Практика Європейського суду з прав людини не дає чіткого пояснення визначення меж застосування статті 10.1 стосовно свободи інформації. Однак стаття 10.2 Конвенції містить вимогу, що обмеження прав, передбачених статтею 10.1, мають бути необ­хідними в демократичному суспільстві для досягнення пере­лічених законних цілей (а саме: національна безпека, захист громадян, запобігання злочинам, захист здоров'я і моральності, захист честі і гідності або прав інших громадян, запобігання розголошенню інформації, отриманої в конфіденційному по­рядку, збереження авторитету і неупередженості судових орга­нів). У контексті свободи інформації особливо важливо, щоб такі обмеження були:

• адекватними встановленій законом мети, на яку вони спрямовані;

• спроможними досягати цієї мети, причому без зазіхання на реалізацію інших прав на свободу слова.

Можна вказати на деякі основні інтереси, пов'язані з дер­жавною таємницею, які зазвичай вважаються "обов'язковими в демократичному суспільстві". Є дві категорії винятків щодо свободи слова:

• винятки, спрямовані на задоволення загальних або дер­ жавних інтересів стосовно таємниці;

• винятки, що захищають інтереси конкретних юридич­ них або фізичних осіб.

268

269

Розділ 5

Винятки першої категорії стосуються інтересів, пов'язаних з національною безпекою, економікою або фінансами держа­ви, правопорядком, внутрішньою структурою урядових депар­таментів, ходом нарад, на яких приймаються політичні рішен­ня. Винятки другої категорії стосуються інтересів приватного життя громадян і комерційної таємниці.

Насамкінець розглянемо основні положення Рекомендації Комітету Міністрів Ради Європи "Про доступ до офіційних до­кументів", в якій наголошується увага на важливому значенні прозорості діяльності державних органів і доступності інфор­мації з питань, що мають суспільний інтерес, для розвитку плю­ралістичного і демократичного суспільства. Це зумовлено тим, що забезпечення широкого доступу до офіційних документів на принципах рівності і відповідно до чітких правил:

• дає людям змогу одержувати адекватне уявлення і фор­ мувати критичні судження про стан суспільства, у якому вони живуть, і органи влади, що ними керують, сприяючи тим са­ мим залученню свідомої громадськості до справ, що станов­ лять загальний інтерес;

• зміцнює дієвість і ефективність функціонування органів влади і допомагає підтримувати їхню єдність, протидіючи ко­ рупції;

• сприяє утвердженню легітимності адміністративної вла­ ди у ролі суспільних органів і зміцненню довіри до неї з боку населення;

Слід зазначити, що у цій рекомендації мова в першу чергу йде про надання приватним особам доступу до офіційних доку­ментів. З цією метою державним органам слід проводити ак­тивну політику зі зв'язків із громадськістю, спрямовану на надання населенню будь-якої інформації, що може виявитися корисною у відкритому демократичному суспільстві.

Ця рекомендація стосується тільки офіційних документів, що перебувають в розпорядженні органів державної влади. Вона не стосується права на доступ або обмежень доступу, пе­редбачених Конвенцією про захист особистості в зв'язку з ав­томатичною обробкою персональних даних. Держави-учасни-

270

Мр.шове забезпечення інформаційної сфери зарубіжних країн

ти~І—~—— — — ' ' ' •— '• '' ' • .І-...—..І.

см мають гарантувати право кожної людини на доступ, за її шмогою, до офіційних документів, які перебувають в розпо­рядженні органів державної влади. Цей принцип слід застосо-зувати без дискримінації з якої-небудь ознаки, у тому числі з ознаки національної приналежності.

Держави-учасники вправі обмежувати право доступу до офіційних документів. Обмеження мають бути чітко встанов­лені законом, бути необхідними в демократичному суспільстві і співрозмірними цілям захисту:

• національної безпеки, оборони і міжнародних відносин;

• суспільної безпеки;

• профілактики, розслідування і судового переслідування карної діяльності;

• недоторканності особистого життя й інших правомірних приватних інтересів;

• комерційних та інших економічних інтересів, як приват­ них, так і суспільних;

• рівності сторін у ході судового розгляду;

• природи;

• інспекційних, контрольних і спостережних функцій органів державної влади;

• економічної, кредитно-грошової і валютної політики дер­ жави;

• конфіденційності обговорень у ході підготовки якого-не- будь питання усередині органу державної влади або між таки­ ми органами.

У доступі до документа може бути відмовлено у випадку, якщо розголошення інформації, що міститься в офіційному документі, може завдати шкоди хоча б одному з інтересів, пе­рерахованих вище, якщо тільки обнародування такої інфор­мації не становить переважний суспільний інтерес.

Особа, яка запитує офіційний документ, не повинна обов'яз­ково вказувати причини, з яких вона бажає одержати доступ до цього документа. Пов'язані із запитом формальності мають бути зведені до мінімуму. Запит на одержання доступу до офіційного документа має розглядатися органом державної влади, у розпо­рядженні якого перебуває цей документ. Запити на одержання

271

Розділ 5

доступу до офіційних документів мають розглядатися на основі принципу рівності. У доступі до офіційного документа може бути відмовлено, якщо запит є явно необґрунтованим.

Орган державної влади, який цілком або частково відмовив у доступі до офіційного документа, повинен указати підстави відмовлення.

У разі надання доступу до офіційного документа орган дер­жавної влади дозволяє ознайомлення з оригіналом або надає копію цього документа, з огляду на побажання особи, яка звер­нулася із запитом. У разі обмеження доступу до частини інфор­мації, що міститься в офіційному документі, орган державної влади повинен надати доступ до іншої інформації, що є в доку­менті. Будь-які пропуски в документі мають бути чітко позна­чені. У той же час, якщо зміст скороченого варіанта документа вводить в оману або є безглуздим, у доступі до документа може бути відмовлено.

Ознайомлення з оригіналами офіційних документів у при­міщенні органу державної влади в принципі має бути безкош­товним. За надання копії офіційного документа з особи, яка звернулася із запитом, може стягуватися плата, яка має бути помірною і не перевищувати фактичних витрат органу держав­ної влади на виготовлення копії.

Держави-учасники мають вжити необхідних заходів для того, щоб:

• інформувати населення про його права на доступ до офі­ ційних документів і про порядок реалізації цих прав;

• забезпечити підготовку державних службовців для вико­ нання ними їхніх посадових обов'язків, пов'язаних зі здійснен­ ням зазначених прав;

• забезпечити реалізацію своїх прав особами, що зверта­ ються із запитами про доступ до офіційних документів.

Для цього органам державної влади слід, зокрема:

• ефективно обробляти свої документи, щоб їх можна було легко знайти;

• застосовувати чіткі, офіційно затверджені правила збе­ рігання і знищення документів;

272

Правове забезпечення інформаційної сфери зарубіжних країн

• у міру можливості, обнародувати інформацію про свою діяльність або про питання, за які вони відповідають, напри­клад, шляхом складання списків або реєстрів документів, що перебувають у їхньому розпорядженні.

Крім того, органам державної влади слід за власною ініціа­тивою й у тих випадках, коли це виправдано, вживати необ­хідних заходів з опублікування інформації, яка у них є, якщо такого роду опублікування відповідає інтересам підвищення відкритості й ефективності органів управління і сприяє залу­ченню населення до справ, які становлять загальний інтерес.

