5.3. Специфические методы государственного
и муниципального управления
Методы – это способы осуществления управленческой деятельности, которая представляет собой, с одной стороны, процесс реализации функций управления, а с другой - процесс воздействия на персонал организации (государственного или муниципального органа, предприятия и др.) с целью активизации его работы и придания ей творческого, заинтересованного, активного характера. Эта особенность предполагает использование в управлении методов двоякого рода.
Первые из них – это метод реализации управленческих функций, вторые – метод воздействия на деятельность организации (государственных или муниципальных органов, фирм и др.) в целом на их персонал, включая каждого отдельного работника. Очевидно, что для управления приоритетное значение имеют методы воздействия на людей, так как главная задача руководителей заключается в обеспечении эффективной деятельности каждого работника, независимо от его должности и рода выполняемой в организации работы.
Методы осуществления функций управления весьма разнообразны и многочисленны. Например, при анализе экономического состояния организаций применяется набор основных методов, включающий следующие из них: методы сравнения показателей, средних величин, группировок, корреляции, экономико-математического моделирования и многое другое.
Свойства методов зависят от всех элементов системы управления. При этом главное воздействие на их характер оказывают цели, принципы, функции и персонал управления. Таким образом, в методах концентрируются свойства, присущие системе управления.
От степени совершенства управляющей подсистемы зависит эффективность функционирования объекта управления, находящегося под воздействием многочисленных и разнообразных методов управления. В то же время они отличаются от формирующих их элементов системы управления своей количественной определенностью. Например, принципы управления указывают на качественную направленность управленческой деятельности. Методы же определяют количественную меру этой направленности. Так, принцип материального стимулирования указывает на необходимость справедливого вознаграждения за вклад работника в конечные результаты деятельности организации, а соответствующие этому принципу методы устанавливают конкретную величину оплаты за трудовой вклад.
Государственное и муниципальное управление – научная дисциплина в системе экономических знаний, изучающая управление социально-экономическими системами на государственном (федеральном, региональном) и муниципальном уровнях.
Государственное и муниципальное управление, как научная дисциплина, тесно связана с другими экономическими дисциплинами, науками отраслями экономических знаний.
Особенно тесно связано государственное и муниципальное управление (ГМУ) с экономической географией и регионоведением.
Экономическая география изучает размещение производительных сил в масштабах страны.
Регионоведение – изучает территориальную организацию хозяйства, экономические районы.
Государственное и муниципальное управление как научная дисциплина дополняет и углубляет знания экономической географии и регионоведения.
Общим для этих дисциплин является то, что главным объектом их изучения являются социально-экономические системы разного ранга, начиная, соответственно, от единого народнохозяйственного комплекса страны, территориально-производственных комплексов регионов и кончая комплексами более низкого ранга – городскими и сельскими поселениями, муниципальными районами.
Главным методом исследования при этом всегда выступает системный анализ.
Общая цель данных научных дисциплин – обеспечение решение задач повышения уровня жизнеобеспечения населения в условиях становления рынка.
Общими задачами для всех форм территориальной организации хозяйства являются: оптимизация структуры экономики, обеспечение ее социальной направленности, преодоление депрессивного состояния регионов, создание развитой социальной инфрастуктуры, обеспечение экономического роста, развитие межрегиональных и внутрирегиональных производственно-экономических связей, поддержание благоприятной экологической обстановки, сохранение единого экономического пространства.
Необходимым условием для выполнения этих задач является формирование более современной, эффективной системы управления.
Государственное и муниципальное управление использует знания и других научных дисциплин, в том числе: менеджмента, т.к. по мнению ряда исследователей является его составной частью; маркетинга; экономической теории; отраслевых экономик; экономической истории; экономики и социологии труда; статистики, психологии, юридической науки и др.
Государственное и муниципальное управление использует их методы и выводы для собственного развития и, наряду с этим, обогащает указанные отрасли экономических и иных знаний своими данными.
Вместе с тем, государственное и муниципальное управление в своих научных исследованиях использует комплекс научных методов, в том числе:
нормативный;
балансовый;
метод системного анализа;
экономико-математические методы;
статистический метод и др.
Нормативный метод предполагает обоснование важнейших знаний и прогнозов социального развития на общегосударственном, региональном и муниципальном уровнях системой норм и нормативов, учитывающих особенности социально-экономических систем соответствующего уровня.
Балансовый метод, тесно связанный с нормативным, позволяет выбрать правильные соотношения между отраслями на федеральном (региональном) уровнях и дополняющих внутрирегиональный комплекс.
При разработке балансов увязка потребностей и ресурсов достигается на основании научно обоснованных федеральных (региональных, муниципальных) норм и нормативов.
