Глава 3. Організаційно-правовий механізм охорони навколишнього середовища

3.1. Міжнародний організаційний механізм охорони навко­лишнього середовища.

3.2. Компетенція Європейського Союзу в сфері навколиш­нього природного середовища.

3.3. Компетенція федерації та штатів у сфері охорони навколишнього природного середовища у США.

3.4. Державне управління охороною навколишнього природ­ного середовища в Україні.

3.1. Під міжнародним організаційним механізмом охорони навколишнього середовища розуміють сукупність міжнародних органів і організацій, які виконують функції із забезпечення ви­конання вимог міжнародного права навколишнього середовища й організації міжнародного екологічного співробітництва.

За ознакою правового статусу ці органи й організації поді­ляють на міжурядові й неурядові, за географічним принципом — на глобальні й регіональні, за предметом діяльності — ті, що займаються всім комплексом екологічних питань, і ті, які мають діло з окремими природними ресурсами та об'єктами.

Деякі з цих органів і організацій спеціально утворені для охо­рони навколишнього середовища, інші виконують окремі екологіч­ні функції поряд з іншими функціями. У цілому ж вони становлять систему міжнародних органів і організацій, зв'язаних між собою загальними метою і предметом діяльності.

Провідна роль в організації міжнародного екологічного спів­робітництва належить Організації Об'єднаних Націй, її спеціалі­зованим органам та установам. Це співробітництво є складовою діяльності ООН з підтримання миру і безпеки, вирішення акту­альних економічних, соціальних та інших глобальних проблем. Екологічний напрям діяльності цієї авторитетної й універсаль­ної міжнародної організації безпосередньо випливає зі Статуту ООН¹.

¹ Див.: О запрещении воєнного или иного враждебного воздействия на при­роду [Електронний ресурс] : Конвенція. - Режим доступу: \у\у«.ип.ог£/ги55Іап/ <1осіітеп/сопуепІ5/Іі05Іепу.Ьіт

Див.: Устав Организации Обгединенньїх Наций |Електроннин ресурс]. — Режим доступу: Мір://гакоп.паи.иа/гіі5/с1ос/?сос1е=995_(И0

40

41

Генеральна Асамблея ООН визначає основні напрями та при­нципи екологічної політики міжнародного співтовариства, скли­кає міжнародні конференції ООН з актуальних проблем охорони навколишнього середовища, розробляє рекомендації і проекти міжнародних конвенцій з відповідних питань, створює організа­ційні структури екологічного профілю, вживає інших заходів для розвитку багатостороннього і двостороннього співробітництва де­ржав у екологічній сфері.

Відповідно до резолюції Генеральної Асамблеї ООН від 15 грудня 1972 року і з урахуванням рекомендацій Стокгольмсь­кої конференції ООН з навколишнього середовища, був утворе­ний спеціальний міжурядовий орган — Програма ООН з навко­лишнього середовища (ЮНЕП)¹. Вищим органом ЮНЕП є Рада керуючих, яких Генеральна Асамблея ООН обирає на чотири роки. Рада періодично збирається на свої засідання для обго­ворення і вирішення найбільш важливих питань міжнародного співробітництва в галузі охорони навколишнього середовища (звіт про роботу ЮНЕП, план наступних дій, фінансування відповідних заходів тощо).

Поточне управління діяльністю ЮНЕП здійснюють Виконав­чий директор, якого обирає Генеральна Асамблея ООН на чоти­рирічний строк, та Кабінет постійних представників. Виконавчому директорові підпорядкований Секретаріат. З 1997 року діє також Комітет міністрів на вищому рівні, підпорядкований Раді керую­чих. Він здійснює функції нагляду за ефективністю та прозорістю діяльності Секретаріату.

До структури ЮНЕП входить також Фонд навколишнього се­редовища для надання додаткової фінансової підтримки міжна­родним екологічним заходам, які вживаються в рамках ЮНЕП; формується на основі добровільних внесків країн-членів ЮНЕП і витрачається відповідно до рекомендацій ради керуючих.

В організаційній діяльності ЮНЕП головними є чотири пріо­ритетні напрями: збирання, аналітична обробка і поширення ін­формації про стан навколишнього середовища у світі; формування завдань і стратегії вжиття програмних заходів у глобальному і регіональному масштабах, а також у масштабах окремих країн

—ініціювання розробки і прийняття екологічних договорів та кон­венцій; фінансування проектів і програм з Фонду навколишнього середовища.

У сфері уваги ЮНЕП — міжнародні проблеми охорони нав­колишнього середовища в кентексті концепції сталого розвитку, охорони і використання ресурсів Світового океану, опустелю-вання, збереження тропічних лісів та біологічного різноманіття, забезпечення належних санітарно-екологічних умов у містах та інших населених пунктах, боротьби зі стихійними лихами тощо. Дедалі більшого поширення набуває створення спеціальних ко­мітетів із дотримання міжнародних угод, що сприяє їх дотриман­ню. У більшості випадків ці органи мають завдання контролювати та оцінювати дотримання угод, полегшувати країнам їх дотриман­ня та вживати заходів у разі недотримання. Вони роблять це на підставі інформації, отриманої від Сторін, аналізу національних звітів, розгляду конкретних справ недотримання угоди Сторона­ми. На відміну від процедури врегулювання спорів, механізм до­тримання є багатостороннім неконфліктним інструментом.

Наприклад, Комітет з дотримання Картагенського протоколу, що створений рішенням В5 1/7 Конференції Сторін на підставі ст. 34 протоколу і складається з 15 членів ■— незалежних експертів, обраних на Конференції Сторін (по три представники від п'яти регіонів ООН). Комітет отримує через Секретаріат подання про недотримання протоколу.

Комітет з дотримання Картагенського протоколу може, зок­рема, надавати консультацію або допомогу країні, яка не дотри­мується протоколу; розробляти рекомендації Конференції Сторін для надання країні фінансової або технічної допомоги, передання технології, проведення тренінгу персоналу та сприяння створен­ню потенціалу; просити країну-учасницю розробити план дій для досягнення дотримання протоколу та строки його реалізації, які мають бути погоджені з Комітетом'.

Подальші кроки вдосконалення організаційно-правового ме­ханізму, на нашу думку, пов'язані з ідеєю Екологічної конститу-

Див.: [Електронний ресурс]. — Режим доступу: ЬНр://\толу.ипер.ог§/

Див. докладніше: Кравченко С. Картагенський протокол про біобезпеку: проблеми дотримання / С. Кравченко // Екологія. Право. Людина. - № 1{31). — С 15-18.