5.3. Регулювання концентрації засобів масової інформації

Уряди демократичних країн стурбовані концентрацією влас­ності на газетному ринку, що, на їхню думку, небезпечно для суспільства, тому що зосередження засобів масової інформації в руках деяких осіб або груп обмежує плюралізм думок і підри­ває конституційні основи свободи слова. Саме тому уряди здійснюють як правове регулювання власності на засоби масо­вої інформації, так і спеціальні програми сприяння друкова­ним виданням. Протягом останніх 40 років у центрі уваги світо­вого і європейського співтовариства перебувають проблеми концентрації засобів масової інформації — небезпечного еко­номічного явища, що має такі негативні наслідки як обмежен­ня свободи слова, плюралізму думок тощо. Концентрація за­собів масової інформації спостерігається в усьому світі. Як економічне явище концентрація засобів масової інформації має об'єктивну причину — зміни матеріально-технічної бази за­собів масової інформації, характерні для масових комунікацій усіх розвинених країн (насамперед, створення і впровадження нових засобів телекомунікацій), що, у свою чергу, об'єктивно приводить до централізації капіталів, що обертаються у сфері масових комунікацій, до виходу конкуренції у засобах масової інформації на якісно новий рівень, до формування могутніх

273

18 — 5-1869

Розділ 5

інформаційно-фінансових груп власними корпоративними інте­ресами.

Концентрація засобів масової інформації відбувається в різних формах. Мають місце так звані перехресне володіння (між телевізійним і радіомовленням, між телерадіомовленням і періодичними друкованими виданнями), вертикальна інте­грація у сфері засобів масової інформації (тобто вкладення ка­піталу в організації, пов'язані з основним бізнесом), а також проникнення іноземного капіталу.

У різних країнах процеси концентрації засобів масової інформації відбуваються по-різному, а також по-різному ве­деться боротьба з цими процесами. Так, у США основними за­собами державного протистояння монополіям і концентрації засобів масової інформації є антитрастові закони, що неодно­разово використовувалися американськими судами.

Як зазначається в низці документів Європейського Союзу, потенційним недоліком діючих у Європі моделей правового регулювання плюралізму засобів масової інформації є їхня схильність зосереджувати увагу виключно на традиційних за­собах масової інформації. Так, є декілька випадків виникнен­ня вузлових проблем в галузі нових комунікаційних технологій і послуг, таких як контроль над системами умовного доступу для цифрового телебачення. Крім того є небезпека того, що технологічна конвергенція між галузями мовлення, телекому-нікацій і комп'ютерних технологій може сприяти створенню панівного положення на ринку і розвитку концентрації засобів масової інформації.

Держави — учасники Європейського Союзу мають прийня­ти законодавство, спрямоване на запобігання і протидію кон­центрації, що може загрожувати плюралізму засобів масової інформації на національному, регіональному або місцевому рівнях. У своєму законодавстві або процедурах реєстрації, ліцензування або схожих процедур державам слід передбачи­ти можливість визначення максимальних рівнів державного контролю для того, щоб обмежити вплив, який комерційна компанія або група може справляти в одному або декількох секторах засобів масової інформації. Такі рівні, наприклад, можуть набувати форми максимальної частки аудиторії, або

274

Правове забезпечення інформаційної сфери зарубіжних країн

ш^яаш—^—І .. и І І І, І .. .т,

Іунтуватися на доході/обороті комерційних компаній у сфері ІсоГмв масової інформації. Також передбачається обмеження кістки капіталу в комерційних компаніях засобів масової Іформації. При встановленні рівнів впливу держави мають їрати до уваги обсяг ринку засобів масової інформації і рівень Іаявних на ньому ресурсів. Компанії, що досягли дозволеного їівня впливу на ринку, не повинні одержувати на ньому додат­кових мовних ліцензій. Окрім зазначених заходів, національні органи, які відповідають за видачу ліцензій, зокрема мовни­кам, при здійсненні своїх функцій повинні звертати особливу увагу на сприяння плюралізму засобів масової інформації.

Держави -- учасники Європейського Союзу розглядають можливість створення спеціальних органів у сфері засобів ма­сової інформації, наділених правом протидіяти злиттю ком­паній та іншим операціям з концентрації, що загрожує плюра­лізму засобів масової інформації, або правом наділення таки­ми правами вже діючих органів регулювання мовного сектору. У разі, якщо держави не вважають це за доцільне, органи вла­ди, які займаються загальними питаннями конкуренції, по­винні звертати особливу увагу на плюралізм засобів масової інформації при перевірці злиття компаній або інших операцій з концентрації в секторі засобів масової інформації. Держави— учасники мають вжити особливих заходів у тих випадках, коли вертикальна інтеграція — тобто здійснюваний окремою ком­панією або групою компаній контроль за ключовими елемен­тами виробництва, мовлення, поширення і суміжних видів діяльності — може стати загрозою для плюралізму.

Слід зазначити, що окрім спільних наробок, в окремих євро­пейських країнах здійснюється досить детальне регулювання цієї проблеми особливими законодавчими актами про засоби масової інформації. Так, наприклад, уряд Австрії субсидує всі щоденні газети для того, щоб допомогти їм вижити на ринку преси, і тим самим підтримує існування широкого спектра думок. Крім того, діє спеціальна програма підтримки декіль­кох невеликих газет, що відіграють особливо важливу роль у формуванні різних політичних думок. Шведський уряд фінан­сує так звані газети "іншого ряду" (які посідають друге місце за тиражами). Крім того, у північноєвропейських державах

is* 275

Розділ 5

завове забезпечення інформаційної сфери зарубіжних країн

надається фінансова підтримка партійним виданням, релі­гійній пресі і газетам думок.

Правове регулювання здійснюється за допомогою загаль­них і спеціальних антитрастових законів. Так, у Великій Британії міністр торгівлі має повноваження обмежувати кон­центрацію преси в одних руках. Без його згоди неможлива передача видання (за тиражу понад 500 тис. прим.) у власність іншій особі, якщо в результаті передачі новий власник може закрити газету або поглинути її конкуруючим виданням. Крім того, англійський закон про мовлення (1990р.) обмежує по­купку засобів масової інформації різних видів однією особою. Законодавство Німеччини гарантує плюралізм друкованих органів як найважливіший фактор свободи преси шляхом за­борони монополії. У Федеральному Законі про монополії є спе­ціальні положення, що дозволяють здійснювати контроль за малими і середніми об'єднаннями у сфері засобів масової інфор­мації. Відповідно до нього Федеральне агентство з монополій може заборонити злиття компаній.

Уряд Канади обмежив право власності у галузі засобів ма­сової інформації визначенням певної частки на ринку. Інших рекомендацій з обмеження концентрації немає. Але уряд має право розглядати власність з погляду Об'єднаного закону про ревізії і перешкоджати утворенню монополії, якщо її форму­вання може завдати шкоди канадському суспільству. У Нідер­ландах не має спеціального правого регулювання власності на засоби масової інформації. Однак уряд розглядає проекти регулювання преси, для того, щоб один власник не міг воло­діти занадто великою часткою засобів масової інформації на ринку.

У США преса на загальних підставах є об'єктом регулюван­ня з боку антитрастових законів або корпоративних законів штатів. Електронні засоби масової інформації є об'єктом спе­ціального нормативного регулювання, що опосередковано сто­сується і друкованих засобів масової інформації (наприклад, правило "один на ринку", заборона на одночасне володіння однією особою газетою і теле-радіостанцією в одному місті або на одному інформаційному ринку).

