Управління нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах та інших примусових заходів Генеральної прокуратури України

Кафедра підтримання державного обвинувачення та нагляду за виконанням судових рішень у кримінальних справах Інституту підвищення кваліфікації кадрів Національної академії прокуратури України

К О Н С П Е К Т Л Е К Ц І Ї

на тему: „Прокурорський нагляд за додержанням законів щодо участі громадськості у роботі з виправлення та ресоціалізації засуджених”

Київ-2011

План

1. Система нагляду і контролю за додержанням законів при виконанні кримінальних покарань та інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

2. Прокурорський нагляд за додержанням законів у діяльності органів, які здійснюють контроль при виконанні кримінальних покарань та інших примусових заходів.

3. Нагляд за додержанням законів у діяльності спостережних комісій, службах у справах дітей, підприємств і організацій, де працюють засуджені особи.

Рекомендується користуватися такими основними нормативно-правовими актами:

- Конституцією України (розділи II "Права, свободи та обов'язки людини і громадянина" та VII "Прокуратура");

- Законом України "Про прокуратуру";

- Кримінальним кодексом України (розділи Х – Х11);

- Кримінально - процесуальним кодексом України (розділ V);

- Кримінально-виконавчим кодексом України (ст. 25);

- Кодексом законів про працю України ( глави III, V, VII, VIII, X, XIII);

- Кодексом законів України про адміністративні правопорушення (статті 3І, 37,38,298-305, 322-325);

- Законом України “Про місцеве самоврядування в Україні” (ч. 2 ст. 38);

- Законом України "Про місцеві державні адміністрації";

- Законом України „Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей" в редакції Закону від 07.02.2007;

- Постановою Пленуму Верховного Суду України: від 26.04.2002 № 2 "Про умовно-дострокове звільнення від відбування покарання і заміну невідбутої частини покарання більш м'яким";

- "Інструкцією про порядок виконання покарань, не пов'язаних з позбавленням волі, та здійснення контролю щодо осіб, засуджених до таких покарань", затвердженою спільним наказом Державного департаменту України з питань виконання покарань та Міністерства внутрішніх справ України № 270 / 1560 від 19 грудня 2003 року;

Методичними рекомендаціями Генеральної прокуратури України від 13.04.2004 за № 16-174н/т-109 окв щодо прокурорського нагляду за додержанням законів при виконанні кримінальних покарань, не пов’язаних з позбавленням волі.

- "Положеннями про спостережні комісії та піклувальні ради при спеціальних виховних установах”, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 01.04.2004 №429.\ зі змінами від 10.11.2010 року №1024/

Система нагляду і контролю за додержанням законів при виконанні кримінальних покарань та інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Для забезпечення законності — одного з головних принципів діяльності держави в процесі виконання кримінальних покарань та застосування інших примусових заходів, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян, законом передбачено прокурорський нагляд та контроль.

Відповідно до пункту 4 статті 121 Конституції України нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян, покладено на прокуратуру. Це положення Основного Закону також закріплено у пункті 4 частини 1 статті 5 Закону України „Про прокуратуру”, тобто здійснення такого нагляду є однією з основних, конституційних функцій прокуратури.

Стаття 44 Закону України „Про прокуратуру” визначає предмет нагляду за додержанням законів під час перебування осіб у місцях тримання затриманих, попереднього ув'язнення, органах і установах, що виконують кримінальні покарання або заходи примусового характеру, які признача­ються судом, додержання встановленого зако­нодавством порядку та умов тримання або відбування покарання особа­ми в цих установах, їх прав і виконання ними своїх обов'язків.

У Кримінально-виконавчому кодексі України цьому питанню присвячена Глава 4. Статтею 22 передбачено прокурорський нагляд за виконанням кримінальних покарань. Органи і установи виконання покарань зобов’язані виконувати постанови і вказівки прокурора щодо додержання порядку виконання покарань, встановленого кримінально-виконавчим законодавством. Частиною 1 ст.24 КВК України, зокрема, передбачено, що без спеціального дозволу відвідувати установи виконання покарань для здійснення контролю (як специфічній його форми - нагляду) мають право Генеральний прокурор України, а також уповноважені ним прокурори і прокурори, які здійснюють нагляд за виконанням покарань на відповідній території.