Системный анализ – это метод, рассматривающий связи и целостности сложных систем.
Он особенно важен при решении управленческих задач.
Экономико-математические методы используются при разработке и применении экономико-экономических моделей, охватывающих главные узловые проблемы соответствующей территории (страны в целом, субъекта РФ, муниципального образования).
Основными направлениями экономико-математического моделирования территориальных социально-экономических процессов являются:
моделирование территориальных пропорций;
моделирование размещения отраслей хозяйства;
моделирование формирования социально-экономической системы территориального образования;
моделирование системы управления.
Для государственного и муниципального управления особенно важно моделирование систем управления, определение оптимального их варианта.
Это обусловлено тем, что в настоящее время в системе государственного и муниципального управления, в его структуре и методах нет достаточного единства.
Этим определяется необходимость унифицирования (типизации) систем управления, при учете региональных и местных условий и особенностей.
Современные технические средства и информационные технологии, использование ЭВМ значительно расширяют возможности применения экономико-математических методов, хотя на региональном и особенно муниципальном уровнях они используются явно недостаточно.
Статистический метод предполагает исчисление индексов, корреляционный анализ и т.д.
Все научные методы тесно дополняют друг друга.
Вместе с тем, в государственном и муниципальном управлении применяются и свои специфические методы управления, представляющие собой совокупность способов и средств воздействия управляющего субъекта на объект управления.
В практике государственного и муниципального управления наиболее широко используются следующие методы:
1. организационные методы;
2. экономические методы;
3. социально-психологические методы.
Организационные методы управления представляют собой систему воздействия на организационные отношения для достижения конкретных целей управления, совокупность способов воздействия на организационные интересы людей.
Организационные методы базируются на объективных законах эффективной организации человеческой деятельности, естественных потребностях протекания жизнедеятельности в упорядоченной определенным образом среде. По своему функциональному назначению эта группа методов подразделяется на три подгруппы:
1. организационно – стабилизирующие методы;
2. организационно – распорядительные методы;
3. организационно – дисциплинарные методы.
Организационные методы формируют работоспособную систему управления, которая противостоит постоянно изменяющейся внешней и внутренней среде организации и сохраняет себя саму. Кроме этого, она имеет механизмы, обеспечивающие развитие и самоорганизацию.
Функциональное назначение организационно-стабилизирующих методов заключается в установлении долговременных организационных отношений и связей в системах управления между исполнителями управленческих работ (отдельными людьми и их группами), а также между самостоятельными субъектами деятельности в системе государственного и муниципального управления. Эти долговременные организационные отношения и связи формируются следующими методами: разработкой структур и штатов организаций (государственных или муниципальных органов, предприятий и др.) и утверждение их в установленном порядке с целью придания юридической силы; составлением об исполнителях (отделах, других подразделениях или отдельных исполнителях); установлением регламентов деятельности (административных регламентов исполнения государственных (муниципальных) функций, административных регламентов оказания государственных (муниципальных) услуг, служебных регламентов или правил внутреннего трудового распорядка, должностных регламентов (должностных инструкций) руководителей и специалистов и т.д.).
Функциональное назначение организационно-распорядительных методов заключается в действиях субъектов управления, направленных на устранение возникающих отклонений от запланированного, установленного режима функционирования организации – системы, выработку и осуществление реакции на внешние и внешние изменения ситуации или среды, в которой протекает жизнедеятельность организации (государственного или муниципального органа, предприятия и др.). Распорядительное воздействие может осуществляться как в устной форме (указания, установки), так и в виде документа (приказы, распоряжения). Последнее позволяет более четко учитывать и контролировать исполнение распоряжений.
Организационно-дисциплинарные методы предназначаются для недопущения в будущей деятельности отклонений от установленного режима работы организации. При этом подбираются способы, которые призваны исключить несоблюдение трудовой, служебно-производственной и технологической дисциплины, режима трудового (служебного) распорядка и других нарушений. Главное внимание здесь концентрируется не на определении меры вины и наказания работников, а на выявлении глубинных причин сложившейся ситуации, выработке действенных и реальных способов неповторения нарушений в дальнейшей работе.
Экономические методы управления - это совокупность способов воздействия путем создания определенных экономических условий для выполнения поставленных задач, воздействия на имущественные интересы отдельных людей и их объединений.
Экономические методы не только по-прежнему сохраняют свое приоритетное положение в системе методов управления, но в условиях рыночной экономики действительно выполняют роль базовых способов влияния на поведение людей, активизируют их труд, обеспечивают повышение деловой активности организаций (государственных и муниципальных органов, предприятий и др.). В основе этих методов лежат объективные экономические законы, специфические законы рыночной экономики, а также принципы вознаграждения за труд, имеющие определенные особенности в каждой организации. К ним относятся:
1. использование финансово-ценовых рычагов;
2. составление прогнозов;
3. использование экономических стимулов;
4. углубление хозяйственного (коммерческого) расчета.