276

До 1995 року в США діяли законодавче встановлені націо­нальні і місцеві обмеження на володіння теле- або радіостан­ціями. Так, наприклад, у загальнонаціональному масштабі до­зволялося володіти 12 телестанціями (14, якщо додаткові дві станції контролюються расовими меншинами), і ці станції не мали права охоплювати більш 25 % національної аудиторії (ЗО %, якщо належать расовим меншинам). Власник місцево­го телебачення зобов'язаний не перекривати частот станцій суспільного володіння "ступеня А" (68—74 dBu, залежно від частоти станції). Щодо радіостанцій, в загальнонаціонально­му масштабі дозволялося володіти не більш 20 AM і 20 FM станцій (або 25 AM і 25 FM станціями, контрольованими мен­шинами або малим бізнесом). На невеликих ринках (14 і менш станцій) не більше трьох станцій одного власника могли стано­вити не більше 50 % станцій на ринку. На великих ринках (15 і більш станцій) не більш чотирьох станцій одного власника могли охоплювати не більше 25 % місцевої аудиторії.

Для прикладу більш детально розглянемо як здійснюється регулювання концентрації засобів масової інформації у Великій Британії та Франції³.

Велика Британія

Політика в області обмеження концентрації ЗМІ

З метою обмеження володіння мовленнєвими ліцензіями уряд Великої Британії в листопаді 1996 року затвердив нові положення, які вніс у відповідні виправлення в Додаток 2 до Закону про мовлення від 1990 року. Основні з них такі.

Загальні обмеження. Фізичні і юридичні особи за межами Європейської економічної зони (ЄЕА) не мають права володіти ніякими ліцензіями на аналогове наземне мовлення, але ма­ють право володіти ліцензіями на кабельне, супутникове і цифрове наземне мовлення. Місцеві органи влади, організації, цілі яких мають цілком або в основному політичний або релі­гійний характер, рекламні агентства, а також ті, котрі, на дум­ку регулювальних органів, можуть впливати на ЗМІ, не мають

³ Див. http://www.medialaw.ru/laws/other_laws/european.

277

Розділ 5

Правове забезпечення інформаційної сфери зарубіжних країн

права володіти якими-небудь ліцензіями на мовлення, хоча за деяких обставин релігійні організації вправі володіти ліцензі­ями на кабельне, супутникове або радіомовлення.

Телебачення. Жодна фізична особа не вправі володіти дво­ма або більше ліцензіями на телевізійне мовлення, що охоп­лює понад 15 % загальної телевізійної аудиторії. Жодна фізич­на особа не вправі володіти більш ніж однією регіональною службою "Каналу 3", наданої для того самого району.

Радіо. Жодна фізична особа не вправі володіти більш ніж однією ліцензією на місцеве середньохвильове мовлення і більш ніж однією ліцензією на FM-мовлення, що охоплює той самий район, за винятком випадків, коли це відбувається в інтересах суспільства. Жодна фізична особа не вправі мати більше трьох ліцензій на місцеве радіомовлення в тому самому районі, а володіння другою ліцензією на FM-мовлення або третю ліцен­зію на місцеве радіомовлення в будь-якому діапазоні пере­віряється на відповідність суспільному інтересу. Жодна фізич­на особа не вправі володіти більш ніж однією службою націо­нального комерційного радіомовлення.

Перехресне володіння телебачення мі радіо. Жодна фізич­на особа не вправі володіти регіональною службою "Каналу З" і місцевою радіослужбою, яка мовить на район, що значною мірою є тим самим районом. Жодна фізична особа, яка володіє ліцензією національного "Каналу 3" або "Каналу 5", не вправі володіти ліцензією на національне радіомовлення.

Перехресне володіння телебаченням і газетами. Власник газети, тираж якої становить 20 % або більше загальнонаціо­нального газетного тиражу, не вправі володіти ліцензіями на аналогове наземне телебачення ("Канал 3" і Канал 5"). Якщо газета має тираж, менший за 20 % загальнонаціонального ти­ражу, власник вправі володіти такого роду ліцензіями, за умо­ви, що вони піддаються перевірці на відповідність суспільно­му інтересу. Власник місцевої газети, тираж якої становить 20 % або більше місцевого газетного тиражу в даному районі, не вправі володіти ліцензією на мовлення регіональної служби "Каналу 3". Якщо газета має тираж менш 20 % місцевого ти­ражу, власник має право володіти такого роду ліцензією за

278

умови перевірки наявності суспільного інтересу. Стосовно пе­рехресного володіння газетними і кабельними, супутникови-ми і цифровими наземними службами обмежень немає.

Перехресне володіння радіо і газетами. Власник газети, тираж якої становить 20 або більше відсотків загальнонаціо­нального газетного тиражу, не вправі володіти ліцензіями на аналогове наземне радіомовлення (як національне, так і місце­ве). Якщо тираж газети менший за 20 % національного тира­жу, власник вправі володіти такого роду ліцензіями за умови перевірки на відповідність суспільному інтересу. Власник місцевої газети, тираж якої становить менше 20 % місцевого газетного тиражу в даному районі, вправі мати до трьох ліцензій на місцеве радіомовлення в цьому ж районі за умови перевірки на відповідність суспільному інтересу. Якщо тираж газети становить від 20 до 50 % місцевого газетного тиражу, власник вправі володіти однією ліцензією на місцеве середньо­хвильове радіомовлення й однією ліцензією на місцеве FM-радіомовлення за умови перевірки на відповідність суспільно­му інтересу. Якщо тираж газети становить понад 50 % місце­вого тиражу, власник вправі володіти однією ліцензією на місцеве радіомовлення, у випадку, якщо даний район обслуго­вується конкуруючою місцевою комерційною радіокомпанією, - за умови перевірки на відповідність суспільному інтересу. За положенням про володіння ліцензіями на мовлення, прий­нятим у листопаді 1996 року, перевіркою на відповідність су­спільного інтересу займається як "ІТС", так і Комітет з радіо­мовлення. Останній ухвалив, зокрема, постанову про те, що передбачуване придбання місцевої радіокомпанії "Leicester Sound" компанією "DMG Radio", яка є філією компанії "Daily Mail and General Trust", можливо, не буде відповідати суспіль­ним інтересам, оскільки остання компанія володіє контроль­ним пакетом акцій регіональної газети "Leicester Mercury", розповсюджуваної в даному регіоні.

Газети. На іноземне володіння пресою немає жодних обме­жень. Газетні концерни, загальний середньодобовий тираж яких може становити 500 000 екземплярів або більше, не вправі продовжувати свою діяльність без письмового дозволу міністра з торгівлі та промисловості, що, за винятком окремо обговоре-

279

Розділ 5

них випадків, має спочатку одержати доповідну з цього питан­ня від Комісії з монополій і злиттів. Міністр з торгівлі та про­мисловості вправі дати свою згоду на злиття газетних компаній без доповідної Комісії в тих випадках, якщо він переконався, що ця справа має терміновий характер і газета, яка бере участь у передачі прав, не зможе в протилежному випадку існувати як концерн, або що ця газета має щоденний тираж менший 50 000 екземплярів.

Політика щодо конкуренції. На ЗМІ у Великій Британії так само поширюється законодавство про конкуренцію, як і на інші галузі промисловості. Генеральний директор із добросо­вісної конкуренції через Управління з добросовісної конкуренції вправі провести розслідування щодо будь-якого злиття, яке може викликати утворення монополії (яке становить, як пра­вило, 25 або більш відсотків того або іншого конкретного рин­ку). Він також вправі розслідувати інші питання, що можуть викликати дії, спрямовані проти конкуренції, або дії, що об­межують торгівлю. У звичайному випадку Генеральний дирек­тор складає доповідь про результати своїх розслідувань і подає його міністру з торгівлі та промисловості, який може, за його рекомендацією, передати справу для подальшого розслідуван­ня в Комісію з монополій і злиттів або ж прийняти цю справу. У законодавстві про мовлення є особливі положення, які передбачають консультування Генерального директора із доб­росовісної конкуренції щодо угоди про створення мереж, які стосуються "Каналу 3" (до складу якого входять особливі кон­тракти, здійснювані різними компаніями), а також передбача­ють контроль за дотриманням компанією "Бі-бі-сі" своїх зобо­в'язань про надання принаймні 25 % часу для програм, одер­жуваних від незалежних виробників. Діяльність компаній, що злилися, перебуває під інтенсивним наглядом Генерального директора із сумлінної конкуренції, який подає конфіденційні доповіді міністру з торгівлі та промисловості щодо деяких з компаній, що злилися, стосовно яких не було розпочато дій за законодавством про конкуренцію.

