Види і форми реалізації податкової політики

Ефективність державного регулювання перебуває у прямій за­лежності від якості розуміння та застосування принципів форму­вання державних доходів з метою підтримання макроекономічної і соціальної рівноваги та використання державою податків для про­ведення економічної політики. Важливість цих складових настіль­ки вагома, що податкова політика, залишаючись сьогодні ключо­вою ланкою економічної політики, зумовила появу в своєму складі фактично самостійних видів фінансово-економічної політики, а саме: політики податкового регулювання та політики податкових доходів, які мають свої специфічні цілі і завдання, а також методи їх розв'язання.

Політику податкового регулювання та політику податкових доходів слід охарактеризувати як основу, базу та інструмент дер­жавної економічної політики в кожний історичний період. Природ­но, що таке складне визначальне значення перетворює їх у чинник, від якого принципово залежить і ефективність податкової політи­ки, і ефективність розв'язання економічних та соціальних проблем у цілому. Умови формування політики податкового регулювання та політики податкових доходів мають принципове значення для забезпечення функціонування всієї ринкової економічної системи. Звідси - величезне значення наукового обґрунтування кожного з елементів податкової політики та їх взаємодії.

Політика податкового регулювання, будучи складовим елемен­том податкової політики, означає цілеспрямовану діяльність держави з регулювання вартісних пропорцій розподілу та пере­розподілу частини валового внутрішнього продукту з метою під­тримання на певному рівні економічних процесів, забезпечення суспільного попиту і пропозиції та ініціювання ділової активнос­ті суб'єктів господарювання. Тому система податкового регулю­вання виступає важливим елементом державного податкового менеджменту.

Політика доходів, будучи складовим елементом податкової по­літики, також виступає як цілеспрямована діяльність уряду з фор­мування дохідної частини державного бюджету з метою забезпе­чення функціонування та розвитку соціально-економічного поля суспільства.

У процесі розробки політики податкового регулювання та політики податкових доходів як складових податкової політики велике значення належить науковому обґрунтуванню підходів і принципів такої політики. Політика податкового регулювання ви­значає принципи, напрями, структуру сегменту участі держави у регулюванні економічних процесів у суспільстві. Політика дохо­дів, зважаючи на вирішальне значення податкових доходів, насам­перед визначає пріоритетні цілі оподаткування, коло суб'єктів економічної діяльності, які підлягають оподаткуванню, принципи, форми, ставки, пільги оподаткування. Критично важливим у подат­ковій політиці є дотримання принципів оптимальності інтересів, порушення яких здатне призвести до порушення макроекономічної та соціальної стабільності, деформацій фіскальної та економічної політики взагалі.

Податкова політика - не самоціль держави фіскально забезпе­чити себе фінансовими ресурсами. А тому залежно від соціально- економічної доктрини держави, тобто від мети, яку ставить дер­жава на певному етапі розвитку економіки, від стану самої економіки, обираються різнобічні форми здійснення податкової політики.

- У фінансовій науці виокремлюють такі форми податкової полі­тики (рис. 15.3).

Політика максимальних податків. При проведенні такої по­літики держава застосовує достатньо високі податкові ставки, ско­рочує податкові пільги і запроваджує нові податки з метою макси­мального збільшення суми податкових надходжень. За умови, ко­ли відсутні економічні, соціальні і політичні передумови для проведення політики максимальних податків (економічна криза, надзвичайний політичний стан, війна), відразу ж виявляються не­гативні наслідки такої політики:

• скорочення фінансових ресурсів у податкоплатників робить неможливим забезпечення економічного зросту і суттєво скорочує обсяги розширеного відтворення в суспільстві;

• небажання платити високі податки спотворює податкову етику платника податку і породжує таке суспільно-соціальне зло, як ухилення від сплати податків;

• масово розвивається тіньова економіка, основою якої є просте викачування фінансових ресурсів із національного багатства суспіль­ства і переведення їх на закордонні рахунки іноземних банків.