Система экономических методов в рыночной экономике отличается
большим разнообразием и многочисленностью. Их применение в реальном секторе экономики базируется на использовании соответствующих экономических инструментов, в том числе: цена товаров, работ и услуг, прибыль, различные формы оплаты труда, премии, налоги, акцизы на биржах, таможенные сборы, процентные ставки за депозитные вклады, всевозможные скидки с цены товаров и многое другое.
Особенностью использования экономических методов является обязательное сочетание имущественных стимулов с санкциями за невыполнение договорных и иных обязательств. Это положение должно одинаково относиться как к договорным обязательствам между равноправными хозяйствующими субъектами, так и между организациями и их персоналом служебных контрактов, трудовых договоров и т.д.
Социально-психологические методы управления представляют собой совокупность способов воздействия, основанных на использовании социально-психологических факторов (психологические черты социальных групп; черты характера государственных и муниципальных служащих, их способности, темперамент и т.д.). В их числе могут быть выделены:
социальные методы;
психологические методы.
Социальные методы управления – это способы воздействия на
социальные интересы персонала организаций в целях активизации его деятельности, придания ей творческого и истинно заинтересованного характера.
Особенностью этих методов является их общность. В удовлетворении интересов этой группы заинтересована основная масса работников или весь персонал. Поэтому социальные методы – это одновременно и воздействие субъекта управления на общие интересы персонала организаций (государственных и муниципальных органов, предприятий и др.).
Задача управления при этом заключается в выявлении степени общности интересов персонала и выработке действенных способов их удовлетворения. Для решения этой внутриорганизационной (внутрифирменной) задачи используется комплекс методов, в том числе:
социальные исследования;
социальное планирование;
методы социального регулирования.
Социальные исследования – это методы исследования социальных
интересов персонала. Их результатом являются выявленные конкретные потребности работников в определенных социальных благах (например, жилье, укрепление здоровья, спортивные и культурные запросы, повышение квалификации и переподготовка персонала и др.). На основе такого изучения разрабатывается программа удовлетворения этих потребностей.
Социальное планирование – это метод планового решения социальных проблем коллективов по улучшению условий труда, производственного быта, духовного и физического развития, жилья, охраны здоровья, коммунально-бытовых условий, квалификации работников, структуры персонала, выявляемые в процессе социальных исследований. Реализуется оно путем разработки внутриорганизационного (внутрифирменного) плана удовлетворения выявленных потребностей с учетом экономических возможностей организации. Как правило, такой план разрабатывается на один год и (или) 4-5 лет.
Социальное регулирование представляет собой процесс реализации планов и программ удовлетворения социальных потребностей персонала. Успешное их осуществление способствует единению персонала, сближению его интересов и интересов руководства организации, развитию корпоративного духа, т.е. такого состояния, когда и руководители и рядовые работники глубоко заинтересованы в экономической и социальной эффективности организации (государственного или муниципального органа, предприятия и др.).
При этом следует подчеркнуть, что социальное регулирование трудовых коллективов осуществляется с помощью и других методов. Среди них: способы повышения социально-производственной активности (внутри- и межфирменный обмен в различных формах с учетом соблюдения служебной и коммерческой тайн); методы социальной преемственности (процедуры принятия новых работников в состав организации (фирмы), проведение дней организации (фирмы) в честь знаменательных дат и событий, организация конкурсов профессионального мастерства, процедуры проводов работников с большим стажем работы в организации (фирме) на заслуженный отдых и др.); методы социального нормирования (установление правил этикета, традиций, внутреннего распорядка организации (фирмы), мер дисциплинарного воздействия к несоблюдающим концепцию управления организацией (фирмой) и др.).
Психологические методы – это способы регулирования взаимоотношений между людьми с целью формирования благоприятного социально-психологического климата, который является одним из важнейших факторов высокоэффективной деятельности людей. Эти способы многочисленны и разнообразны, их эффективность во многом определяется искусством руководителей объединять персонал и создавать здоровый корпоративный дух. Назначение этих методов связано с формированием условий, при которых личность работника максимально раскрывается и в своей деятельности активно использует творческий потенциал и энергию для блага всей организации (государственного или муниципального органа, предприятия и др.).