Заходи для забезпечення прозорості ЗМІ. Велика Брита­нія не розробляє яке-небудь особливе законодавство про про­зорість ЗМІ. За чинним законодавством про компанії і за пра­вилами фондової біржі, потрібно, щоб компанії декларували

280

Правове забезпечення інформаційної сфери зарубіжних країн

кожного акціонера, що має більше 3 % акцій тієї або іншої юридичної особи, а також подавали довідки про кожного з їхніх директорів, розмір їхньої зарплати і про інші капітали.

Заходи для забезпечення плюралізму незалежних ЗМІ. Уряд здійснює цільову субсидію компанії "Sianel Pedwat Cymru (S4C)", яка є державною корпорацією, що надає телевізійне мовлення на четвертому каналі в Уельсі (замість "Каналу 4"), обсягом близько 75 мільйонів фунтів у рік на підтримку роз­робки програм мовою уельської меншості. Крім того, уряд надає субсидію обсягом близько 9 мільйонів фунтів у рік на підтрим­ку фонду мовлення кельтською мовою Ірландії. При експорті телевізійної продукції виробники одержують підтримку у ви­гляді невеликих субвенцій.

Франція

Політика щодо обмеження концентрації ЗМІ. У Законі від 1 серпня 1986 р. про реформу правил, що регулюють пресу, пе­редбачено такі положення, спрямовані проти концентрації ЗМІ:

"Забороняються і визнаються недійсними всякого роду при­дбання, приєднання або угоди про продаж з одержанням назад в оренду друкованого щоденного видання політичних або за­гальних новин (повідомлень), коли метою такого роду угоди є надання тій або іншій фізичній або юридичній особі або групі юридичних осіб можливості володіти або контролювати, пря­мо або опосередковано, або опубліковувати за допомогою про­дажу з одержанням назад в оренду, друковані щоденні видан­ня політичних або загальних новин, загальний тираж яких становить більше ніж ЗО % тиражу всіх друкованих щоденних видань того ж роду на території країни.

Передбачений у попередньому абзаці контроль оцінюється за критеріями, зазначеними у статті 355-1 Закону № 66-537 від 24 липня 1966 року про комерційні компанії, або застосовуєть­ся до будь-якої ситуації, у якій та чи інша фізична або юридич­на особа або група юридичних осіб узяли те або інше видання під свою владу або залежність".

Норми, що містяться в Законі від ЗО вересня 1986 р. про сво­боду зв'язку, доповненому Законом від 27 листопада 1986р., також стосуються концентрації органів преси.

281

j

Розділ 5

На загальнонаціональному рівні

На особу, що видає або контролює одне або більше друкова­них щоденних видань політичних або загальних новин з тира­жем більше ніж 20 % загального тиражу друкованих щоден­них видань того ж роду на загальнонаціональній території, поширюються норми, що регулюють кумулятивні володіння, які підлягають ліцензуванню з метою надання телевізійних послуг, послуг звукового мовлення або послуг експлуатації кабельних мереж у районах з максимальним населенням, відпо­відно, 4 мільйони, ЗО мільйонів і 6 мільйонів жителів.

На регіональному і місцевому рівнях

На особу, що видає або контролює одне або більше друко­ваних щоденних видань політичних або загальних новин, будь-то загальнонаціонального масштабу чи ні, видаваних на території даного району, поширюються норми, що регулюють кумулятивні володіння, встановлені для даного району, і об'єкти ліцензування з метою надання телевізійних послуг, послуг звукового мовлення або послуг експлуатації кабель­них мереж.

Стаття 41-2 Закону від ЗО вересня 1986 р. із внесеними ви­правленнями передбачає, що "ліцензія на надання послуги зву­кового мовлення або телевізійної послуги, за винятком послуг у загальнонаціональному масштабі, за допомогою наземних засобів, або на експлуатацію мережі, що поширює звукове мовлення або телевізійні послуги за допомогою кабелю, не може бути видана щодо того або іншого географічного району осо­бам, яких стосуються більш ніж два з наведених нижче поло­ження:

• якщо вони є власником однієї або більше ліцензій на те­ левізійне мовлення послуг наземними засобами, у загальнона­ ціональному або іншому масштабі, на території відповідного району;

• якщо вони є власником однієї або більш ліцензій на ра­ діомовлення наземними засобами, у загальнонаціональному або іншому масштабі, із сукупною потенційною аудиторією в да­ ному районі більше 10 % сукупної потенційної аудиторії у відповідному районі для всіх послуг такого ж роду, як суспіль­ них, так і зареєстрованих іншим способом;

282

Правове забезпечення інформаційної сфери зарубіжних країн

• якщо вони є власником однієї або більш ліцензій на екс­ плуатацію мереж, що поширюють послуги звукового мовлен­ ня і телевізійні послуги по кабелю на території даного району;

• якщо вони видають або контролюють одне або більш дру­ кованих щоденних видань загальних і політичних новин, у загальнонаціональному або іншому масштабі, на території того самого району".

Телебачення і радіо

Законом від ЗО вересня 1986 року про свободу зв'язку вста­новлено два обмеження:

• обмеження частки акціонерного капіталу;

• обмеження числа ліцензій у руках однієї особи.

Частка акціонерного капіталу

Частка вітчизняного капіталу. Обмеження прямої або непрямої участі в акціонерному капіталі тієї самої фізичної або юридичної особи або компаній, що мають ліцензії на екс­плуатацію телевізійних послуг наземними або супутниковими засобами:

• для національних телевізійних каналів Стаття 39. І пе­ редбачає:

• один пакет акцій обмежується 49 %;

• два пакети акцій: 15 % один і 15 % інший;

• три пакети акцій: 15 % один, 15 % другий і 5 % третій;

• для місцевих телевізійних станцій Стаття 39. III передба­чає: пакет акцій не може перевищувати 50 %, якщо телемов­лення ведеться на території із зареєстрованим населенням від 200 тисяч до 6 мільйонів жителів.

Це положення також застосовується щодо радіопередач, безпосередньо доступних публіці за допомогою телекомуніка­ційного супутника (за Законом від 29 грудня 1990 p.), якщо ця передача приймається шістьма мільйонами людей (цей поріг поки ще не досягнуто французьким супутниковим ринком).

Частка іноземного капіталу. Обмеження прямої або непря­мої участі в акціонерному капіталі іноземних осіб (за винят-

283

Розділ 5

ком громадян держав — членів Європейського Союзу) або ком­паній, що мають ліцензії на радіо- або телемовлення наземни­ми засобами, зафіксовано в Статті 40 Закону від ЗО вересня 1986 р. і становить 20 %. Жодне з цих обмежень, однак, не застосовано до радіоканалів, кабельних мереж або каналів, розповсюджуваних по кабелю.

Норми, що регулюють володіння декількома ліцензіями.

