7. Кооперативное федеративное государство

… одним из центральных понятий теории и практики федерализма является понятие «кооперация». Это утверждение справедливо, независимо от причин возникновения той или иной федерации. Государства могут решиться на объединение в интересах сотрудничества, так же как части бывшего единого государства после его распада могут заявить о готовности продолжать совместную деятельность. В любом случае федерация остается государством кооперативным и приходится только удивляться, что понятия «кооперативное союзное государство» или «кооперативный федерализм» заявили о себе в политических и научных дискуссиях в ФРГ так поздно, а именно во второй половине 60-х годов. Теория государственного права англосаксонских стран освоила этот термин еще в 30-е годы. В Германии понятие кооперативного федерализма относится к институционно оформленному сотрудничеству федерации и земель, а также земель между собой. В широком смысле слова оно охватывает всю их деятельность, урегулированную позитивным правом, в более тесном — только добровольное, допустимое с точки зрения конституционного права сотрудничество обладателей властных полномочий в федеративном государстве… К. Хессе определил кооперативный федерализм как общую формулу более совершенного сотрудничества между федерацией, землями и общинами.

Все сказанное выше позволяет сделать вывод: выражением кооперативного федерализма являются демонстрация верности принципам федерации, решение общих задач, поставленных ст. 91-a и 91-b Основного закона, а также создание определенных институтов и проведение необходимых мероприятий на основе координационной договоренности самих земель. Против такой системы отношений иногда высказываются серьезные возражения конституционно-правового характера. Наряду с упреком, что в результате нарушается схема двучленного федеративного государства, возникает опасение, что институционализация такой кооперации земель приведет к возникновению нового, конфедеративного уровня отношений между ними. Но это опасение признается неосновательным. Напротив, утвердилось представление, согласно которому кооперативный федерализм придает союзному государству значительную гибкость и поддерживает равновесие между унитарным и федеративным его началами.

Изензее Й. Идея и формы федерализма в Основном законе // Государственное право Германии. В 2-х тт. Т. 2. М., 1994. С. 15-16, 23-26:

а) Федеративная композиция государственного единства

Распределение компетенции между союзом (федерацией) и землями — не самоцель или произвол. Не является оно и раздроблением государственной власти, предназначенным для того, чтобы ослабить власть, т.е. чем-то вроде утрированного либерального понимания разделения властей. Смысл распределения компетенции состоит не в разъединении государственной власти, а в ее разумном разделении, структурировании и сбалансированности. Оно не исключает общегосударственного единства, а дифференцирует его, формируя относительно самостоятельные общности, которые остаются взаимосвязанными в пределах целостного единства. Федеративное государство, согласно Основному закону, соответствует по своему существу классической форме объединенной республики, представляющей сочетание, искусно составленное из различных элементов, сливающихся в одно целое общество.

… действительное распределение государственной власти зависит от того, имеют ли и если да, то в какой мере федерация и земли волю и способность фактически осуществлять собственную компетенцию и в полной мере выполнять те задачи, которые ставит перед ними Конституция.

Федеративный строй предполагает достаточно высокий уровень государственного самосознания субъектов федерации, самоотверженную работу и инициативу в сфере собственной компетенции, а также бдительность относительно превышения компетенции и возможность предотвращения его. Скромность и мягкость в этих вопросах не являются государственными добродетелями. Они могут привести к определенному упадку структур, к противоречащему Конституции сдвигу в соотношении власти и ответственности, к препятствиям в поддержании федеративного баланса. Правовое требование дружественного отношения к федерации определяет и регулирует соблюдение параметров предоставленных полномочий, но оно приобретает силу лишь там, где компетенция реализуется в полной мере…

[…]

д) Федерация как хранитель политического единства

Федерация и земли не противостоят друг другу как иностранные государства. Они объединены Федеральной конституцией и включены в общий институциональный порядок. Их конфликты с самого начала укрощены предписаниями внутригосударственного права и разрешаются в рамках его процессуального механизма.

Для самообороны и санкций, известных в международном праве, здесь нет места. Государства — члены союза образуют общегосударственное «мирное сообщество». Отношения между ними, урегулированные внутригосударственным правом, существенным образом отличаются от международно-правовых внешних сношений с иностранными государствами.

Развитие внешних сношений является преимущественно задачей союза (ст. 32 Основного закона). Он вообще сосредоточивает в своих руках большую часть полномочий, которые, согласно традиционному пониманию государства, относятся к высокой политике: иностранные дела, оборона, а также передача суверенных прав государства межнациональным учреждениям. Входящие в федерацию государства образуют целостное политическое единство. На федерацию возлагается обязанность самоутверждения сообщества вовне. Она несет ответственность за земли, которые «сидят с ней в одной лодке», и избавляет от опасностей, угрожающих их существованию.