Політика економічного розвитку. Держава в максимально можливих розмірах податкового навантаження враховує не тільки фіскальні інтереси, а більше уваги приділяє економічним інтере­сам податкоплатників. Послаблюючи податкове навантаження на бізнес, держава стимулює нарощення фінансових ресурсів у подат­коплатників і створює умови для розширення суспільного відтво­рення. Основна мета при проведенні такої політики - збільшення економічного зросту шляхом поліпшення інвестиційної активності за рахунок найбільш вигідного податкового клімату. Але при про­веденні такої політики випливають і недоліки:

• скорочення податкових надходжень неминуче призводить до недофінансування певних соціальних програм, освіти, охорони здоров'я, науки;

• суттєво скорочується сфера суспільних благ, тобто благ, які опосередковано оплачуються за рахунок бюджетних видатків;

• обмежується вплив держави на процеси споживання і зайня­тість та скорочується соціальний захист малозабезпечених верств населення.

Тому така політика за своєю економічною значимістю і су­спільно-соціальними негараздами виправдовує себе лише за умо­ви, коли вона використовується як засіб державного регулювання в період стагнації економіки.

Політика виважених податків. Суть такої політики полягає у встановленні такого рівня оподаткування, який максимально би забезпечив фіскальні інтереси держави і одночасно не підтримав би економічних інтересів податкоплатників. Політика збалансування інтересів при проведенні податкових маніпуляцій вимагає високої фіскальної техніки і виваженої податкової етики податкоплатників із одночасним системним контролем з боку держави за всім про­цесом оподаткування.

Наявність різних форм здійснення податкової політики засвід­чує багатогранність внутрішнього змісту соціально-економічного поняття податкової політики. Хоча по суті податкова політика, бу­дучи складовою економічної і фінансової політики, багато в чому накладається саме на них і залежить від дивергенції саме економіч­ної і фінансової політики.

Економічна теорія надала в розпорядження практики реалізації податкової політики два основних напрями функціонування подат­кової політики щодо формування макроекономічної та соціальної рівноваги, економічного зростання та зайнятості. Це - автоматична та дискреційна податкова політика [91]. В обох випадках основні інструменти реалізації цих напрямів податкової політики - однакові.

Автоматичні стабілізатори, які виступають фінансово-еконо- мічним підґрунтям недискреційної податкової політики, є інстру­ментом обмеженої дії, тому виникає потреба її доповнення дис­креційною, яка становить сукупність оперативних регулюючих заходів щодо основних інструментів податкової політики. В основі такої політики - свідоме планування податків та державних видат­ків з метою регулювання зміни реального обсягу національного виробництва та зайнятості, контролю за інфляцією та прискорен­ням економічного зростання. Для стимулювання виробництва і зайнятості в умовах стагнації економічна теорія пропонує збіль­шувати державні видатки. Дефіцит ВВП, який виникає в результа­ті недостатнього сукупного попиту стосовно пропозиції, стримує розвиток економіки. Державні закупки за рахунок бюджетного де­фіциту здатні збільшувати сукупний кінцевий попит. Але ця діяль­ність з боку держави обмежена її фінансовими ресурсами.

У перехідній економіці, коли держава регулює зміни сукупного попиту і сукупної пропозиції, обсягів збережень, розміри та на­прями спрямування інвестицій, зовнішньоекономічну діяльність, значення дискреційної податкової політики зростає. Якщо в умо­вах ринкової економіки бюджетно-податкове регулювання спря­мовується на ефективне функціонування цієї економіки, то в пере­хідний період на порядок денний висуваються завдання соціально- економічного оновлення суспільства, прогресивних структурних зсувів, формування конкурентоспроможної економіки. Ці напрями визначають основні орієнтири дискреційної податкової політики.

У ринковій економіці з усталеною циклічністю дискреційна політика змінюється у кожній фазі циклу:

• рефляційна (стимулююча) політика під час виходу з кризи (стимулювання економічного росту та зайнятості);

• дефляційна (стримувальна) політика під час економічного зро­стання (стримування інфляції та запобігання «перегріву» економіки).

За економічного спаду нерідко доцільним є застосування сти­мулюючої податкової політики.

Державне керівництво може поєднувати збільшення видатків і зниження податків для досягнення бажаного початкового зростан­ня споживання та збільшення сукупного попиту і реального ВВП. Комплексне поєднання цих двох інструментів буде більш ефектив­ним та простішим для застосування.