Правову систему, застосовну до кожного окремого засобу масо­вої інформації (мономедіа) і до всіх засобів масової інформації в цілому (мультимедіа), забезпечують норми Закону від ЗО ве­ресня 1986 p., з виправленнями і змінам, внесеними Законом від 27 листопада 1986 р. Кожний засіб масової інформації (те­лебачення і радіо, що транслюється наземними засобами, су­путником і кабельними мережами) регулюється особливими правилами. Жоден із власників ліцензії на національний теле­візійний канал, що передається наземними засобами, не може в той самий час мати ліцензію на інший національний теле­візійний канал або на місцевий телевізійний канал.

У тих випадках, коли йдеться не про національні телевізійні канали, оператори цих каналів вправі мати кілька ліцензій за умови, що чисельність населення, що обслуговується всіма каналами того самого роду, не перевищує 6 мільйонів чоловік. Однак жоден оператор не може мати ліцензії на два канали того самого роду, що мовлять цілком або частково на ту саму територію.

Щодо радіомовлення, то Закон від ЗО вересня 1996 р. визна­чає передачі загальнонаціонального характеру так само, як і телевізійні передачі. Радіопередачі такого характеру можна транслювати на території, населення якої перевищує ЗО міль­йонів жителів. Виправлення до цих норм затверджені Зако­ном від 1 лютого 1994 р. Відповідно до цього виправлення, "одна фізична або юридична особа вправі — на підставі ліцензій на частоти, на які вона є власником ліцензії на мовлення однієї або декількох радіопослуг наземними засобами або за допомо­гою програми, що надає передачі іншим власникам ліцензії, -контролювати кілька мереж, фактично або юридичне, тільки в тому випадку, якщо загальна чисельність населення на тери-

284

Правове забезпечення інформаційної сфери зарубіжних країн

торії, що обслуговується цими різними мережами, не переви­щує 150 мільйонів".

Поняття мережі в законодавстві не було визначено доти, доки не було прийнято Закон від 1 лютого 1994 р. Відповідно до цього закону, під мережею розуміють "будь-яку службу або низку служб, що здійснюють мовлення на ту або іншу програ­му протягом більшої частини ефірного часу кожної служби". Таким чином, нині це поняття поширюється на передачу про­грам абонентам місцевих комерційних радіостанцій.

Супутникове радіо- і телемовлення регулюється особливи­ми нормами, відповідно до принципів, закладених на міжна­родному рівні. Французькі норми прямо випливають з норм, що нині діють у межах Міжнародного телекомунікаційного союзу. Жоден оператор кабельної мережі не вправі бути влас­ником ліцензії, якщо чисельність зареєстрованого населення районів, що обслуговуються ним, перевищує вісім мільйонів (не обов'язково абонентів).

У Статтях 41-2 і 41-2 Закону 1986 р. до уваги взято припу­щення, яким оператор може бути присутнім на декількох ко­мунікаційних ринках: на радіо і телебаченні у разі наземного мовлення, на кабельних мережах і в щоденній пресі. Обмежен­ня цього передбачені на національному, регіональному і місце­вому рівнях.

На національному рівні. Відповідно до Статті 41-1 Закону 1986р., жодної особи не може стосуватися більш ніж два з таких положень:

• здійснення телевізійного мовлення наземними засобами на населення чисельністю більше чотирьох мільйонів;

• здійснення радіомовлення на населення чисельністю більше тридцяти мільйонів;

• видання або контролювання щоденних видань політич­ них і загальних новин, що становлять 20 % загального тиражу видань того ж роду на національній території.

На регіональному і місцевому рівнях. Відповідно до Статті 41-2 Закону 1986 p., жодної особи не може стосуватися більш ніж два з таких положень стосовно володіння:

285

Розділ 5

• одним або більше телевізійними каналами, що транслю­ ються наземними засобами, у загальнонаціональному або іншо­ му масштабі;

• однією або більше радіостанціями, що здійснюють мов­ лення наземними засобами, у загальнонаціональному або іншо­ му масштабі;

• однією або більше радіостанціями, що здійснюють мов­ лення на більш ніж 10 % аудиторії відповідного району, у за­ гальнонаціональному або іншому масштабі;

• однією або більше кабельними мережами;

• одним або більше щоденними виданнями політичних і загальних новин, із загальнонаціональним або іншим тиражем.

В обох випадках може бути видано ліцензію за умови, що ця особа виконує вимоги закону протягом максимального ше­стимісячного терміну, встановленого спеціальним контролю­ючим органом.

Політика щодо конкуренції

Випадки концентрації підприємств преси, що не підпада­ють під особливе антиконцентраційне законодавство, тобто журнали і спеціалізовані видання, регулюються загальним законодавством, яке забороняє обмеження торгівлі, зокрема, Указом від 1 грудня 1986 р. Відповідно до положень Статті 39 Указу від 1986 року, "концентрація є наслідком дії (у якій би формі вона не відбувалася), що припускає передачу влас­ності або розпорядження майном, правами й обов'язками того або іншого підприємства, цілком або частково, мета або на­слідок якого полягає в тому, щоб дати тому або іншому підприєм­ству або групі підприємств можливість справляти, прямо або непрямо вирішальний вплив на інше підприємство або інші підприємства". Спрямовані на концентрацію пропозиції або операції, що підпадають під це юридичне визначення, для того щоб стати предметом судового розгляду, мають "за своїм ха­рактером обмежувати вільну торгівлю, особливо в силу ство­рення або зміцнення панівного положення" (Стаття 38). Спря­мовані на концентрацію дії, заплановані або здійснені, є пред­метом судового розгляду тільки в тому випадку, якщо рівень

286

Правове забезпечення інформаційної сфери зарубіжних країн

концентрації, який виникає у результаті, перевищує один із двох рівнів, передбачених Статтею 38.

Рівень, зумовлений часткою ринку. Державні органи вправі піддавати розслідуванню спрямовані на концентрацію дії в тих випадках, коли підприємства, які беруть участь у них, "спільно реалізували більше 25 % обсягу продажів, купівель або інших угод стосовно споживчих товарів або послуг на тому або іншому національному ринку або на значній частині такого ринку".

Рівень, обумовлений фінансовим обігом. Адміністративні орга­ни вправі також розслідувати спрямовані на концентрацію дії в тих випадках, коли підприємства, що беруть в них участь, ма­ють "на національному ринку загальний обсяг продажів більш семи мільярдів франків, за умови, що якнайменше, два з підприємств, які становлять частину концентрації, здійснили продаж обсягом щонайменше два мільйони франків".

Оскільки компанії можуть повідомляти або не повідомляти про спрямовані на концентрацію дії, то в законодавстві перед­бачено, що державні органи можуть самі ініціювати процеду­ру розслідування. Розслідування в цьому випадку ведеться Радою з конкуренції. На Раду з конкуренції покладено завдан­ня "установити, чи становить дана програма концентрації до­статній внесок в економічний прогрес, щоб компенсувати об­меження торгівлі" (статті 41 і 42). Остаточне рішення, прий­няте спільно міністром економіки і міністром, який відповідає за цей сектор економіки, має обов'язковий характер. Це рішен­ня доводиться до відома всіх зацікавлених сторін. У разі відмо­ви сторін виконати рішення, міністри вправі накласти на них штрафну санкцію. Це робиться після узгодження з Радою з конкуренції розміру штрафу, який накладається на поруш­ників. Сума штрафу може досягати 5 % вартості обсягу прода­жу (за винятком податку), здійсненого завдяки цим спрямова­ним на концентрацію діям на території Франції в даному сек­торі економіки.