Види контролю за діяльністю органів і установ при виконанні покарань та його суб’єкти:

- відомчий (здійснюється вищестоящими органами управління і посадовими особами Державної пенітенціарної служби України, МВС України, Міністерства охорони здоров’я України, Міністерства оборони України та Державної виконавчої служби Міністерства юстиції України);

- позавідомчий (здійснюється іншими державними органами, переліченими у частині 1 статті 24 КВК України);

- громадський – відповідно до ст.25 КВК України у редакції Закону України від 21.01.2010 громадський контроль за дотриманням прав засуджених під час виконання кримінальних покарань здійснюють спостережні комісії, які діють на підставі (частина 2 статті 25 КВК України та Положення про спостережні комісії, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2004 року №429 (останні зміни від 10.11.2010) та службами у справах дітей – на підставі ст. Закону України „Про органи і служби у справах дітей та спеціальні установи для дітей” від 24.01.1995 № 20\95 – останні зміни від 14.04.2009, постанови КМ України від 30.08.2007 № 1068) у виправленні і ресоціалізації засуджених та проведенні соціально-виховної роботи з ними, надавати допомогу органам і установам виконання покарань можуть брати об’єднання громадян, релігійні (можуть допускатися тільки представники релігійних організацій, які офіційно зареєстровані у встановленому законом порядку \п.7 ст.128 КВК України \ і благодійні організації та окремі особи. Особливе місце у цій діяльності

- парламентський – Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини (ст.101 Конституції України).

Крім цього, з метою перевірки додержання прав людини місця тримання затриманих, попереднього ув’язнення та позбавлення волі систематично відвідують представники Комітету ООН проти тортур, європейських інституцій, які не завжди дають позитивну оцінку діяльності адміністрації цих місць у періодичних щорічних доповідях з цього питання.

Таким чином, в Україні створена та функціонує певна система державних і громадських організацій, на які законом покладено нагляд і контроль за додержанням прав людини у місцях позбавлення волі та застосування інших примусових заходів, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян, передбачена можливість широкого залучення громадськості для здійснення такого контролю, що закріплено у ст.5 КВК України.

Пунктом 6 наказу Генерального прокурора України від 06.04.2011 №7 „Про організацію прокурорського нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян” нагляд за додержанням законів у діяльності спостережних комісій при здійсненні ними громадського контролю за дотриманням прав засуджених під час виконання кримінальних покарань покладено на районних, міських, міжрайонних прокурорів (відповідно до розмежування їх повноважень, розташування та підпорядкування піднаглядних установ). Прокурорам з нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах або відповідним територіальним прокурорам, якщо у структурі прокуратур обласного рівня не створені спеціалізовані прокуратури, здійснювати: нагляд за додержанням законів у діяльності спостережних комісій місцевих органів влади у частині їх взаємодії з установами виконання покарань п.7 наказу.

Періодичність перевірок у зазначених органах наказом не передбачена, тому вони повинні проводитись за необхідністю, при наявності підстав.

Як зазначено в статтях 36 та 38 Конституції України, громадяни мають право на свободу об’єднання у громадські організації та брати участь в управлінні державними справами. Одним із напрямів діяльності громадськості є участь у виправленні і ресоціалізації засуджених, проведенні соціально-виховної роботи з ними. Слід зазначити, що за період з 1992 року Президентом України видано низку указів, постанов Верховної Ради України, внесено зміни до законодавчих актів та постанов Кабінету Міністрів України, спрямованих на удосконалення діяльності кримінально-виконавчої системи, подальшу гуманізацію відбування кримінальних покарань, зміцнення законності у сфері цих правових відносин. Останні з таких нормативних актів – Закони України від 21.10.2010 року „Про внесення змін до кримінально-виконавчого кодексу України щодо забезпечення прав засуджених осіб в установах виконання покарань” та „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо забезпечення права на листування осіб, які тримаються під вартою, та засуджених осіб”.