42

43

ції землі, що належить українським вченим, які запропонували прийняття Екологічної конституції Землі — глобального міжна­родно-правового акта, покликаного гарантувати екологічну без­пеку всіх країн світу. Такого акта, який би визначав допустимі норми екологічної поведінки всіх держав в інтересах виживання й процвітання цивілізації у XXI столітті. Конституція може вирі­шити низку важливих для світової спільноти і кожного її члена загальних проблем: сформувати систему екологічних прав людини і закріпити її право на безпечне навколишнє середовище; визна­чити напрями світової екологічної політики, а також екологічного співробітництва держав та міжнародних організацій; заповнити прогалини в міжнародно-правовому регулюванні екологічних від­носин та зробити більш системною галузь міжнародного екологіч­ного права; утворити додаткові міжнародні організаційно-правові та судові гарантії забезпечення екологічного правопорядку у світі; сприяти узгодженому розвитку національних систем екологічного законодавства^:.

Запропоновано утворити новий орган ООН з питань навколиш­нього середовища. Таким органом могла б стати Рада Екологіч­ної Безпеки на зразок Економічної і Соціальної Ради ООН для економічної та соціальної сфери. Цю Раду можна було б утвори­ти шляхом реформування теперішнього ЮНЕП. Раді Екологічної Безпеки доцільно було б надати статус міжнародної спеціалі­зованої організації, наділивши її широкими повноваженнями із забезпечення безпечного навколишнього середовища, координації міжнародного екологічного співробітництва, а також контролю за виконанням Екологічної конституції Землі.

Складовою частиною механізму забезпечення реалізації Конс­титуції має стати її судовий захист. Нині міжнародні судові спори екологічного характеру розглядаються переважно загальними су­дами. Це, зокрема, Міжнародний Суд ООН, Міжнародний арбіт­ражний суд, Європейський суд з прав людини. Діють також деякі спеціалізовано-галузеві судові органи — Міжнародний трибунал з морського права, Міжнародний морський і річковий арбітражний суд.

¹ Див. докладніше: Шемшученко Ю.С. Екологічна конституція землі: від їде! до практичного втілення / Ю.С. Шемшученко // Вісник НАН України. — 2007. — Л^г° 9. — С. 3-7; Шемшученко Ю.С. Зкологическая конституция Земли: концептуаль-ньіе подходн / Ю.С. Шемшученко // Гос. и право. — 2008. — № 6. — С. 23-26.

1994 року була зроблена спроба утворення Міжнародного еко­логічного суду. З ініціативи вчених-екологів на міжнародній ус­тановчій конференції в Мехіко було засновано судовий орган під назвою «Міжнародний суд екологічного арбітражу та примирен­ня». Однак з цього нічого не^ийшло. Проте ідея залишилася.

3.2. Відповідно до ст. З Договору Про Європейський Союз у редакції Лісабонського договору, ЄС намагається забезпечити сталий розвиток Європи, високий рівень охорони і поліпшення якості навколишнього середовища.

Компетенція ЄС у сфері навколишнього середовища після під­писання Лісабонського договору регулюється ст. XX Договору «Про функціонування ЄС».

Стаття 191 (колишня ст. 174) встановлює цілі політики Союзу у сфері довкілля:

— збереження, захист і поліпшення якості довкілля;

— охорона здоров'я людей;

— обачне і раціональне використання природних ресурсів, що було передбачене раніше і встановлює нову мету — сприяння на міжнародній арені заходам, спрямованим на вирішення регіо­нальних або глобальних проблем довкілля, і, зокрема, боротьба із зміною клімату.

Політика Союзу у сфері довкілля прагне до досягнення ви­сокого рівня її охорони з врахуванням різноманітності ситуацій в різних регіонах Союзу. Вона заснована на принципах обереж­ності й профілактичних дій; принципі усунення збитку довкіллю шляхом приділення уваги перш за все його джерелу; принципі «забруднювач платить».

У цьому контексті заходи з гармонізації у сфері охорони дов­кілля включають у відповідних випадках захисне застереження, яке дозволяє державам-членам, виходячи з природоохоронних мо­тивів неекономічного характеру, вживати тимчасових заходів, що підпадають під дію процедури контролю з боку Союзу.

При розробці своєї політики у сфері довкілля Союз врахо­вує:

— наявні наукові й технічні дані;

природні умови в різних регіонах Союзу; ~~ переваги і витрати, які можуть спричинити відповідні дії або бездіяльність;

і

44

— економічний і соціальний розвиток Союзу в цілому і зба­лансований розвиток його регіонів.

У рамках своєї відповідної компетенції Союз і держави-члени співробітничають з третіми країнами і компетентними міжнарод­ними організаціями. Умови співпраці, яку здійснює Союз, можуть виступати предметом угод між ним і зацікавленими третіми сто­ронами.

Європейський парламент і Рада, постановляючи відповідно до звичайної законодавчої процедури і після консультації з Еко­номічним і соціальним комітетом і Комітетом регіонів, встанов­люють заходи, які необхідно вжити Союзу для досягнення зазна­чених у ст. 191 цілей.

У відступ від передбаченої в п. 1 ст. 191 процедури ухвалення рішень Рада, постановляючи одноголосно відповідно до спеціаль­ної законодавчої процедури після консультації з Європейським парламентом, Економічним і соціальним комітетом і Комітетом регіонів, приймає:

а) положення, які мають переважно податковий характер;

Ь) заходи, що впливають на:

— благоустрій території;

— кількісне управління водними ресурсами або на забезпе­ченість подібними ресурсами;

— призначення земель, окрім управління відходами;

с) заходи, які помітно впливають на вибір держав-членів між різними джерелами енергії і на загальну структуру їх енергопос­тачання.

Рада, постановляючи одноголосно за пропозицією Комісії і після консультації з Європейським парламентом, Економічним і соціальним комітетом і Комітетом регіонів, може поширити вжи­вання звичайної законодавчої процедури на сфери, зазначені в першому абзаці ст. 191.

Європейський парламент і Рада, постановляючи відповідно до звичайної законодавчої процедури і після консультації з Еконо­мічним і соціальним комітетом і Комітетом регіонів, приймають програми дій загального характеру, які фіксують цілі, що підля­гають досягненню в пріоритетному порядку.

Без збитку окремим заходам, що вживає Союз, держави-члени забезпечують фінансування і виконання політики у сфері довкілля.

45

Стаття 193 (колишня ст. 176) встановлює, що охоронні заходи, які вживаються згідно із ст. 192, не можуть бути перешкодою для збереження або введення будь-якою державою-членом суворіших охоронних заходів. Ці заходи мають відповідати Договорам. Про них повідомляється Єврокомісйї

Водночас тих самих цілей додержуються екологічна політика і екологічне право держав-членів. Оскільки охорона навколишнього середовища — важлива мета ЄС і держав-учасниць¹, діяти на за­хист довкілля входить у компетенцію і Союзу, і держав-членів.