Телебачення і радіо

Закон від ЗО вересня 1986 р. скасовує застосування законо­давства про конкуренцію до аудіовізуального зв'язку. Отже, аудіовізуальний зв'язок регулюється двома пакетами норм:

287

Розділ 5

Правове забезпечення інформаційної сфери зарубіжних країн

• загальними нормами (Указ від ЗО липня 1945 р. і Законі від 19 липня 1977 p.), що стосуються контролю за концентра­ цією і запобігання незаконних договорів, що приводять до об­ меження торгівлі і зловживання панівним становищем;

• конкретними нормами, застосовними до підприємств аудіо­ візуального зв'язку.

Заходи для забезпечення прозорості ЗМІ

Щодо законодавства в галузі зв'язку, то норми прозорості містять як положення, загальні для всіх ЗМІ, так і конкретні положення щодо реалізації норм, залежно від того, чи стосує­ться справа преси або аудіовізуальної продукції. Загальні по­ложення стосуються фінансової прозорості. У преси й аудіо­візуальної галузі різні процедури декларування даних про іден­тичність і про учасників договорів.

Незаконність угод з підставними особами. За загальним законодавством незаконними вважаються договори, що здій­снюються від імені учасника, чиє ім'я не розкривається.

Зобов'язання мати іменні акції. Це положення належить до законодавства про зв'язок у цілому і передбачає, що акції компанії мають бути іменними. В іншому випадку компанія піддає себе ризику понести кримінальну відповідальність.

Декларування третіх осіб

Стосовно аудіовізуальної галузі це означає оповіщення орга­ну регулювання (Conseil Superieur de 1'audiovisuel) про особу, що має більше 25 % акціонерного капіталу і право голосу в ліцензованій компанії. Для преси такого декларування не по­трібно. Закон вимагає, щоб такого роду інформація поширю­валася в межах самої компанії.

Суспільна інформація

Стосовно періодичної інформації, то видавець зобов'язаний у кожному номері свого видання вказувати:

• ім'я і прізвище власника й основних співвласників;

• найменування компанії, її юридичну адресу, її юридич­ ний статус, ім'я її представника й імена трьох основних акці­ онерів;

• ім'я і прізвище директора видання або головного редак­ тора.

288

Щодо аудіовізуальної галузі, то ліцензована компанія по­винна обнародувати таку ж інформацію. Вона повинна також указувати перелік продукції, яку виробляє компанія, а та­кож перелік інших надаваних аудіовізуальних послуг. Іноді вказуються також найважливіші зміни в частині акціонерно­го капіталу компанії. Стосовно преси, то така інформація має доводитися до відома читачів. Що ж до аудіовізуальної га­лузі, то в законодавстві є положення, що містить посилання на загальне законодавство про конкуренцію і роль Ради з конкуренції.

Заходи для забезпечення плюралізму незалежних ЗМІ

Існують три фонди підтримки плюралізму радіо. Ці фонди допомагають регіональній і місцевій щоденній пресі, національ­ним щоденним газетам, чиї надходження від реклами станов­лять менше 25 % їхнього загального доходу, а також регіо­нальній або місцевій щоденній газетам, чиї надходження від приватних оголошень становлять менше 5 % їхнього загально­го доходу від реклами.

Розглядаючи регулювання концентрації ЗМІ, слід також зазначити, що державна монополія в галузі засобів масової інформації в демократичних країнах також розглядається як порушення конституційного права на свободу слова. Уряди, що регулюють концентрацію засобів масової інформації, діють згідно з Декларацією про засоби масової інформації і права людини, прийнятою ПАСІ, де зазначається, що незалежність засобів масової інформації має бути захищена від загрози з боку монополій, а також ні приватні підприємства, ні фінансові групи не повинні мати права на монополію в галузі преси, ра­діо або телебачення, і не слід дозволяти утворення монополії, підконтрольної урядові.

Незважаючи на всі розбіжності застосовуваних заходів, можна виокремити загальні економічні підходи до врегулю­вання процесів концентрації засобів масової інформації:

• обмеження концентрації у галузі періодичної преси здій­снюється залежно від обсягів тиражу і його частки в загально­національному тираж або тираж регіону;

289

19 — 5-1869

Розділ 5

• обмеження частки в акціонерному капіталі;

• обмеження числа ліцензій у однієї особи;

• регулювання перехресного володіння;

• обмеження частки іноземного капіталу;

• забезпечення прозорості засобів масової інформації (пуб­ лікація річного фінансового звіту, списку основних акціонерів, інформації про продаж великих пакетів акцій тощо).

5.4. Законодавство про дифамацію⁴

Передусім слід розглянути, як класифікують судові проце­си про дифамацію. У даному випадку розглядаються кілька різних видів судових процесів. Залежно від інтересів, що захи­щаються, виділяють такі види судових процесів (позовів):

• позови про захист гідності окремої особи. Мається на увазі захист від поширення помилкової інформації. Позови цього виду можуть бути цивільними або кримінальними;

• позови про захист честі окремої особи. Мається на увазі захист від висловлювань, що ганьблять честь окремої особи, будь то висловлювання, поширювані або не поширювані тре­ тіми особами. Чи є вони вигадкою про нібито реальні факти або вираженням особистої думки — значення не має. Позови цьо­ го виду можуть бути цивільними або кримінальними;

• позови про захист державних службовців, установ або сим­ волів. Мається на увазі захист ставлення до державних інсти­ тутів з повагою. Чи є висловлювання вигадкою про нібито ре­ альні факти або вираженням особистої думки — значення не має. Ці позови розглядаються за кримінальним законодавством;

• позови про захист груп осіб, що розрізняються за ознака­ ми раси, національності, релігійної належності, статі або за іншими ознаками. Ці позови також розглядаються за кримі­ нальним законодавством.

⁴ Дифамація — (від лат. diffamo — позбавляю доброго імені) -оголошення (зазвичай у пресі) дійсної або неправдивої інформації, що ганьбить честь і гідність громадянина або установи, організації.

Правове забезпечення інформаційної сфери зарубіжних країн

У різних країнах Конституції Німеччини, США і Швеції пропонують засоби конституційного захисту честі і гідності людини. Конституція Німеччини гарантує такий захист. У Швеції такий захист встановлено Законом про свободу преси, що є складовою Конституції. З огляду на увагу, що приділяєть­ся в цих країнах праву преси поширювати, а громадськості -одержувати інформацію і знайомитися з різними думками, конституційне право на захист репутації не дає переваг пози­вачам у справах про наклеп.

У більшості країн наклеп є і злочином, і цивільним право­порушенням. У деяких країнах, де раніше кримінальні спра­ви з таких питань були звичайною справою, спостерігається тенденція до активнішого використання цивільного законодав­ства (наприклад, у Австрії). В інших країнах цивільні процеси протягом тривалого часу були більше поширені (Австралія, Канада, Нідерланди, Норвегія). У США карні законі про на­клеп перестали застосовуватися в 1950-ті роки (і були б сьо­годні визнані неконституційними, крім тих норм, що застосо­вуються до заяв, здатних спричинити порушення суспільного порядку). У Великій Британії норми, пов'язані з наклепом, залишаються частиною загального права і фактично не вико­ристовуються в останні роки. У Франції, Німеччині і Швеції карний і цивільний процеси можуть проходити одночасно і розглядатися одним складом суддів. Причому в карному про­цесі підсудному може бути присуджено штраф на користь дер­жави, тоді як у цивільному процесі грошові виплати нарахову­ються на користь потерпілого.