Відповідно до ч.2 ст. 1 КВК України одним із завдань кримінально-виконавчого законодавства є залучення до процесу виконання покарання громадськості.

Для забезпечення громадського контролю за додержанням прав засуджених при виконанні кримінальних покарань відповідно до частини другої статті 25 КВК України створені спостережні комісії, які діють на підставі Кодексу та постанови Кабінету Міністрів України від 01.04.2004 року № 429 / зі змінами від 10.11.2010 №1042/ яким затверджено „Положення про спостережні комісії та піклувальні ради при спеціальних виховних установах”. У випадках, встановлених цим Кодексом та законами України, громадський контроль за дотриманням прав засуджених під час виконання кримінальних покарань можуть здійснювати об’єднання громадян.

Відповідно до статті 149 КВК України для надання допомоги адміністрації виховної колонії в організації навчально-виховного процесу і зміцненні матеріально-технічної бази колонії, здійснення громадського контролю та оцінки рівня дотримання прав людини, вирішення питань соціального захисту засуджених, трудового і побутового влаштування осіб, які звільняються, при виховних колоніях створюється піклувальна рада з представників органів державної влади, органів місцевого самоврядування, громадських організацій.

З метою підвищення ефективності виховного впливу на засуджених і надання допомоги адміністрації виховної колонії при відділеннях соціально-психологічної служби можуть створюватися батьківські комітети. Діяльність батьківського комітету визначається положенням, яке затверджує начальник виховної колонії.

Виходячи із змісту ч.2 ст. 25 КВК України спостережні комісії створюються для забезпечення громадського контролю за дотриманням прав засуджених під час виконання кримінальних покарань. Як відомо, в Україні управління на місцях здійснюється органами місцевого самоврядування і місцевими державними адміністраціями на відповідній адміністративній території. Відповідно до ст. 2 Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” місцеве самоврядування – це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання в сільську громаду жителів декількох сіл, селища, міста – самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України.

Демократичність змісту діяльності спостережних комісій полягає в тому, що громадяни безпосередньо вирішують їх суспільно-економічні, правові та інші завдання, реалізують їх функції та повноваження.

Відповідно до ст. 5 названого Закону спостережні комісії входять до системи місцевого самоврядування.

Згідно з вимогами ст. 119 Конституції України та Закону України „Про місцеві державні адміністрації” місцеві державні адміністрації в межах своїх повноважень здійснюють виконавчу владу на території відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також реалізують повноваження, делеговані цим органом відповідною місцевою радою, у свою чергу, місцеві державні адміністрації вправі делегувати виконання певних повноважень органам місцевого самоврядування та взаємодіяти з останніми по цих питаннях (п.6 ст. 119 Конституції України). Одним із напрямів такої співпраці і є участь спостережних комісій у процесі виправлення та ресоціалізації засуджених.

Спостережні комісії за порядком їх утворення та повноважень мають ознаки як державного органу, так і громадської інституції. До складу комісії, окрім представників державних органів можуть входити й представники громадських організацій та окремі громадяни, які виконують свої обов’язки на громадських засадах.

Їх участь у цій роботі є головною умовою успішної діяльності спостережних комісій, а створення комісій саме виконавчими комітетами міських рад та місцевими адміністраціями, тобто органами, на які й покладається здійснення як заходів соціальної адаптації, патронажу, так і іншої роботи із засудженими, дає можливість більш ефективного та оперативного вирішення визначених завдань.

На практиці більшість спостережних комісій формуються за галузевим (професійним) принципом, в основному, з представників державних та владних структур.