У цьому контексті заходи з гармонізації у сфері охорони дов­кілля включають у відповідних випадках захисне застереження, яке дозволяє державам-членам, виходячи з природоохоронних мо­тивів неекономічного характеру, вживати тимчасових заходів, що підпадають під дію процедури контролю з боку Союзу.

В Європейському Союзі функціонує система спеціальних ор­ганів, у компетенцію яких входять екологічні питання. У доповнен­ні VI до Правил процедури Європейського парламенту перелічені повноваження постійних комітетів. У структурі Європейського парламенту створений постійний комітет з питань оточуючого середовища, охорони здоров'я і захисту прав споживача, який формує політику у сфері довкілля і має повноваження в питаннях:

— охорони повітря, вод, ґрунтів;

— зміни клімату;

— встановлення рівня акустичної дії;

— поводження з відходами;

— міжнародних і регіональних заходів, спрямованих на охо­рону довкілля;

— охорони флори і фауни і місць їх заселення;

— морського права, якщо вони стосуються довкілля.

Щорік Комітет надає три звіти про стан екологічного законо­давства Європейського Союзу та імплементацію його положень. Кожні два місяці Комітет спільно з Комісією проводять сесії по питаннях імплементації і стану законодавства в країнах-кан-Дидатах. Проводяться попередні дослідження й обговорення з Урядами, громадськими організаціями, зацікавленими суб'єктами, технічними експертами.

Див.: Европейский Суд. Решение 240/83 1985 5 513.

46

47

У складі Єврокомісії сформована Генеральна дирекція XI, основним завданням якої є сприяння Єврокомісії у сфері довкілля. Метою діяльності Генеральної дирекції є:

— забезпечення ефективної охорони довкілля з урахуванням ситуацій, що склалися в різних регіонах;

— розробка екологічної політики;

— сприяння міжнародним заходам щодо охорони оточуючого середовища на глобальному рівні;

— інтеграція екологічних вимог, співпраця з третіми країнами і міжнародними організаціями у сфері охорони при­роди;

— розробка нового законодавства і забезпечення того, щоб погоджені заходи країни Євросоюзу втілювали в життя.

Генеральна дирекція визначає щорічні плани дій відповідно до екологічних програм.

Повноваження Суду Європейських співтовариств щодо розгля­ду екологічних справ включають:

— Розгляд позовів Єврокомісії проти держав-членів про вико­нання зобов'язань відповідно до засновницьких договорів, у разі порушення норм вторинного і третинного права.

— Позови про бездіяльність. Оскаржується невиконання зобов'язань інституціями Союзу.

— Позови про анулювання. Предметом заперечування є не­законний характер прийнятого інституціями ЄС нормативно-пра­вового акта.

— Позови про відшкодування шкоди.

Омбудсмен ЄС призначається Європарламентом і приймає скарги від фізичних і юридичних осіб на порушення в діяльності інституцій і органів Союзу. Предметом розгляду є адміністративні порушення, адміністративні помилки, зловживання владою, халат­ність, несправедливість, некомпетентність, дискримінація, відмова в наданні інформації.

Як вже було зазначено, компетенція ЄС щодо навколишнього природного середовища є спільною з державами-членами.

Оскільки ФРН є Федерацією, важливо визначитися з розподі­лом компетенції між Федерацією та Землями. Відповідно до п. 1 ст. 70 Конституції ФРН, Федерації належать тільки ті законодавчі повноваження, які їй надає Основний Закон. Законодавчі повно-

важення, що не належать до компетенції Федерації, входять у компетенцію Земель.

Право охорони природи, ландшафтів і водного господарства становить конкурентну сферу (п. 1 ст. 74 Основного Закону). Конкурентне регулювання поширюється на такі екологічні й техніко-правові галузі: знищення відходів, збереження чистоти повітря, боротьба з шумом, а також штучна зміна генетичної (спадкоємної) інформації (п. І ст. 74). Регулювання виробництва й використання атомної енергії й захисту від радіаційного випро­мінювання віднесено до виключної компетенції Федерації (ст. 73 І № 14 Основного Закону). Важливі для екологічного права норми можуть бути також видані в рамках законодавчої компетенції Федерації у сфері цивільного, кримінального й процесуально­го права, права економіки, земельного права і захисту рослин від хвороб, шкідників, а також захисту тварин (п. 1 ст. 74). Відповідно до п. З ст. 72 Основного Закону, Землі можуть при­ймати норми, що відхиляються від федеральних, навіть якщо Федерація прийняла в даній сфері законодавчі акти. Створення органів управління й адміністративних процедур регламентують­ся Землями. До процедурних, наприклад, належать такі важливі для реалізації матеріального права норми, як правила дозвільних процедур і процедур допуску¹.

У ФРН створені органи спеціальної компетенції у сфері охо­рони природи, використання природних ресурсів і екологічної безпеки².

Федеральне міністерство довкілля, природоохорони і реактор-ної безпеки створено 1987 року і характеризується надзвичай­но активною нормотворчою діяльністю. Структурне міністерство складається з шести відділів: центральний відділ; конституційні й економічні питання, а також міжнародна співпраця; водне госпо­дарство, відходи, захист Грунтів; довкілля і здоров'я, захист від шкідливих викидів і безпека дорожнього руху; природоохорона й

Див.: Гетьман А.П. Еколого-процесуальна правова теорія: проблеми ста­новлення і розвитку : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук / А.П. Гетьман. — X., 1995. 32 с.

Див.: АНіпапп 3. ШшеІіроШік / ібгп АІІтапп. — ЗІШіргі : Ьисіиз & сіиз, 1997: Козіпеге V. ІІггшеІіроІіїік / Мп(ге<і Козіпегз. — МйпсЬеп Сипіег 0£ Уіе, 1997.

48

екологія; безпека ядерних об'єктів, захист від шкідливих випро­мінювань, утилізація ядерних відходів.

Міністерству підкоряються федеральна служба довкілля, фе­деральна служба природоохорони, а також федеральна служба захисту від шкідливих випромінювань.

Федеральна служба довкілля виконує функцію підтримки ро­боти міністерства науковою експертизою. Основні ЇЇ завдання: планування в галузі охорони довкілля; дослідження і кваліфікація навколишнього середовища; узгодження техніки, процесів і про­дуктів у галузі довкілля; оцінка матеріалів; гігієна вод, ґрунтів і повітря; звітність, інформація і документація.