У ряді країн встановлення істини, підтвердженої фактами, забезпечує повний захист від обвинувачень у наклепі (Авст­рія, Німеччина, Велика Британія, США). У Німеччині й Австрії позивач несе тягар доказу того, що факти, які завдали шкоди, помилкові. У США також позивач повинен довести хибність тверджень, принаймні коли це зачіпає суспільні інтереси. У Франції встановлення істини забезпечує захист, крім тих ви­падків, коли факти мають термін давнини більш десяти років, коли вони порушують право на приватне життя, стосуються правопорушення, за яким є рішення про помилування, що

290

19*

291

Розділ 5

перевищує термін давнини, визначений законом, або втягує особу, яку було виправдано. Як у Великій Британії, так і у Франції відповідач несе тягар доведення правди. Слабкість цієї вимоги полягає в тому, що відповідачі-журналісти як прави­ло посилаються на конфіденційні джерела інформації.

Навіть якщо факти відображені неправильно, у більшості країн журналіста не буде визнано винним, якщо йому не вда­лося перевірити їх належним образом (Австрія, Франція, Німеччина, Нідерланди, США). Більш того, у Німеччині пози­вач повинен довести, що наклепницька публікація була навми­сною або викликана недбалістю. На практиці, однак, суди більш схильні трактувати сумнівні випадки на користь преси. В Авст­рії і Нідерландах відповідач-преса несе тягар доведення сум­лінності і суспільного інтересу; у Нідерландах журналісти де­монструють високий рівень сумлінності при більш серйозних правопорушеннях. У Швеції відповідальний редактор повинен довести, що публікація виправдана (тобто суспільний інтерес до інформації є більш вагомим, ніж інтерес із захисту поруше­ної особи) і що інформація була щирою чи опублікована в за­гальноприйнятій формі. Таким чином, наприклад, публікація інформації про незначне податкове шахрайство політичного діяча, була б виправданою, а публікація подібної інформації стосовно приватної особи — такою б не була. Деякі країни за­хищають привілеї для правдивих і точних повідомлень про слухання суду, парламентських сесій та інших випадків, за­значених у відповідних нормативних актах (Австралія, Велика Британія).

У США справу не відкривають за відсутності неправдивого твердження про факт. У деяких країнах суспільний інтерес виправдовує публікацію образливих думок (Австрія, Німеччи­на). Думки в контексті політичних дебатів, особливо вислов­лені проти політика або суспільного діяча, є предметом спе­цифічного захисту (Австрія, Німеччина, Франція). В Австралії, Канаді і Великій Британії "справедливий коментар" слугує захистом, якщо він ґрунтується на фактах, що викладені з щирістю чи в самій публікації, або на них посилаються достат­ньо чітко.

292

Правове забезпечення інформаційної сфери зарубіжних країн

У деяких країнах від позивачів, що є посадовими особами, політичними діячами і/або іншими суспільними діячами, ви­магають більш високого рівня доведення або фактичного спро­стування із приводу як помилкових фактів, так і критичних думок. Кілька країн застосовують концепцію про суспільних діячів. У Франції суспільні діячі визначаються як особи, що виконують суспільну функцію. До категорії таких осіб вклю­чають міністрів, членів парламенту, державних службовців, а також будь-яких суспільних діячів або осіб, що виконують суспільний обов'язок, навіть на тимчасовій основі (наприклад, присяжний засідач або свідок). На практиці від політичних лідерів, що не входять у жодну із зазначених категорій, також вимагають високого рівня доведення.

Доктрина суспільного діяча найбільш розроблена в аме­риканському праві, що визначає суспільного діяча як кожного з тих, хто "завдяки своєму положенню має такий вплив, що вважається суспільним діячем для всіх цілей" або тих, чия "діяльність впливає на рішення суспільне важливих проблем". Подібно до посадових осіб, суспільні діячі мають доступ до засобів інформації, щоб протидіяти помилковим твердженням.

Зупинимося більш детально на розгляді цього питання. Так, за рішенням Верховного суду СІЛА є дві категорії позивачів. Одним слід доводити одну міру провини, іншим — іншу. До першої категорії належать державні діячі (наприклад, обрані особи, державні службовці, включаючи поліцейських і навіть учителів державних шкіл), публічні діячі (наприклад, знаме­нитості, зірки спорту й екрана тощо) і публічні особи меншого масштабу (ті, що потрапили в поле зору громадськості у зв'язку з якою-небудь подією, яка викликала інтерес; у межах свободи слова з даного питання вони теж суспільні діячі). Оскільки ці люди, як правило, спеціально шукають суспільної уваги, зазви­чай мають доступ до засобів масової інформації і можуть відпо­вісти на критичні зауваження на свою адресу, а висловлювання про таких людей найчастіше дуже цікаві для широкої публіки, то якщо вони виступають позивачами у справі про наклеп, їм важко доводити міру провини відповідача. Вони повинні дове­сти, що твердження на їх адресу було висловлене з "явним злим

293

Розділ 5

наміром", тобто що у відповідача були серйозні сумніви щодо його вірогідності або вагомі підстави вважати його помилковим. Загалом, позивачеві приходиться доводити, що в момент ви­словлення (або публікації) у відповідача були серйозні сумніви щодо відповідності його істині. До іншої категорії — приватних осіб — пред'являються трохи полегшені вимоги. Доказ провини відповідача для них зводиться переважно до доказу ступеня несумлінності, з яким журналіст поставився до опублікування статті. Йому зазвичай доводиться відповідати на такі запитан­ня: чи брав він інтерв'ю у достатньої кількості людей, що мають інформацію з цього питання, чи були це люди надійні (або, чи не було в них упередженості стосовно позивача), чи були в жур­наліста відповідні документи?

Позов про наклеп іноді подається навіть у тому разі, якщо викладені факти є точними й відповідають дійсності. Так, на­приклад, два речення, поставлені поруч так, що набувають характер наклепу, дають підставу подати позов, навіть якщо кожне з них — правда. Характер наклепу може мати також фраза: "Учора ввечері мер не мав любовного зв'язку на сто­роні", тому що мається на увазі, що іншим часом у нього були любовні зв'язки. У деяких штатах закон не дозволяє суспіль­ним діячам шукати відновлення зганьбленої честі на підставі натяку, що ганьбить, або підтексту, особливо в тому випадку, коли друкований орган, за всіма ознаками, не давав свого схва­лення. В інших же штатах позови на підставі натяків або підтекстів розглядаються так само, як інші позови, навіть якщо технічно усі викладені факти відповідають дійсності.

Як правило, уряд і урядові органи не вправі подати позов про наклеп. У цьому призначення першого виправлення: воно заохочує критику уряду. Окремі урядові чиновники, навпаки, вправі пред'являти позов про наклеп. Як уже зазначалося, вони при цьому стикаються з особливими труднощами: їм треба доводити наявність явного злого наміру того, хто опублікував вигадку, яка їх ганьбить, і що у нього при цьому були серйозні сумніви щодо правдивості цієї інформації.

Дотепер мова йшла про цивільні справи, у яких одна особа, фізична чи юридична, шукає відшкодування грошових збитків іншою особою. За американською конституцією позивачеві

294

Правове забезпечення інформаційної сфери зарубіжних країн

практично неможливо накласти заборону на публікацію, навіть якщо він знає, що надруковане або передане по радіо чи теле­баченню буде мати щодо нього наклепницький характер. Та­кого роду "попередня заборона" не бажана і не є достатнім за­собом захисту при позові про наклеп. Навіть якщо на карту поставлена державна таємниця, як у справі про документи Пентагона, не можна заборонити оголошувати правдиву інфор­мацію, що заслуговує на оприлюднення. Наклеп не є кримі­нальним злочином. За останні роки не було жодного випадку кримінального переслідування за наклеп або дифамацію. Це цілком відповідає уявленню про те, що влада не вправі карати за висловлення думок.