Як правило, більш активними членами спостережних комісій виступають різноманітні правозахисні організації, які не тільки мають достатній досвід моніторингу системи виконання кримінальних покарань, а й беруть активну участь у захисті прав громадян, в тому числі й позбавлених волі. Практика свідчить, що ефективність роботи спостережної комісії залежить в більшості не від розширення її складу, а від бажання та вміння членів комісії виконувати покладені обов’язки, від активності, наполегливості, ентузіазму та оперативності керівників цих комісій.

При підборі персонального складу комісії бажано забезпечити представництво від місцевих органів управління освітою (в тому числі й професійно-технічної), охорони здоров’я, соціального забезпечення, служб для молоді. Також слід мати на увазі, що спостережним комісіям потрібно вести роботу зі специфічною категорією осіб, виконувати специфічні виховні функції.

Спостережна комісія утворюється строком на три роки. Орган, який утворив спостережну комісію, повідомляє у засобах масової інформації про припинення повноважень комісії не пізніше ніж за три місяці до цього, а також про дострокове припинення повноважень членами комісії.

Організаційною формою роботи спостережної комісії є засідання, які проводяться в міру потреби, але не рідше ніж один раз на місяць.

Спостережні комісії, що утворюються обласними, Київською та Севастопольською міськими держадміністраціями, проводять засідання в міру потреби, але не рідше ніж один раз на квартал.

Засідання спостережних комісій проводяться безпосередньо в установах виконання покарань не рідше ніж один раз на квартал (на півроку).

Засідання спостережної комісії вважається правоможним, якщо на ньому присутні не менш як половина її складу

Під час розгляду на засіданнях спостережної комісії матеріалів стосовно засуджених присутність представника відповідного органу або установи виконання покарань є обов’язковою.

При перевірках прокурору необхідно з’ясувати відповідність організації роботи вимогам закону:

1. облік і контроль за проведенням запланованих заходів;

2. аналіз результатів;

3. оцінка діяльності членів комісії, які залучаються до проведення заходів.

При плануванні роботи, спостережні комісії мають враховувати проведення таких заходів як :

1. відвідування установ виконання покарань, вивчення стану матеріально-побутового та медико-санітарного забезпечення засуджених, умови їх праці та навчання, стан організації соціально-виховної роботи;

2. участь у засіданнях комісій установ виконання покарань при розгляді питань про внесення до суду спільного подання щодо умовно-дострокового звільнення засудженого від відбування покарання або заміни невідбутої частини покарання більш м’яким покаранням, звільнення від відбування покарання вагітних жінок і жінок, які мають дітей віком до 3 років;

3. вивчення питань, пов’язаних з поданнями засуджених клопотань про помилування;

4. проведення особистого прийму засуджених, розгляду їх звернень;

5. заслуховувати на своїх засіданнях з питань, що належать до компетенції комісій, інформацію посадових осіб органів і установ виконання покарань, органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності та окремих громадян;

6. доручати представникам громадських організацій і трудових колективів (за їх згодою) проводити виховну роботу та здійснювати контроль за поведінкою осіб, умовно-достроково звільнених від відбування покарання, протягом невідбутої частини покарання, координувати проведення такої роботи;

7. заслуховувати на своїх засіданнях інформацію представників громадських організацій і трудових колективів, що здійснюють громадський контроль за особами, умовно-достроково звільненими від відбування покарання, про їх роботу (навчання) та поведінку в побуті, у разі потреби запрошувати таких осіб та заслуховувати їх інформацію;

8. вносити на розгляд органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування пропозиції щодо:

удосконалення діяльності органів і установ виконання покарань з питань дотримання прав людини, захисту основних свобод і законних інтересів засуджених осіб;

поліпшення на підприємствах, в установах і організаціях незалежно від форми власності індивідуально-профілактичної та виховної роботи з особами, засудженими до громадських або виправних робіт, та особами, умовно-достроково звільненими від відбування покарання;

удосконалення процесу підготовки до звільнення засуджених осіб;

організації трудового та побутового влаштування осіб, звільнених від відбування покарання, сприяння їх соціальній адаптації;

забезпечення правового і соціального захисту персоналу органів і установ виконання покарань.