Компетенція її не поширюється на охорону природи й лан­дшафтів: для цих напрямів була створена Федеральна служба захисту природи, яка складається з федерального інституту по питаннях довкілля і екології та підрозділів, що займаються захис­том окремих видів, федеральної служби тваринного і лісового гос­подарства. В її структурі виділені: відділ управління і центральні інформаційні служби; відділ із захисту видів; відділ дослідження і консультування.

До завдань служби належить виконання завдань федерації у сфері природоохорони й охорони земель, а також галузеве і на­укове сприяння галузевим міністерствам у питаннях природоохо­рони.

Федеральна служба захисту від шкідливих випромінювань складається з: центрального відділу; відомства з ядерної енергії, відомства ядерної безпеки; відомства транспортування і похован­ня; відомства захисту від випромінювань.

До завдань належить наукова й адміністративна підтримка федерального уряду по питаннях ядерної безпеки, досліджень радіоактивних речовин, поховання ядерних відходів, ведення фе­дерального нагляду.

Окрім державних органів, міністерству підлеглі консультаційні корпорації з чітко обкресленим колом завдань. Ці консультаційні групи складаються з відомих громадських діячів і зобов'язані спільно вживати заходів, що готують політичні процеси в галузе­вому і консультаційному плані. До них належать спеціалізована рада по питаннях довкілля; комісія з природоохорони і захис­ту ландшафтів; комісія із захисту від шкідливих випромінювань;

49

комісія з реакторної безпеки; наукова комісія федерального уряду «Глобальні зміни довкілля». Отримані за допомогою зазначених органів дані й факти враховуються при формуванні екологічної політики.

Інститут Роберта Коха також є федеральним органом, відпові­дальним за дозволи для введення в обіг і випуск інженерно-мо­дифікованих організмів.

У Землях екологічне управління організоване по-різному. Це викликано розходженнями в розмірах і структурі Земель. На рівні уряду всі Землі мають у своєму розпорядженні екологічне мініс­терство. Найчастіше йдеться про міністерство з комбінованою компетенцією. Наприклад, крім питань охорони навколишнього середовища, компетенція охоплює завдання у сферах захисту прав споживачів, сільського господарства, просторового планування¹. У Німеччині існує величезна кількість природоохоронних союзів і громадських організацій. Серед них широко відомі національні екологічні організації: ВІШБ (Союз охорони навколишнього се­редовища і природи Німеччини) і ИАВЦ (Союз охорони природи Німеччини). Ці організації впливають на прийняття екологічно значимих рішень у Німеччині, бо діють на високому науковому рівні по всій країні. Історії ВІЖО й ^ВІІ подібні: їхня при­родоохоронна діяльність охоплює безліч регіонів і земель уже близько 20 — ЗО років; вони займаються найрізноманітнішими питаннями — від локальних заходів до проблем глобалізації та зміни клімату².

Спеціалізований суб'єкт охорони довкілля Французької Респуб­ліки — Міністерство довкілля {з 2002 р. Міністерство екології і довгострокового розвитку). Відповідно до постанови про компе­тенцію, виданої 2002 року, Міністерство екології і довгостроково­го розвитку є відповідальним у рамках охорони довкілля за заходи Щодо: охорони природи, ландшафтів, земельних ділянок, охорони біологічної різноманітності, охорони прибережної смуги і гір, на­гляду за полюванням і рибальством в прісних водах, нагляду за Розробкою кар'єрів і експлуатацією підприємств, що становлять

Див.: Сурілова О.О. Вказ. твір, — С. 60-61.

Див.: Адвокати природи в зеленій Німеччині [Електронний ресурс]. — Ре­жим доступу: 1іпр://209.85.129.132/5еагс1і?я=сасІіе

50

51

загрозу для довкілля, охорони довкілля, охорони й управління водами, за винятком громадського річкового сектора.

Даний орган уповноважений здійснювати дії, спрямовані на збереження якості повітря, а також з боротьби з парниковим ефектом і змінами клімату, здійснювати координацію дій із запобі­гання основним ризикам технологічного або природного походжен­ня. Спільно з Міністерством промисловості Міністерство екології і довгострокового розвитку визначає політику ядерної безпеки, включаючи транспортування радіоактивних матеріалів цивільно­го використання, бере участь у розробці політики раціонального використання енергії і. в розвитку поновлюваних енергоресурсів, у визначенні й утіленні в життя урбаністичної політики, транс­порту і крупних інфраструктур у плані запобігання і скорочення екологічних ризиків. Також Міністерство екології і довгостроко­вого розвитку бере участь у визначенні політики облаштування сільських і лісових територій, політики охорони здоров'я в тих випадках, коли остання пов'язана з довкіллям. Крім того, воно відповідає за політику скорочення виробництва і поліпшення пе­реробки відходів, пропонує різні заходи, спрямовані на розвиток галузей і служб довкілля, бере участь у визначенні політики по розробках і дослідженнях, що проводяться по питаннях довкілля. Для забезпечення довгострокового розвитку цьому державному органу необхідно стежити за змінами, що стосуються довкілля, за інтеграцією цілей і завдань довгострокового розвитку з вироб­лення і впровадження в життя екологічної політики, особливо у сфері управління природними ресурсами й облаштування тери­торії, сприяти розвитку політики, спрямованої на участь громадян в ухваленні рішень, пов'язаних з проектами, які можуть впливати на довкілля, стежити за довгостроковим розвитком у договірній державній політиці, пропонувати різні заходи, поліпшуючі якість життя, виховні й освітні програми по питаннях довкілля.

Істотну роль у вирішенні екологічних проблем відіграють асо­ціації охорони довкілля, чи стосується це інформування громад­ськості або проведення експертизи, розпорядження природними територіями, подання позовів¹.

' Див.: Калиниченко В.Т. Правовое регулирование охраньї окружающєй сре-дьі во Франции и Италии : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / В.Т. Калиниченко : РАН. Ин-т гос. и права. — М., 2008. — 24 с.

Як і в інших країнах, в Італії законотворча функція у сфері охорони довкілля реалізується парламентом, виконавча — пре­зидентом, урядом і іншими органами загального і спеціального управління, а контроль за конституційністю екологічного законо­давства покладений на Конституційний Суд. Спеціальне еколо­гічне управління здійснює Міністерство охорони довкілля. Мініс­терство ділиться на шість основних управлінь:

— управління з охорони природи;

— управління з якості життя;

— управління з розвитку і досліджень у сфері довкілля;

— управління з охорони ґрунтів;

— управління внутрішніх служб Міністерства.