Это относится не только к обороне, но и к коренным вопросам формирования социального государства всеобщего благоденствия; федерация компетентна решать важнейшие проблемы валютной, экономической, финансовой и социальной политики. Она является первичным гарантом общегосударственного экономического равновесия. В ее руках находятся существенные законодательные и финансовые рычаги, дающие возможность установить обязательность курса на постоянное содействие достижению этого равновесия для всех структур и лиц, обладающих публичными правами на определенной территории (ст. 109, абз. 2-4; ст. 104а, абз. 4 Основного закона). Наконец, федерация ответственна за последствия, если общегосударственная цель не достигнута. Независимо от распределения компетенции между федерацией и землями именно на первую возлагаются надежды в тех случаях, когда всплывают проблемы, которые представляются угрожающими для выживания всего сообщества (пример тому — загрязнение окружающей среды).

Федерация ограждает земли и от опасности возникновения чрезвычайных ситуаций в них самих, и от угрозы гражданской войны. Если состав либо демократический строй федерации или какой-либо из земель не может быть сохранен обычными мерами, федерация использует свои исключительные полномочия, предусмотренные ст. 91 Основного закона. При этом нормы конституций земель, касающиеся их внутренних чрезвычайных ситуаций, не применяются.

Федерация в своем качестве целостного государства является хранителем политического единства. Реальная опасность может наступить прежде всего для федеративной системы в целом, а не для отдельных ее членов. В относительном характере государственности субъектов федерации, обусловленной сущностью федерации как целостного государства, воспроизводится государственно-этическая связь «защиты и послушания».

е) Правовое единство в рамках федерации

Федеральное право и право земель образуют единый государственный правовой строй. Это единство основано на федерально-государственной системе разграничения компетенции союза и земель. Полномочия, касающиеся издания правовых актов, применения норм права и судопроизводства, распределены, причем дифференцированно и жестко, между двумя государственными уровнями.

Компетенция федерации и компетенция земель дополняют друг друга, как бы складываются в единое целое, соответствующее понятию единой республики. В тех случаях, когда нормы, определяющие компетенцию союза, и нормы, очерчивающие компетенцию земель, входят в коллизию, действует ст. 31 Основного закона, устанавливающая общий приоритет федерального права. Предусмотренный Основным законом порядок распределения компетенции между союзом и землями обеспечивает децентрализованное правовое единство не только применительно к действию норм, но и относительно их ведомственной интерпретации.

Основной вопрос современного государства — кто принимает решения? — находит ответ в распределении компетенции по вертикали — между союзом и землями, и по горизонтали — между органами демократической государственной организации, основанной на разделении властей. Возможность конфликта между компетенцией одних и других государственных структур учитывается Основным законом. Суверенное право последнего слова в случае опора, связанного с такого рода конфликтом, за Федеральным конституционным судом. Федерации как целостному государству принадлежит право изменять распределение компетенции на основе внесения поправок в Конституцию…

Федеральный Конституционный Суд

Дело о юго-западных землях (1951)⁶

[Статья 29 Основного закона ФРГ в своей первоначальной редакции для реорганизации федеральной территории предусматривала издание федерального закона. Закон должен был быть одобрен на референдуме земель, границы которых подвергались изменениям. Если закон не получал такого одобрения, Бундестаг мог принять его повторно и вынести его на общефедеральный референдум.

Проблема, ставшая основанием данного дела, возникла из решения союзников разделить бывшие земли Баден и Вюртемберг на три юго-западные земли: Вюртемберг-Баден, Вюртемберг-Гогенцоллерн и Баден. Немцы оказались не довольны этим решением, считая, что оно разделяет две исторически сложившиеся земли. Решить проблему была призвана статья 118 Основного закона. Будучи специальным законом, она уточняла общую норму, содержащуюся в ст. 29, допуская проведение реорганизации трёх названных земель по их взаимной договорённости. При этом ст. 118 устанавливала, что если договорённость между землями не будет достигнута, их реорганизация производится в соответствии с федеральным законом.

Основными предложениями по реорганизации юго-западных земель были восстановление прежних земель Баден и Вюртемберг или объединение всех трёх новых земель в одну единую.