Спостережна комісія з питань, що належить до її компетенції, приймає рішення відкритим голосуванням більшістю голосів присутніх на засіданні членів комісії. У разі рівного розподілу голосів, вирішальним є голос голови комісії. Засідання оформляється протокольно. Протокол підписує голова та секретар комісії. Постанова спостережної комісії може бути оскаржена до органу, який її утворив, або до суду.

Головний принцип громадського контролю – забезпечення відкритості виправних установ для суспільства, представники якого реально беруть участь у вирішенні проблем забезпечення гуманних умов тримання, соціальної реабілітації засуджених.

Основною умовою для роботи в спостережній комісії є принцип добровільності, але участь у процесі виправлення і ресоціалізації осіб, які відбувають покарання є не єдиним напрямом роботи спостережних комісій. Прийняті Закон України „Про соціальну адаптацію осіб, які відбували покарання у виді обмеження волі або позбавлення волі на певний строк” (10.07.2003), постанова КМУ від 30 серпня 2004 року № 1133 затверджено Державну програму соціальної адаптації осіб, звільнених з місць позбавлення волі, яка передбачає надання допомоги особам, звільненим з місць позбавлення волі, які втратили соціальні зв’язки, Комплексна програма профілактики злочинності на 2006-2011 роки.

Основними завданнями спостережних комісій, відповідно до Положення є :

1. організація та здійснення громадського контролю за дотриманням прав, основних свобод і законних інтересів засуджених осіб та осіб, звільнених від відбування покарання;

2. сприяння органам і установам виконання покарань у виправленні і ресоціалізації засуджених та створенні належних умов для їх тримання, залучення до цієї діяльності громадських організацій, органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності та громадян;

3. організація виховної роботи з особами, умовно-достроково звільненими від відбування покарання, та громадського контролю за їх поведінкою протягом невідбутої частини покарання;

4. надання допомоги у соціальній адаптації особам, звільненим від

відбування покарання.

Для реалізації цих завдань комісія наділена певними повноваженнями:

1) погоджують:

постанови начальника кримінально-виконавчої установи закритого типу (далі — виправна колонія) щодо зміни умов тримання засуджених осіб у межах однієї виправної колонії, якщо постанови передбачають збільшення обсягу встановлених обмежень і більш суворі умови тримання;

подання адміністрації виправної колонії щодо переведення засуджених осіб до виправної колонії з вищим рівнем безпеки;

постанови начальника виправної колонії щодо надання дозволу на проживання за межами виправної колонії засудженим жінкам на час звільнення від роботи у зв’язку з вагітністю і пологами, а також до досягнення дитиною трирічного віку та скасування такого дозволу;

2) разом з органами і установами виконання покарань вносять до суду за місцем відбування покарання засудженими особами подання щодо:

умовно-дострокового звільнення від відбування покарання або заміни невідбутої частини покарання більш м’яким;

звільнення від відбування покарання вагітних жінок і жінок, які мають дітей віком до трьох років;

3) сприяють адміністрації установ виконання покарань у:

проведенні соціально-виховної роботи із засудженими особами, організації їх загальноосвітнього та професійно-технічного навчання;

залученні громадських організацій, органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності та громадян до надання допомоги у створенні належних умов для тримання засуджених осіб, їх матеріально-побутовому та медико-санітарному забезпеченні, здійсненні оздоровчо-профілактичних заходів;

створенні додаткових робочих місць для залучення засуджених осіб до суспільно корисної праці;

підготовці засуджених осіб до звільнення;

4) на підставі інформації органів і установ виконання покарань ведуть облік осіб, умовно-достроково звільнених від відбування покарання, організовують громадський контроль за поведінкою таких осіб та проведення виховних заходів за місцем їх роботи (навчання) і проживання протягом невідбутої частини покарання;

5) здійснюють заходи соціального патронажу щодо осіб, звільнених від відбування покарання, сприяють розвитку мережі центрів соціальної адаптації та інших установ і організацій, діяльність яких спрямована на надання таким особам допомоги у соціальній адаптації;

6) інформують громадськість через засоби масової інформації про результати своєї роботи та про стан дотримання прав людини, захист основних свобод і законних інтересів засуджених осіб під час виконання кримінальних покарань;

7) виконують інші функції відповідно до законодавства.