До функцій загального характеру, які повинно виконувати Міністерство, належать:

— заохочення вивчення, досліджень і вимірів у сфері довкілля;

— врахування громадської думки відносно вимог і проблем довкілля;

— співпраця з міжнародними організаціями і підтримка ви­конання міжнародних конвенцій;

— співпраця з Європейським Союзом і підтримка регламентів і директив ЄС, що належать до довкілля і природного надбання;

— випуск двічі на рік звітів про стан довкілля¹.

3.3. Формування системи органів екологічного управління США ■ відбувалося під впливом двох тенденцій. З одного боку, посилення ролі федерального уряду в ряді сфер соціально-економічного ре­гулювання й управління, у тому числі у сфері охорони довкілля. З іншого — ускладнення соціальних проблем, і зокрема еколо­гічних, нездатність федерального уряду досягти їх ефективного вирішення. Якщо для початку 70-х років характерна домінуюча дія першої тенденції, то з кінця 70-х років — поступове посилення Другої².

Федеральний уряд визначає екологічну політику в цілому, здій­снює загальне керівництво і контроль, надає технічну, фінансову й іншу допомогу. До штатів перейшли основні обов'язки з прак-

Див.: Калиниченко В.Т. Там само.

2 Див. докладніше: Краснова И.О. Зкологическое управление в США: Штат-ньш уровень / И.О. Краснова // Правоведение. - 1988. — № 5. — С. 77-80.

52

53

тичної реалізації федеральної політики і вирішення екологічних проблем регіонального масштабу.

У США існує (типове й для інших країн) Агентство з охорони навколишнього середовища. Воно координує діяльність усіх феде­ральних міністерств і відомств країни. До його функцій входить регулювання якості навколишнього середовища стосовно всіх га­лузей промисловості через розробку стандартів, які регламенту­ють рівень допустимих концентрацій забруднюючих речовин; види речовин, які заборонено викидати у води й повітря; максимальні строки досягнення певної якості об'єктів тощо¹.

Крім цього, у виконавчому апараті президента США з 1970 року функціонує Рада з якості довкілля, яка формально є кон­сультативним органом при президенті. Одночасно вона відповідає за розроблення державної політики у сфері охорони довкілля.

Обов'язки Ради визначаються такими головними функціями²:

1. оцінка ефективності різних заходів у сфері охорони дов­кілля;

2. розроблення рекомендацій Президенту та Адміністрації США з метою формування національної політики щодо довкілля;

3. визначення нових критичних параметрів екологічної ситу­ації для своєчасного вжиття відповідних заходів;

4. загальний контроль за виконанням державної політики в ца­рині охорони довкілля, періодична перевірка відповідності широкої системи контролю та змін якості довкілля встановленим вимогам;

5. загальна координація федеральної та регіональної приро­доохоронної діяльності.

На федеральному рівні у складі Департаменту юстиції США існує відділ екології та природних ресурсів³. Завданнями цього відділу є:

— нагляд за дотриманням екологічного законодавства в інте­ресах захисту навколишнього природного середовища та здоров'я громадян;

' Див.: ЕРА [Електронний ресурс].—Режим доступу:

Див. докладніше: Перелет Р.А. О Совете по устойчивому развитию при Президенте США / Р.А. Перелет // Зеленьїй мир— 2003. — № 14. — СІ5.

³ Див.: Зуєв В. Правове регулювання реалізації екологічного управління в Україні та шляхи його вдосконалення [Електронний ресурс] / В. Зуев. — Режим доступу: піІр://и^гл\^г^.тагпа-86.огд.иа/есо<іетосгасу/ехрег1:5

— захист інтересів держави у спорах, які виникають унаслі­док здійснення урядових програм;

— представництво США з усіх питань, які стосуються охо­рони і використання природних ресурсів та громадських земель, захисту дикої природи, прав-та вимог індіанців, а також придбан­ня федеральної власності;

— ведення судових процесів з екологічних питань. Структура і діяльність відділу екології та природних ресурсів

Департаменту юстиції США:

Секція екологічних злочинів (егшгоптепіаі сгітез зесііоп)

Секція застосування екологічного законодавства (епуігоптепіаі еп(огсетепі зесііоп)

Секція із захисту екологічних інтересів (епуігоптепіаі сіеіепзе зесііоп)

Секція охорони дикої природи та ресурсів моря (ЧуіісіШє апсі тагіпе гезоигсез зесііоп)

Секція загальних тяжб (§епега1 Ніі^аііоп зесііоп)

Секція із захисту прав/ресурсів індіанців (Іпсііап гезоигсез зесііоп)

Секція придбання землі (Іапсі ас^иІ5Іііоп зесііоп)

Секція політики, законодавства і спеціальних тяжб (роіісу, 1е£із1аііоп апй зресіаі Ші^аііоп зесііоп)

Апеляційна секція (арреііаіе зесііоп)

Виконавчий офіс (ехесиііуе оШсе)

У США створена Служба охорони риб і диких тварин (СРДТ). Охорона тваринного світу здійснюється СРДТ у двох напрямах: шляхом створення особливого режиму природокористування на територіях національних заповідників диких тварин і шляхом ре­гулювання полювання, торгівлі й імпорту окремих видів тварин¹. СРДТ .уповноважена видавати правила природокористування, встановлювати заборони і дозволи. Управління заповідниками здійснюється на основі планів. СРДТ є основним федеральним відомством, що відповідає за виконання Закону про охорону зни-

¹ Див.: Кадьірметов М.А. Предложения по совершенствованию уголовного законодательства РФ, регламентирующего ответственность в области природоох-Рашгой деятельности в аспекте сравнительно-правового анализа уголовньіх законов зарубежньїх стран / М.А. Кадьірметов, П.Н. Кобец // Вестник ТИСБИ. — 2008. - № 3. - С. 184.

54

55

каючих видів, морських ссавців, мігруючих птиць і ін. СРДТ видає дозвіл на полювання, уповноважено встановлювати мораторії на вилов, експорт і імпорт морських ссавців, притягувати порушни­ків до юридичної відповідальності¹.

У забезпеченні екологічної безпеки важливі функції здійснює поліція. В її функції входить підтримка порядку, у тому числі у сфері охорони довкілля, контроль за дотриманням законодавс­тва штату про охорону довкілля. Муніципальна поліція діє на території міст і графств, підтримує громадський порядок, веде боротьбу з екологічними правопорушеннями. На місцевому рівні природоохоронні функції здійснюють органи місцевого самовря­дування, охорона здоров'я. їхня компетенція включає охорону земель, вод, рослинного і тваринного світу, запобігання забруд­ненню твердими відходами, контроль за дотриманням екологічних стандартів пересувними джерелами забруднень, підтримка необ­хідної якості довкілля.