Как и другие виды методов, психологические способы и приемы воздействия на людей направлены на удовлетворение психологических интересов личности, проявляющихся в потребностях иметь комфортные условия труда, справедливую оценку трудового вклада и его общественное признание, пребывать в группе людей с близкими мировоззренческими взглядами, а также в потребности творческого характера трудовой деятельности. Все эти виды интересов могут быть удовлетворены с помощью очень различных методов, порой носящих сугубо индивидуальный характер в каждой отдельной организации (государственном или муниципальном органе, предприятии и др.).
Психологические методы не требуют сколько-нибудь значительных материальных затрат, но их воздействие на людей имеет высокую результативность. Различают следующие группы психологических методов:
методы психологического побуждения;
методы гуманизации труда;
методы установления и поддержания нормальных взаимоотношений между людьми в процессе управления.
Эти методы характеризуются следующим образом:
методы комплектования малых групп, которые призва -
ны обеспечить оптимальную численность людей в группе, их психологическую совместимость. Исходя из целей совместной деятельности и ее характера, подбираются ее участники, обосновываются параметры их свойств и в соответствии с ними окончательно комплектуется группа;
методы установления благоприятных для совместной
деятельности взаимоотношений между руководителями и подчиненными. Главная роль в формировании таких взаимоотношений возлагается на руководителей, обладающих определенной властью или полномочиями в процессе осуществления управленческой работы. Основная задача при этом сводится к созданию условий, которые позволяют общаться в системе «руководитель – подчиненный» непринужденно, откровенно, полностью раскрывать интеллектуальных потенциал, проявлять энергию и творческий подход к выполнению функциональных обязанностей;
методы гуманизации труда базируются на объективной потреб -
ности людей в определенных требованиях к свойствам среды, в которой протекает трудовая деятельность. Это относится к цветовой окраске помещений, музыкальному сопровождению при однообразной работе, устранению монотонности рабочих процессов, повышению уровня их творческого содержания для более полного удовлетворения профессиональных интересов;
методы профессионального отбора и соответствующего обучения
работников формируются в зависимости от индивидуальных способностей работников и от их эффективного применения в организации (государственном или муниципальном органе, предприятии и др.).
Совокупность всех указанных общих и специфических методов управления составляет методологическую основу государственного и муниципального управления.
Вместе с тем невозможно обеспечить эффективное государственное и муниципальное управление без урегулирования его системой нормативно-правовых актов.
Правовую основу (базу) государственного и муниципального управления составляют:
1. общепризнанные принципы и нормы международного права;
2. международные договоры Российской Федерации;
3. федеральные конституционные законы;
4. федеральные законы;
5. указы Президента Российской Федерации и постановления
Правительства РФ;
6. нормативные правовые акты федеральных органов исполни -
тельной власти;
7. конституции (уставы), законы и другие нормативные пра -
вовые акты субъектов Российской Федерации;
8. уставы муниципальных образований и нормативные пра -
вовые органов местного самоуправления.
В системе управления методы занимают особое положение, поскольку имеют сугубо практическое значение. Именно с помощью методов субъекты управления воздействуют на управляемые объекты для преобразования их из исходного состояния в желаемое.
Функциональное назначение методов в системе управления состоит в том, что методы должны обеспечивать:
высокую эффективность деятельности организации (государст -
венного или муниципального органа, предприятия и др.);
активную творческую деятельность каждого работника;
четкую организацию служебной (производственной) и управленческой деятельности;
слаженную, гармонично увязанную (скоординированную) работу всего персонала организаций (государственных или муниципальных органов, предприятий и др.).
Исключительная роль и действенность методов управления
определяется тем, что они направлены на интересы отдельных работников и организаций в целом. Именно потому, что интересы управляют поступками и поведением людей, этот элемент системы управления - механизм воздействия методов на персонал организаций приобрел такое важное практическое значение в управленческой деятельности. Из этого объективно следует, что эффективность методов управления зависит от того, насколько они улавливают интересы людей и в какой мере их удовлетворяют. В общем виде взаимосвязь методов управления и механизма их влияния на интересы организаций и их персонал представлены на рис.1.
Рис.1.
Взаимосвязь методов управления и механизма
их влияния на интересы организаций и их персонал
Алгоритм выбора методов управления включает следующие действия:
исследование, анализ и оценку ситуации, характера интересов
участников совместной деятельности;
выявление направлений воздействия;
выбор состава и содержания методов;
обеспечение условий для применения выработанных методов;
осуществление практической работы по применению методов.
Требования, предъявляемые к свойствам методов управления;
методы должны быть объективными, соответствовать законам,
на которых базируется управленческая деятельность;
методы должны представлять собой систему, т.е. должны быть
взаимообусловленными и пропорциональными по силе воздействия;
методы должны обеспечивать гармоничное сочетание личных,
коллективных, государственных и общественных интересов.