3. Двучленная структура федеративного государства

Федеративное государство, согласно старым теориям, складывалось из трех частей: отдельных государств-членов, их совокупности и высшей власти федерации. К моменту создания ФРГ эта теория уже давно не была господствующей. Ее продолжали держаться лишь немногие теоретики и комментаторы. Нынешнее учение о федерации почти безоговорочно признает ее двучленную структуру. К. Хессе, например, полагает, что терминология Основного закона будет иметь смысл только в том случае, если понятия «федерация» и «федеративная республика» будут рассматриваться как синонимы. Однако именно такой подход рождает сомнения, поскольку во многих конкретных вопросах земли противостоят федерации, но в то же время они неоспоримо являются составными частями ФРГ. С этой точки зрения представляется ошибочной формулировка ст. 79, абз. 3, говорящая о «разделении федерации на земли», так как на самом деле в ней подразумевается не федерация, а Федеративная Республика Германия как единое государство.

Согласно теории двучленной структуры, наша федерация функционирует на двух уровнях: первый — это уровень федерации (в которой земли состоят в соответствии с нормами Основного закона); второй — уровень каждой из земель (которые равны между собой, но не равнозначны федерации, о чем свидетельствует ст. 31 Основного закона). Земли ФРГ обладают собственным правовым статусом, но не суверенны. Суверенитетом обладает только федерация, т. е. ФРГ в целом. В этом смысле можно говорить об идентичности у нас понятий «федерация» и «ФРГ».

[…]

Федеральный конституционный суд уже в решении от 23 октября 1951 г. («О Юго-Западном государстве») руководствовался теорией двучленной структуры федерации. Правда, в решении ФКС от 26 марта 1957 г. («О конкордате») говорится о ФРГ как федеративном государстве, «членами которого являются федерация и земли». Однако делать на этом основании вывод, что ФКС одобрил теорию трехчленной структуры федерации, вряд ли можно, поскольку в том же его решении подчеркивалось: «Федеративная Республика Германия с конституционно-правовой точки зрения — это федерация и земли, существующие как единое целое». В решении от 11 июля 1961 г. («О новом делении территории») точка зрения ФКС была изложена совершенно ясно: ФРГ представляет собой двучленное федеративное государство. Федерация как более высокая государственная структура в принципе стоит над землями, только в сферах, не урегулированных федеральной конституцией, сохраняется независимость земель. Господствующее мнение ученых отражает именно эту точку зрения.

[…]

6. Унитарность союзного государства

Противоположностью федерализму является не унитарное начало, а абсолютно единое государство. Унитаризм и федерализм — две влиятельные силы, действующие внутри союзного государства и определяющие его облик в зависимости от преобладания одной из них. Но каждая из этих сил не теряет своего влияния полностью. Если исчезает унитарное начало, то союзное государство подвергается опасности дезинтеграции; если нежизненным оказывается федерализм, союзное государство превращается в абсолютно единое. Такие экстремальные случаи исключаются, когда союзное государство с преобладанием федеративных начал выступает как федеративное союзное государство, а с преобладанием унитарных черт — как унитарно-союзное государство. Основания для такой характеристики подробно сформулировал К. Хессе. Равновесие между унитарными и федеративными элементами, поддерживающее всю систему, состоит в том, что федерации предоставлена наиболее существенная часть законодательной, а землям — административной компетенции. ФКС, назвавший Бундестаг «унитаристским конституционным органом федерации», продемонстрировал, как можно свободно безбоязненно пользоваться термином «унитарный», не создавая опасности для федеративной государственности.

В тексте Основного закона унитарное начало в ФРГ с особой определенностью выражено в ст. 28, абз. 1, которая провозглашает принципы Конституции нашего государства обязательными для конституционного строя земель, а также в ст. 72, абз. 2, передающей федерации законодательные полномочия в сферах конкурирующей компетенции в случаях, когда: а) какой-либо вопрос не может быть эффективно урегулирован законодательством отдельных земель; б) урегулирование какого-либо вопроса законом одной земли может нарушить интересы других земель или общества в целом; в) этого требует сохранение правового или экономического единства, в частности поддержка одинаковости жизненных условий во всех землях.

… в период действия общегерманской Веймарской Конституции, несмотря на некоторые понятные шаги, шел процесс усиления унитарных начал. Текст Основного закона с точки зрения исторической тенденции как бы вернулся более чем на 30 лет назад и создал впечатление о возвращении к первоначальному «фундаменталистскому» федерализму… процесс унитаризации… может нанести ущерб принципу федерализма. Об этом свидетельствует прежде всего усиливающаяся концентрация в руках федерации все большего круга государственных полномочий в результате использования федеральным законодателем своих возможностей в сфере конкурирующей законодательной компетенции и определения основ законодательства в некоторых сферах, указанных Основным законом (ст. 75). В том же направлении идут постоянные сокращения полномочий земель в области финансов, связанные с общим процессом утраты ими своих полномочий, а также непрерывное разрастание системы подчиненных федерации органов исполнительной власти, создаваемых многочисленными федеральными ведомствами в землях.

И все же таким унитаристским тенденциям положен четкий предел. В решении от 10 мая 1960 г. ФКС недвусмысленно заявил: «Федеральная Конституция в принципе требует уважения к конституционному строю земель; вмешательство в эту сферу федеральной власти допустимо только в тех случаях, когда оно прямо предписывается или допускается Основным законом». ФКС многократно подчеркивал, что «в союзном государстве ФРГ, построенном в соответствии с ее Основным законом на четких федеративных началах, конституционные сферы деятельности федерации и земель в принципе самостоятельны и существуют бок о бок».

Федеральный конституционный суд решительно высказался и против завуалированных стремлений подстегнуть унитаризацию государства сверх допускаемой меры. «Предусмотренное Основным законом разделение государственной власти между федерацией и землями требует определенных защитных мер против попыток с помощью обычных законов добиться вопреки Конституции сдвигов системного характера в федеративном устройстве государства. Роль таких мер выполняют в интересах земель предусмотренные Основным законом правила, требующие одобрения определенных решений федеральных властей Бундесратом». ФКС скорректировал, таким образом, ложное впечатление от формулировки, употребленной в его решении от 23 октября 1951 г. Там говорилось, что Основной закон, хотя и гарантирует деление Федеративной Республики на земли, но не обеспечивает отдельным землям абсолютную защиту от изменений их территориального статуса, как это следует из ст. 29 и 118 Основного закона. ФКС дополнил свое решение следующим разъяснением: «Основной закон признает «лабильный характер» федеративного государства», однако эта «лабильность» не распространяется на содержание принципа федеративного государства и его функции в единой конституционной системе. Имея в виду сказанное, правовая теория предложила термин «стабильное федеративное государство», добавив к нему эпитет «динамичное». Таким образом, итоговая формула выглядит следующим образом: ФРГ — это стабильное динамичное унитарное союзное государство.

[…]