В охороні довкілля беруть участь і збройні сили. Керівництво такою діяльністю здійснює помічник заступника міністра оборони по питаннях безпеки і довкілля. Згідно зі статутами і настановами армія США підтримує контакти з цивільними властями населених пунктів, де дислоковані військові частини, і надає їм допомогу в забезпеченні екологічної безпеки, ліквідації наслідків стихійних лих і техногенних аварій. Конгрес дозволяє використання війсь­кових підрозділів для охорони національних парків, для боротьби із забрудненням водних джерел, незаконною вирубкою лісів, що перебувають у федеральній власності, у разі потреби виконання митних і карантинних законів².

У штатах процес удосконалення екологічного управління супро­воджувався розширенням функцій державних апаратів і утворен­ням департаментів, комітетів, комісій, агентств, що відповідають за охорону довкілля, або відповідним перепрофілюванням тих, що вже діють. Кожен штат створив власну систему природоохорон­них органів, що розрізняються за структурою, сферами й обсягом

¹ Див.: Краснова И.О. Зкологическое право и управление в США / И.О. Краснова. - М., 1992. - С. 57-58, 114-115.

Див. докладніше: Лапина М.А. Опьіт деятельности зарубежньїх правоохра-нительньїх органов по обеспечению зкологической безопасности / М.А. Лапина // Зкологическое право. — 2000. — № 1. — С. 33-39.

повноважень. Але в цілому на основі аналізу законодавства, ре­зультатів досліджень вітчизняних і зарубіжних фахівців, а також відповідно до прийнятої у США класифікації можна виділити типи органів управління':

Управління зорієнтоване.- переважно на вирішення госпо­дарсько-ресурсних проблем. Тут ключова позиція належить де­партаменту природних ресурсів;

Управління переважно охороною здоров'я населення, яке очо­лює департамент охорони здоров'я;

Управління вкрай консолідоване, існує агентство з охорони довкілля і регулювання природокористування, інші екологічні ор­гани координуються агентством;

Управління вкрай розосереджене, екологічних органів понад десятка, і жоден з них не займає лідируючого становища.

Провідне становище департаментів природних ресурсів у сис­темах управління охороною довкілля обумовлене тим, що їм нале­жать основні повноваження з розпорядження природними ресур­сами: впровадження в життя планів і програм розвитку землеко­ристування; регулювання операцій із землею; видача дозволів на різні види землекористування і водокористування; охорона сере­довищ існування рідкісних і зникаючих видів тварин; управління національними парками і рекреаційними територіями.

Системи управління даного типа характерні для штатів із значною федеральною або штатною власністю на землю (Аляска, Флорида, Індіана, Колорадо та ін.). Проте поряд з названими департаментами, що відіграють провідну роль у регулюванні ви­користання й охорони майже всіх природних ресурсів штатів, в управлінні беруть участь і інші департаменти, роль яких менш значна. Це департаменти охорони здоров'я, сільського господарс­тва, водних ресурсів, агентства з охорони довкілля та ін. Існують і специфічні екологічні органи, що створюються з врахуванням місцевих особливостей. Такий, наприклад, департамент риби і Дичини штату Аляска. Його включення в систему екологічного управління визначається особливим станом даних промислів у життєдіяльності штату.

Див.: Краснова И.О. Зкологическое управление в США [Електронний ре-^сУРс] / И.О. Краснова. — Режим доступу: Шр://\ул^г*\1а\у.ес1и,ги/аґ1іс1е/

І

56

Другий тип екологічного управління характерний для штатів, що мають давні традиції пов'язувати охорону довкілля безпо­середньо з охороною здоров'я населення. В їх числі — штати Аризона, Айдахо, Гаваї, Канзас, Оклахома тощо. Промислові й рекреаційні центри цих штатів займаються переважно охороною населення від шкоди, що завдають здоров'ю людини виробничі й муніципальні відходи. І хоча в міру ускладнення проблем охорони довкілля функції департаментів охорони здоров'я модифікувалися, у центрі екологічного управління, як і раніше, залишилася охо­рона здоров'я. Зокрема, у штаті Меріленд департамент охорони здоров'я наділений повноваженнями видавати дозвіл органам, чия діяльність може завдати шкоди фізичному і розумовому здоров'ю населення. На нього покладений також обов'язок планувати, про­грамувати всі заходи щодо охорони довкілля і організовувати їх здійснення.

Інші департаменти в штатах із системами управління другого типа виконують лише окремі функції на додаток до своїх основ­них обов'язків. Так, департамент сільського господарства штату Меріленд займається охороною довкілля у зв'язку із сільськогос­подарським виробництвом і веденням лісового господарства. А в компетенцію департаменту природних ресурсів входять регулю­вання морського рибальства, охорона тваринного світу, штатні природні парки. Функції з довкілля охорони виконують і геоло­гічна й енергетична служби, що входять у нього.

В управлінських системах третього типа агентства і департа­менти з охорони довкілля виконують всі функції з регулювання і контролю як у сфері природокористування, так і охорони при­роди. У даний час такі системи діють в 20 штатах (Нью-Йорк, Массачусетс, Алабама, Коннектикут і ін.), що свідчить про домі­нування тенденції до консолідації управління в штатах.

Системи управління четвертого типа, що включають безліч природоохоронних органів, які розрізняються по функціях і повно­важеннях, створені в штатах Каліфорнія, Техас, Іллінойс, Орегон і ін. Це — департаменти, агентства, комітети, тимчасові й постій­ні комісії, що функціонують під керівництвом губернатора. Так, у штаті Каліфорнія в охорону довкілля залучені департаменти по лісах, з охорони природи, парків і рекреації, мореплавства, вод­них ресурсів, риби і дичини, регіональні комісії з р. Колорадо, з

57

охорони і розвитку затоки Сан-Франциско, комітети з повітряних ресурсів, твердих відходів і ін.

Структура всіх природоохоронних департаментів штатів у ціло­му однакова. Зазвичай їх очолює секретар (міністр) або комісіо­нер, що призначений і підіюряється губернаторові. В окремих штатах керівництво здійснюється колегіально, причому відповідні особи обираються населенням або призначаються губернатором з представників різних верств населення. Наприклад, комісія з 5 осіб стоїть на чолі департаменту риби і дичини штату Аризона, комісія із 7 осіб очолює департамент природних ресурсів шта­ту Вісконсин. Керівники департаментів зазвичай мають декілька заступників, що очолюють одночасно управління й окремі фун­кціональні відділи. На рівні Кабінету Міністрів працює декілька радників. У більшості своїй департаменти включають регіональні відділи.