Правительства земель не смогли достичь договорённости, и когда трёхсторонние переговоры окончательно провалились в ноябре 1950 года, федеральное правительство издало два Закона о реорганизации. Первый продлевал сроки полномочий законодательных собраний земель Вюртемберг-Гогенцоллерн и Баден – мера, направленная на предотвращение очередных выборов в апреле 1951 года, связанная с тем, что реорганизация, судя по всему, должна была быть одобрена нынешними составами собраний; второй устанавливал конкретные процедуры проведения референдума по поводу предложения реорганизации. Предложение объединения трёх земель в единую землю Баден-Вюртемберг должно было быть одобрено простым большинством в трёх из четырёх избирательных округов, образованных для проведения референдума. Маленькая и гордая 150-летняя земля Баден оспорила конституционность этих актов, утверждая, что они нарушают принципы демократизма и федерализма: демократизма потому, что избирательные округа были образованы так, чтобы снизить ценность голосов, поданных в Бадене; федерализма потому, что федеральное правительство не вправе вторгаться в деятельность законодательного собрания независимой земли.]

Решение Второго сената.

D. [Первый Закон о реорганизации]…

2. … Никакое конституционное положение не может восприниматься изолированным от других и толковаться самостоятельно. Конституция обладает внутренним единством, и смысл любой её части связан со смыслами других положений. Взятая как единое целое, конституция отражает определённые всеобъемлющие принципы и основные решения, по отношению к которым отдельные положения являются подчинёнными. Ст. 79 (3) делает очевидным то, что Основной закон предполагает такую идею. Суд, таким образом, согласен с утверждением Конституционного Суда Баварии: «Тот факт, что те или иные положения являются частью конституции, сам по себе ещё не означает, что они не могут быть ничтожны и недействительны. Существует ряд конституционных принципов, настолько фундаментальных и выражающих саму суть права, что они имеют верховенство над самой Конституций и обязывают даже её создателей. Другие конституционные положения, не имеющие столь высокого статуса, могут оказаться ничтожными и недействительными, если вступят в противоречие с этими принципами». Из этого толкования следует, что всякое положение конституции должно пониматься как соответствующее фундаментальным принципам и основополагающим решениям создателей Конституции. Это правило относится также и к статье 118.

3. Основной закон избрал демократию в качестве основы организации власти (ст. 20, ст. 28): Федеративная Республика – демократическое, федеративное государство. Конституционное устройство земель должно соответствовать принципам демократического государства, основанного на верховенстве права в соответствии с Основным законом. Федерация гарантирует соответствие конституционного строя земель этим принципам.

Согласно Основному закону, демократия предполагает не только контроль правительства со стороны парламента, но и то, что избирательное право каждого не должно ограничиваться неконституционными способами. … Действительно, принципы демократии не предполагают того, что срок полномочий законодательного собрания не должен превышать 4 лет или того, что этот срок не может быть продлён по серьёзным причинам. Но эти принципы, безусловно, требуют, чтобы срок полномочий законодательного собрания, определённый народом через принятие конституции, мог быть продлён только теми способами, которые предусмотрены конституций, например, только с согласия народа.

Если федерация отсрочивает выборы, время проведения которых установлено конституций земли, без согласия народа этой земли, она нарушает фундаментальное право гражданина демократического государства – избирательное право, защищаемого ст. 28 (3) Основного закона.

4. Другим основополагающим принципом Основного закона является принцип федерализма (ст. 20, 18, 30). Будучи членами федерации, земли являются государствами со своей суверенной властью. Эта власть, даже являясь ограниченной в определённых областях, не производна от федерации, но признаётся ей. Поскольку соответствующее положение входит в ст. 28 (1), конституционное устройство земли входит в её собственную юрисдикцию. В частности, определение правил формирования конституционных органов земли и их функций полностью возложено на саму землю. В компетенцию земли также входит создание норм, определяющих, как часто и по каким случаям граждане могут голосовать, а также, при каких условиях прекращаются полномочия законодательного собрания. …

Это правило равно применяется и к законодательству, [изданному] в соответствии со ст. 118. Действительно, федеральная законодательная власть обладает правом для осуществления реорганизации «урезать» правительства земель Баден, Вюртемберг-Баден и Вюртемберг-Гогенцоллерн. Тем не менее, она не может вмешиваться в конституционное устройство этих земель до тех пор, пока они существуют как таковые.

Не стоит утверждать, что если федерация, ликвидируя в процессе реорганизации законодательные собрания трёх земель и тем самым укорачивая сроки их полномочий, может, следовательно, и продлить эти сроки на время переходного периода.