Своєрідність шведського законодавства, як і американсько­го, щодо компаній, організацій і урядових органів також по­лягає в тому, що вони не мають права порушувати справи про наклеп. Як результат, преса має значну свободу в дослідженні і критиці діяльності уряду, бізнесменів та інших установ. Пре­са, однак, за добровільним Кодексом преси має професійне етичне зобов'язання надавати установам право відповіді на опубліковану інформацію, що їх стосується.

У ряді країн збереглися закони, що відносять до злочинів публікації, які ображають національний уряд, його членів, державні символи (включаючи герб, прапор і гімн), монарха або главу уряду, законодавчий орган, суди, армію, представ­ників іноземних держав (це Австрія, Франція, Німеччина, Нідерланди, Норвегія, Іспанія). Проте, у всіх країнах (крім Іспанії) такі закони більше не застосовуються, а образа є кара­ною, тільки якщо вона підпадає під закон про наклеп. Консти­туційний суд Німеччини встановив, що використання таких законів для обмеження свободи слова і поза межами закону про наклеп неконституційне. Іспанія виявляє велику тер­пимість до образ навіть стосовно короля. У Швеції останні за­конодавчі норми, що захищають урядові установи від образ, були скасовані в середині 1970-х років на підставі того, що в демократичному суспільстві урядові установи мають бути відкритими і піддаватися будь-якій критиці, навіть якщо вона заснована на неправді. У СІЛА рішеннями Верховного Суду допускається будь-яка критика або образливі висловлення на

295

Розділ 5

адресу уряду, а також будь-яких державних установ або сим­волів.

У деяких країнах діють закони, що обмежують свободу пре­си щодо вираження підтримки тероризму і визнають, що кон­ституційний захист свободи друкованих засобів несумісний з обмеженням на публікацію даних про терористичні органі­зації, включаючи заяви самих цих організацій, якщо вони не підтримуються редакцією. Наприклад, в Іспанії Конституцій­ний суд у 1986 році у своєму рішенні не затвердив обвинуваль­ний вирок редакторові, що опублікував заяву організації сепа­ратистів.

У Канаді і Великій Британії закони про такі злочини, як поширення підбурюючих документів або пропаганда ідей, які підривають інтереси держави, більше не застосовуються, а в США визнані неконституційними. На зміну їм прийшли зако­ни, що забороняють пропаганду тоді, коли публікація підбу­рює до суспільного безладу.

Як своєрідний підсумок сучасного ставлення до проблеми дифамації, розглянемо Декларацію про свободу політичної дискусії в ЗМІ, прийняту 12 лютого 2004 р. на засіданні Ко­мітету Міністрів Ради Європи. Ця Декларація підтверджує пер­шочергове значення свободи вираження думок та інформації, зокрема, за допомогою вільних і незалежних ЗМІ, для забезпе­чення права суспільства на одержання інформації, що має су­спільне значення, і здійснення контролю за вирішенням су­спільних і політичних питань, а також для забезпечення під­звітності і прозорості органів політичної влади, органів дер­жавної влади, без шкоди для діючих у державах-членах зако­нодавчих норм стосовно статусу і відповідальності державних посадових осіб.

У документі водночас нагадується про те, що свобода вира­ження думок припускає наявність почуття обов'язку і відпо­відальності, про що мають пам'ятати працівники ЗМІ, які про те, що вона може бути обмежена на законних підставах в інте­ресах підтримки балансу між реалізацією цього й інших основних прав, свобод та інтересів, які охороняються Конвен­цією про захист прав людини і основних свобод.

Правове забезпечення інформаційної сфери зарубіжних країн

Під "політичними діячами" розуміють осіб, які є кандида­тами або обрані в політичні органи, або припинили працювати в них, або виконують політичні функції на місцевому, регіо­нальному, національному або міжнародному рівні, або мають політичний вплив; під "державними посадовими особами" -осіб, які посідають державні посади або здійснюють державні владні повноваження на цих рівнях. Всі вони наділені основ­ними правами, котрі можуть порушуватися в результаті по­ширення в ЗМІ інформації і думок про них.

Хоча в деяких правових системах за політичними діячами і державними посадовими особами як і раніше зберігаються визначені правові привілеї, спрямовані на обмеження поши­рення в ЗМІ інформації і думок про них, це несумісно з правом на свободу вираження думок і інформації, які гарантовані ст. 10 Конвенції. Крім того, право на здійснення суспільного кон­тролю над вирішенням суспільно значимих питань може місти­ти право на поширення інформації і думок про осіб, що не є політичними діячами і державними посадовими особами.

У Декларації особлива увага звертається на такі принципи, що стосуються поширення інформації і вираження думок про політичних діячів і державних посадових осіб у ЗМІ.

I. Свобода вираження думок і поширення інформації за до­ помогою змі

Плюралістична демократія і свобода політичної дискусії вимагають, щоб суспільство одержувало інформацію з усіх питань суспільного життя, що припускає право ЗМІ поширю­вати негативну інформацію і критичні думки про політичних діячів і державних посадових осіб, а також право суспільства знайомитися з ними.

II. Свобода критики держави і суспільних інститутів

Держава, уряд і будь-які інші інститути виконавчої, зако­нодавчої і судової влади можуть зазнавати критики в ЗМІ. У зв'язку з їхнім панівним становищем ці інститути не мають бути захищені за допомогою кримінального законодавства від наклепницьких і образливих тверджень. Причому, у тих ви­падках, коли ці інститути користуються таким захистом, він

296

297

Розділ 5

має застосовуватися обмежено, щоб жодним чином не обмежу­вати свободу критики. Особи, що представляють ці інститути, зберігають право на індивідуальний захист.

III. Суспільна дискусія і контроль за політичними діячами

Політичні діячі вирішили заручитися суспільною довірою і погоджуються стати об'єктом суспільної політичної дискусії, отже, суспільство може здійснювати за ними строгий контроль і енергійно, жорстко критикувати в ЗМІ те, як вони виконува­ли або виконують свої обов'язки.

IV. Суспільний контроль за державними посадовими осо­ бами

Державні посадові особи повинні погодитися стати об'єктом суспільного контролю і критики, зокрема за допомогою ЗМІ, стосовно того, як вони виконують або виконували свої обов'яз­ки, оскільки це необхідно для забезпечення відкритого і відпо­відального виконання ними повноважень.

V. Свобода сатиричних виступів

Гумор і сатира, які охороняються ст. 10 Конвенції, допуска­ють високий ступінь перебільшення, навіть провокації, за умо­ви що суспільство не вводиться в оману щодо фактичного ста­ну справ.

VI. Репутація політичних діячів і державних посадових осіб

Політичні діячі не повинні користуватися більшим захи­стом своєї репутації і прав, ніж інші громадяни, і тому відпо­відно до норм національного законодавства за критику політич­них діячів до ЗМІ не мають застосовуватися більш суворі міри покарання. Цей принцип також поширюється на державних посадових осіб; відступи від нього припустимі лише в строго обмежених випадках, коли це необхідно в інтересах належно­го здійснення державними посадовими особами своїх повнова­жень.

VII. Захист приватного життя політичних діячів і держав­ них посадових осіб

298

Правове забезпечення інформаційної сфери зарубіжних країн

Відповідно до ст. 8 Конвенції приватне і сімейне життя по­літичних діячів і державних посадових осіб має бути захищене від висвітлення в ЗМІ. Однак інформація про їхнє приватне життя може поширюватися в тих випадках, коли є суспільна стурбованість безпосередньо щодо того, як вони виконували або виконують свої обов'язки, з урахуванням необхідності уни­кати заподіяння непотрібної шкоди третім особам. У випадку, якщо політичні діячі або державні посадові особи звертають увагу суспільства на ті або інші сторони свого приватного жит­тя, ЗМІ мають право піддавати їх ретельному аналізові.