Розвинені і юридичні служби штатів. Для захисту своїх приро­доохоронних інтересів у судах окремі штати створили спеціальні відділи при департаментах юстиції, в інших ці обов'язки вико­нують відділи, що вже діють. Крім того, у всіх департаментах є юридичні відділи, у завдання яких входить забезпечення вико­нання вимог законодавства, а також вирішення інших правових питань.

Координацію діяльності органів екологічного управління за­безпечують спеціальні відділи або відповідні посадові особи, що перебувають безпосередньо у виконавчому апараті губер­натора. У штаті Аляска внутрішньоштатна координація здійс­нюється відділом політики розвитку і планування, обов'язки з координації діяльності між штатом і федеральним урядом покла­даються на спеціального координатора при губернаторі. Діяль­ність органів штату Каліфорнія координує безпосередньо офіс губернатора.

Важливу роль в екологічному управлінні штатів відіграють і громадські організації, об'єднуючі представників різних верств населення, професій, регіонів. У більшості штатів таких органі­зацій налічується до 50, і їх спільний вплив на рішення, що приймаються, є значним. Власті штатів приділяють увагу діяль­ності громадських організацій, створюють умови для безпосеред­нього залучення останніх до управління, оскільки вони якнай-

58

59

повніше знають територіальні й соціальні особливості регіонів, що представляються¹.

Таким чином, управління охороною довкілля і регулювання природокористування в кожному штаті — складний процес, що відбувається з урахуванням як загальних тенденцій державного управління, так і історичних, географічних, економічних і інших особливостей штатів.

У випадках конфлікту між інтересами одного штату й еконо­мічними інтересами іншого штату, а також між інтересами одного штату і федерації спори вирішуються федеральними судами.

Класичним прикладом такого роду спорів є справа Носіеі у.Уігсі§іпіа Зигіасе Міпіп§ (452 11.5. 118.264 (1981), у якій ос­каржувалася правомірність окремих положень ухваленого 1977 року Закону про контроль за видобутком корисних копалин на поверхні. Само право Конгресу видати такий закон не оскаржу­валося. Суд розглядав лише питання, чи не перевищив Конгрес своїх конституційних повноважень, встановивши спеціальні ви­моги до робіт, що провадилися на землі, котра спочатку була землею сільськогосподарського призначення і використовувалася для посіву зернових. Адже законодавство про контроль за раціо­нальним використанням природних ресурсів традиційно є прерога­тивою штатів. Спірні положення включали, зокрема, вимоги про відновлення корисних властивостей землі і приведенні її у стан, у якому вона була до початку видобутку вугілля на поверхні; про вживання технологій, що забезпечують якнайменш шкідливу дію на рибу й інші живі організми.

Суд, керуючись торгівельним застереженням, визнав закон правомірним, оскільки видобуток вугілля порушує економічні інтереси різних штатів у розвитку сільськогосподарського ви­робництва і, крім того, призводить до забруднення водоймищ і земельних угідь. Суд відзначив необхідність встановлення єди­них федеральних стандартів як ефективного засобу запобігання збитку, який може бути заподіяний природі в результаті робіт з видобутку вугілля.

Згідно з теорією торгівельного застереження закони штатів і нормативні акти місцевих органів влади визнаються неконсти­туційними, незаконними, якщо вони істотним чином, прямо або побічно, втручаються і служать перешкодою вільному розвитку торгівельних, господарських е-тосунків між штатами. Торгівельне застереження використовується як ефективний засіб проти диск­римінаційних заходів, що приймаються штатами і органами місце­вого самоврядування в цілях протекціонізму локального бізнесу. Тут важливо підкреслити, що навіть за відсутності федеральних законів штати не можуть видавати закони про охорону природи, що перешкоджають торгівлі між штатами і тому йдуть всупереч з духом Конституції. Те саме можна сказати і про нормативні акти органів місцевого самоврядування¹.

Характерним прикладом того, як закон одного штату порушує економічні інтереси суб'єктів господарської діяльності, що пере­бувають у різних штатах, є судова справа Сіту ої РЬііасіеІрпіа V. №ау Легзеу (437 11.5.11.3.617) (1978). Законодавчі Збори штату Нью-Джерсі прийняли закон, згідно з яким заборонялися вве­зення і переробка на території штату сміття і відходів з інших штатів. Між приватними підприємствами, що спеціалізуються на відновленні корисних властивостей земель шляхом очищення і переробки сміття, що накопичилося на них, і окремими міста­ми інших штатів діяли договори про виконання цих робіт. Вони становили взаємний економічний інтерес і для виконавців, і для замовників і сприяли вирішенню завдання раціонального вико­ристання земельних ресурсів.

У позовних вимогах зазначалося, що цей закон штату порушує Конституцію, оскільки втручається в господарські стосунки між штатами і перешкоджає вільній торгівлі. Відповідач, штат Нью-Джерсі, заявив, що мета закону — захист природи, здоров'я і Добробуту людей, а це традиційно розглядається як один із важ­ливіших обов'язків місцевої влади.

Суд визнав ці аргументи необгрунтованими і заявив, що закон штату суперечить торгівельному застереженню і є дискримінацій­ним. Введення обмежень господарських стосунків між штатами за

¹ Див.: Кравченко С.М. Захист екологічних прав громадян в Україні і США: порівняльний аналіз / С.М. Кравченко // Право Україні. — 1995. — № 5-6. — С. 33-36.

Див.: Брославский Л.И. Правовая охрана природи в США / Л.И. Брослав-сени // Жу_рНі рос. права. - 2005. - № 6. — С. 89-90.

60

61

географічною ознакою слід вважати неконституційним. У даному разі немає ніякого протистояння між економічними інтересами суб'єктів господарської діяльності різних штатів. Всі відходи, що утворилися як в штаті Нью-Джерсі, так і в інших штатах, шко­дять довкіллю.

Таке трактування послідовно застосовується судами як загаль­не правило, хоча можливі й винятки. При розгляді наведеної спра­ви суд заявив, що винятком є закони про введення карантину, про заборону ввезення на певну територію отруйних речовин. Судова практика визнає право штатів і органів місцевого самоврядування видавати закони й інші нормативні акти, що, хоча і обмежують вільну торгівлю, але забороняють ввезення і транспортування ма­теріалів, речовин, продуктів і т. ін., що створюють небезпеку для здоров'я людей, інших живих організмів і природних багатств.

Так, Верховний суд США визнав конституційним закон штату Індіана, що забороняє в цілях запобігання поширенню інфекцій­них хвороб і епізоотій серед тварин (1939) перевезення та захо-ронення на території штату мертвих тварин¹.

Законодавець і судова практика керуються нині такими принци­пами, розробленими на підставі рішень Верховного суду США.