З метою оптимізації діяльності спостережних комісій за ініціативи «Міжнародної Тюремної Реформи» (Penal Reform International) 15-16 грудня 2005 р. у м. Києві проведено Першу міжнародну конференцію «Перспективи розвитку громадського контролю в системі кримінального покарання в Україні». На конференції розглядалися сучасна ситуація із розвитком громадського контролю в світі та в Україні, питання забезпечення «відкритості» пенітенціарних установ та соціальної адаптації осіб, звільнених із місць позбавлення волі. Керівник програми PRI Сергій Шимоволос у висновках щодо дослідження роботи спостережних комісій в регіонах України зазначив, що основними проблемами, пов’язаними з роботою комісій, є: 1.Проблеми в організації роботи; 2.Проблеми в роботі з засудженими та звільненими від відбування покарання.

Для вирішення зазначених проблем керівникам комісій було запропоноване таке:

1. підвищувати мотивацію громадян щодо участі в роботі спостережних комісій. Передусім – заохочувати до участі громадських активістів, формуючи традиції, престиж та культуру громадського контролю;

2. заохочувати розвиток та роботу громадських організацій в громадському контролі та соціальному патронажі;

3. забезпечувати відкритість процесу формування спостережних комісій, використовуючи ЗМІ. Розробити процедуру, яка б гарантувала включення в комісії представників громадських організацій, які спеціалізуються в громадському контролі та ресоціалізації;

4. там, де це доречно, збільшувати територіальну сферу роботи комісій (шляхом об’єднання комісій), для ефективного вирішення питань соціальної реабілітації та використання ресурсів регіональних громадських організацій;

5. організовувати системну інформаційну підтримку роботи спостережних комісій – в проведенні просвітницької програми, спрямованої на підвищення інтересу громадян в участі в комісіях; контакти та взаємодія спостережних комісій;

6. максимально спрощувати та полегшувати діловодство спостережних комісій; гарантувати зайнятість (оплату) секретаря комісії.

Спостережні комісії не підміняють судових чи адміністративних засобів контролю за дотриманням прав засуджених та звільнених. Цей інститут фактично є допоміжним, він доповнює і розширює владні формування, є їх альтернативою. Роль спостережної комісії у тому, щоб привести в дію вже існуючі механізми правового захисту та надати у потрібних випадках допомогу органам і установам виконання покарань, а також іншим установам і організаціям, які причетні до роботи з засудженими та звільненими від покарання.

Не можна розглядати спостережні комісії як альтернативу суду чи прокуратурі. Спостережні комісії не мають таких правових засобів, якими наділені ці органи. Тому вони і звертаються до компетентних державних органів за сприянням. Основною відмінною рисою спостережних комісій є те, що вони поєднують в собі риси державних та громадських інститутів

Таким чином, громадський контроль за діяльністю місць позбавлення волі є загальновизнаною необхідністю й умовою нормального функціонування і подальшого розвитку пенітенціарної системи. Головний принцип громадського контролю – забезпечення відкритості виправних установ для суспільства, представники якого реально беруть участь у вирішенні проблем забезпечення гуманних умов тримання, соціальної реабілітації засуджених.

Усі державні контрольні органи мають загальне завдання – забезпечувати, щоб адміністрація установи виконувала покладені на неї обов’язки в межах встановлених законодавством норм і правил, діяльність кримінально-виконавчої системи узгоджувалась з інтересами суспільства.