Стримувальна податкова політика має за мету стримати зрос­тання попиту, коли існує інфляція попиту.

У період досягнення сталих темпів зростання економічна тео­рія пропонує активне використання стримуючих заходів. Саме то­му податкове регулювання повинно набувати стримуючого харак­теру. У такому разі доцільним видається впровадження концепту­альних положень монетаристської моделі державного впливу та переважання форм непрямого оподаткування. Непрямі податки на мікрорівні здатні стимулювати виробництво конкурентоспромож­ної продукції. На макрорівні забезпечити податкові надходження доцільно на основі розширення сфери дії непрямої і звуження сфе­ри дії прямої форм оподаткування.

Податкова політика перехідної економіки, залежно від фази економічного циклу, для забезпечення оптимального поєднання інтересів держави та її суб'єктів повинна набувати стимулюючих чи стримуючих рис. Концептуальною основою податкового регу­лювання повинно стати гнучке поєднання неокейнсіанського та неокласичного підходів, але з чітким урахуванням фази економіч­ного циклу та рівня економіки. Так, у періоди довгострокового спаду економічної активності доцільним є здійснення стимулюю­чої податкової політики, що базується на кейнсіанській моделі ан- тициклічного регулювання та використанні прямого прогресивно­го оподаткування як провідної ведучої форми стабілізаційного ре­гулювання. Реалізувати регулюючу функцію і стимулювати ділову активність на мікрорівні доцільно за рахунок податку на прибуток і прибуткового податку з громадян, податку на відсоткові доходи, а також шляхом оптимізації механізму податкових пільг. Здійс­нення фіскальної функції на макрорівні здатне забезпечити пряме оподаткування майна, природних ресурсів у поєднанні з непрями­ми податками (акцизи, ПДВ, митні тарифи).

Дискреційна податкова політика у країні з перехідною еконо­мікою має певні особливості. Неможливо віддати пріоритет якійсь одній цілі: низький рівень особистого доходу і життя, структурні зміни у виробництві та брак інвестицій не дають змоги виділити одну з цілей. Саме це і є випадок, коли обирається цільова функ­ція, у якій всі цілі мають однаковий «ступінь пріоритетності». Ви­значення можливостей у досягненні цільової функції інструмента­ми дискреційної податкової політики перехідного періоду - досить складна справа, оскільки період перебудови суспільних відносин робить високою мірою ризикованим передбачення майбутнього. У цьому сенсі задля вибору ефективних інструментів дискреційної податкової політики необхідно враховувати процеси самооргані­зації економічної системи, щоб через вплив на них стало можли­вим використати всі ресурси суспільства для його розвитку.

Тобто, через інструменти податкового впливу необхідно вико­ристати повною мірою економічну свободу суб'єктів господа­рювання задля стимулювання самовизначення елементами еко­номічної системи доцільності тих чи інших видів діяльності та необхідних для них ресурсів. Якщо такий підхід (синергетичний) буде реалізовано у податковій політиці, то досить необтяжені для державного бюджету видатки будуть більш ефективними, ніж прямі інвестиції держави та значне скорочення податків. Прикла­дом може бути підтримка малого та середнього бізнесу через дер­жавні програми розвитку.

Основними елементами автоматичної податкової політики, коли зміни відбуваються у системі оподаткування та податкового регу­лювання, виступають автоматичні стабілізатори, які дозволяють без додаткового втручання держави, шляхом попередньо визначених і закладених у законодавчо-нормативні акти правил і норм реагувати на порушення рівноваги, сприяючи її відновленню.

Відповідні зміни рівнів податкового регулювання та норм опо­даткування відбуваються автоматично. Практика свідчить про те, що чисті податки можуть змінюватись і автоматично, тобто без спеціальних державних рішень. Це пояснюється тим, що переваж­на більшість податків залежить від доходу і тому змінюється про­порційно до зміни ВВП, навіть за стабільних податкових ставок і рівнів трансфертів (рис. 15.5).