Один із них полягає в тому, що Конгрес має необмежене право видавати закони про охорону природи, що належать до взаємовід­носин між штатами. Закони Конгресу не позбавляють штати за­конодавчої ініціативи за однієї умови — закони штатів не повинні перечити федеральним законам. Згідно з Конституцією США (ст VI) закріплено верховенство прийнятих Конгресом США феде­ральних законів, а закони штатів не повинні їм перечити. Отже, при розгляді конкретних справ суди зобов'язані виходити з вимог федеральних законів, а не законів штатів.

Закон про національну політику 1969 року регулює діяльність лише федеральних органів. Діяльність органів окремих штатів регулюється законами відповідного штату. Тому більшість штатів прийняли свої закони, що закріплюють основні положення у сфері охорони навколишнього природного середовища, з урахуванням умов даного штату; при цьому вони можуть охоплювати більш широке коло питань в порівнянні з федеральним законом.

¹ Див.: Сіаизоп V. Іпйіапа 306/ Ш/439 (1939)

3.4. Міністерство охорони навколишнього природного сере­довища України (Мінприроди) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабіне­том Міністрів України.

Мінприроди є головним (вровідним) органом у системі цент­ральних органів виконавчої влади з питань охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, екологічної безпеки, за­повідної справи, поводження з відходами, формування, збережен­ня та використання екологічної мережі, геологічного вивчення та забезпечення раціонального використання надр, а також топогра­фо-геодезичної та картографічної діяльності.

Мінприроди узагальнює практику застосування законодавства з питань, що належать до його компетенції, розробляє пропозиції щодо вдосконалення законодавства і в установленому порядку вносить їх на розгляд Кабінету Міністрів України. Мінприроди здійснює свої повноваження безпосередньо та через утворені в його складі урядові органи державного управління, орган виконав­чої влади з питань охорони навколишнього природного середови­ща Автономної Республіки Крим, територіальні органи, інспекції, установи та організації, що належать до сфери його управління.

Основними завданнями Мінприроди є: забезпечення реалізації державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення та охоро­ни природних ресурсів {землі, надр, поверхневих та підземних вод, атмосферного повітря, лісів, тваринного і рослинного світу та природних ресурсів, територіальних вод, континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони України), по­водження з відходами (крім поводження з радіоактивними від­ходами), небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та ^агрохімікатами, екологічної та, у межах своєї компетенції, радіа­ційної безпеки, розвитку мінерально-сировинної бази, заповідної справи, формування, збереження та використання екологічної мережі, геологічного вивчення надр, топографо-геодезичної та картографічної діяльності; здійснення управління та регулювання У сфері охорони навколишнього природного середовища, ра-ЧЮнального використання, відтворення та охорони природних

62

63

ресурсів, геологічного вивчення надр, забезпечення екологічної та, у межах своєї компетенції, радіаційної безпеки, організації охорони і використання територій та об'єктів природно-заповід­ного фонду України, формування, збереження та використання екологічної мережі; здійснення державного контролю за додер­жанням вимог законодавства про охорону навколишнього при­родного середовища, раціональне використання, відтворення та охорону природних ресурсів, зокрема за використанням та охоро­ною земель, екологічну та, у межах своєї компетенції, радіаційну безпеку, охорону та використання територій та об'єктів природ­но-заповідного фонду, формування, збереження та використання екологічної мережі, з питань поводження з відходами (крім по­водження з радіоактивними відходами), небезпечними хімічними речовинами, пестицидами та агрохімікатами, а також забезпечен­ня здійснення державного геологічного контролю, державного геодезичного нагляду за топографо-геодезичною і картографічною діяльністю.

В Україні (1991 р.), ЄС і державах, діяльність яких у сфері ра­ціонального використання природних ресурсів та охорони природи ми розглянули, були створені центральні спеціалізовані органи виконавчої влади, які виконують основні функції управління у сфері охорони оточуючого природного середовища. Це — Мініс­терство охорони навколишнього природного середовища України, Генеральна дирекція XI ЄС, Федеральне міністерство довкілля, природоохорони і реакторної безпеки ФРН, Міністерство еко­логії і довгострокового розвитку Франції, Агентство з охорони навколишнього середовища США. Правовий статус цих органів характеризується: 1) комплексним управлінням у галузі охорони навколишнього природного середовища; 2) невіднесенням їх до кола господарських міністерств та відомств; 3) відмежуванням функцій державного екологічного контролю від керівництва екс­плуатацією природних ресурсів. Проте в законодавстві України більш послідовно втілено принцип єдиного керівництва охороною довкілля, який обумовлений єдністю і взаємопов'язаністю еколо­гічних систем, та принцип надвідомчого характеру рішень органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища України (хоча дублювання окремих функцій управління з іншими міністерствами і відомствами ще існує).

Всі ці органи здійснюють управлінські функції: координаційну, регулятивну, дозвільну, контрольну, інформаційну. Проте обсяг повноважень різний, що в першу чергу пов'язане з формою де­ржавного устрою.

Наприклад, дозвільну функцію органів Мінприроди України можна розуміти в широкому та вузькому значеннях. У першому до неї належить організація проведення державної екологічної експертизи, правовими наслідками якої є її висновки і рішення про можливість (неможливість) реалізації проекту, що здійснює негативний вплив на навколишнє природне середовище. У дру­гому значенні — безпосереднє надання органами Мінекобезпеки дозволів на викиди, скиди забруднюючих речовин у навколишнє природне середовище, поводження з відходами та спеціальне при­родокористування. Дозвільна функція Агентства з охорони нав­колишнього середовища США полягає лише в наданні дозволів на здійснення діяльності, що впливає на стан довкілля, оскільки обов'язок проведення оцінки впливу на навколишнє середовище (аналог екологічної експертизи в Україні) покладається на госпо­дарське міністерство чи відомство, ЕРА ж виконує лише функцію офіційного експерта проекту¹.

На відміну від інших країн, в Україні у здійсненні управлінських функцій (наприклад, у проведені ОВОС) ще недостатньо задіяна громадськість. Нерозвинена діяльність консультативних корпора­цій та агенцій. Недостатньо розроблені інформаційні системи.

Спільним для України, ЄС та інших країн є те, що основ­ні природоохоронні органи мають у своєму складі спеціальні підрозділи, головним завданням яких є застосування еколого-правових норм. Основними формами їхньої діяльності є здійснен­ня перевірок (інспекцій) дотримання та виконання екологічного законодавства.

Див. докладніше: Тустановська І.В. Застосування права в галузі охорони Довкілля в Україні та США (порівняльний аналіз) : автореф. дис. ... канд. юрид. наук / І.В. Тустановська. — Л., 1998. — 16 с.

64