Автоматична залежність чистих податків від ВВП є важливим фактором стабілізації економіки. Стабілізаційна функція чистих податків пояснюється тим, що вони являють собою вилучення з економіки, тобто втрату її купівельної спроможності. Якщо вони збільшуються, то ВВП зменшується - і навпаки. Це означає, що, з точки зору економічної стабільності - бажано збільшувати вели­чину таких вилучень у періоди, коли економіка прямує до інфля­ції, і навпаки,- зменшувати її величину в періоди, коли намітилася тенденція до скорочення виробництва. Оскільки динаміка автома­тичних податків відповідає цим вимогам, вони отримали назву вмонтованих стабілізаторів.

Незважаючи на те що автоматичні чисті податки виконують стабілізаційну функцію без спеціальних державних рішень, їх ефек­тивність в кінцевому підсумку теж залежить від держави. Але роль держави полягає в тому, що вона вмонтовує, тобто впроваджує в економіку певну систему податків та трансфертних платежів. При внесенні змін у цю систему стабілізаційна ефективність буде змінюватися. Отже, недискреційна (автоматична) податкова політика - це така політика, яка, встановлюючи певну систему податків та трансфертів, забезпечує їм можливість виконувати стабілізаційну функцію в економіці автоматично.

Податкова політика є основним інструментом реалізації фіскаль­них інтересів держави. Фіскальні інтереси не обмежуються лише стягненням коштів на користь держави (це вузьке розуміння цього поняття), оскільки реалізація функцій держави на цьому не закінчу­ється. Процес формування фінансових фондів забезпечує державу ресурсами, необхідними для реалізації її функцій. Останнє безпо­середньо пов'язано з видатками, бо саме через витрати держава «презентує» себе суспільству. Справляння податків, в контексті політики державних доходів,- не самоціль державницької діяльно­сті, а цілеспрямована суспільна інституція, спрямована на задово­лення інтересів членів суспільства, тобто оподаткування має бути суспільно спрямованим на фінансування витрат держави, пов'яза­них із виконанням державою покладених на неї функцій.

Політика податкового регулювання базується на використанні рестрикційних можливостей фіскальних інструментів, які поляга­ють у зменшенні коштів, якими могли б користуватися економічні агенти, за рахунок збільшення податкового навантаження (ставок податків та податкових платежів) або збільшенням податкових преференцій.

Проблема виникає, коли економічна ситуація у країні поєднує у собі економічний спад і інфляцію. У такому випадку необхідно одночасно вживати як стимулюючі, так і стримуючі податкові інструменти. Тобто, маніпулювання державним бюджетом має стати таким, щоб воно ініціювало розвиток господарства без впливу на зростання цін. Вислів «маніпулювання державними доходами та видатками» означає не постійну зміну «правил гри», а свідоме на­строювання інструментів податкової політики задля досягнення суспільного добробуту. Суб'єкти, на яких спрямовані фіскальні дії, повинні мати впевненість щодо основних фіскальних дій дер­жави - оподаткування та податкового регулювання.

Посилення стримуючого впливу податкової політики за умови браку коштів у економічних агентів, на жаль, стимулює останніх зменшувати базу оподаткування, що, своєю чергою, призводить до неефективності фіскальних дій щодо збільшення надходжень до державного бюджету. Якщо, до того ж, врахувати, що зміни у державних видатках мають більший вплив на суспільні витрати, ніж відповідні (за обсягом) зміни в оподаткуванні, то слід визнати, що бажання досягти через податкову політику певних результатів потребує від держави проведення грошових ін'єкцій, а не тільки створення сприятливих умов для функціонування одиниць госпо­дарювання.

Побудова оптимальної моделі податкової політики потребує дослідження концептуальних основ, конкретних форм та методів довгострокового і короткострокового впливу податків на розвиток суспільства. Останні мають узгоджуватися з соціальними й еконо­мічними проблемами держави, можливостями їх вирішення через політику податкових доходів та політику податкового регулювання та орієнтуватися на історичні, національні, культурні особливості,, ступінь участі держави в економічних процесах, розвиненість рин­кових відносин. На жаль, сьогодні така спрямованість дискреційно­го та недискреційного державного регулювання через стратегію та тактику податкової політики лише очікує на свою реалізацію.