… Ликвидация законодательных собраний является необходимым последствием ликвидации земель; однако [рассматриваемый закон] не предполагает сокращение срока полномочий [законодательных собраний]. Продление же сроков полномочий может иметь место только в отношении уже существующих законодательных собраний. Такое продление требует специального законодательного акта, который федерация не может принять по вышеназванным причинам. Земля не может отказаться от своих законодательных полномочий. Федерация же не имеет права через согласие земли осуществлять законодательные полномочия, который ей не предоставил Основной закон. Таким образом, согласие земли Вюртемберг-Гогенцоллерн на предпринятые федерацией действия не имеет юридического значения.

5. Ст. 118 [2] даёт федеральному законодателю право регулировать только «реорганизацию», и тем самым обозначает конституционные пределы. … Федеральный законодатель может увеличить срок полномочий законодательного собрания только, если … «данный предмет не может быть эффективно урегулирован законодательством самих земель» [ст. 72 (2) Основного закона]. Такое ограничение препятствует продлению сроков полномочий законодательных собраний. … Такие полномочия остаются в первую очередь полномочиями земель. …

6. В свете этих правовых ограничений, ни причины практической или политической необходимости, ни иные подобные измышления не могут послужить основанием предоставления федеральному законодателю свободы усмотрения в установлении любых правил, которые кажутся целесообразными и подходящими, от лица реорганизуемых земель. …

7. … Федеральный Конституционный Суд обязан объявить норму ничтожной и недействительной, если она противоречит Основному закону. Отсюда, мы признаём Первый Закон о реорганизации… ничтожным и недействительным. … Это решение обладают юридической силой и должно быть опубликовано в Federal Law Gazette. Это решение, а также его мотивировка, являются обязательными для всех конституционных органов федерации… таким образом, что законодательные органы не должны вновь преднамеренно принимать федеральный закон с таким же содержанием, а федеральный президент не должен подписывать такой закон.

E. [Второй Закон о реорганизации]. …

8. (а) По общему мнению, федерация не может ликвидировать своего члена против воли его населения. Как правило, федеральные конституции содержат гарантии существования и территориальной целостности членов федерации. Однако Основной закон значительно отклоняется от этого правила. Ст. 79 (3) гарантирует в качестве неизменяемого только принцип разделения федерации «на земли». Основной закон не содержит каких-либо гарантий ныне существующим землям и их границам. Наоборот, он предоставляет возможности – как следует из ст. 29 и 118 – изменения территорий земель и реорганизации федеральной территории, которая может завершиться ликвидацией одной или более земли. Такая реорганизация может быть осуществлена даже против воли населения заинтересованной земли. … Основной закон, таким образом, учреждает «изменяемое федеративное государство». …

(b) Однако из ст. 29 (4) следует, что обычный федеральный закон не может превозмочь волю населения земли – только новое голосование в федеральном законодательном органе и общефедеральный референдум могут позволить сделать это. Таким образом, требуется воля населения вышестоящего образования, а не просто воля населения одной или нескольких соседних земель.

[Необходимо] возникает вопрос, распространяется ли этот принцип на правила, созданные в соответствии со ст. 118 [2]. Положение, защищающее существование земли является следствием фундаментального принципа Основного закона – принципа федерализма. … Такое заключение, пресекающее угрозу существованию земли, вытекает из принципа федерализма, изложенного в Конституции, и, таким образом, является основополагающим конституционным решением. Законодательная история ст. 118, возникшей из ст. 29 в конце обсуждений в Парламентском совете, во время четвёртого чтения Закона, а также общепризнанный взгляд, согласно которому принципы, содержащиеся в ст. 29 (1), должны также применяться и к законодательству, принятому в соответствии со ст. 118, говорит в пользу [предположения], что принципы, содержащиеся в ст. 29 (4) также применимы и к ст. 118. С другой стороны, создатели Основного закона... ясно выразили, что нормы, содержащиеся в ст. 118, устанавливаются «в отступление от положений ст. 29». … Однако, в частности, обсуждения в Парламентском совете, [из которых непосредственно возник Основной закон]; дискуссии, ведущиеся в обществе последние несколько лет; консультации, проведённые между правительствами трёх заинтересованных земель – привели к общему согласию относительно того, что нынешние публично-правовые условия в юго-западных землях чрезвычайно неудовлетворительны и потому явно созрели для немедленных изменений. Следовательно, [согласие народа] было достигнуто по поводу одобрения простой и быстрой реорганизации. Противодействие населения одной из земель не должно срывать эту [реорганизацию]. …

(с) Земля Баден утверждает, что, помимо принципов, содержащихся в ст. 29 (4), другие положения Основного закона признают принцип демократизма (ст. 20, 28). … Демократия предполагает самоопределение народа. [Второй Закон о реорганизации, как утверждает земля Баден], лишает население этой земли своего права, так как принуждает его стать частью юго-западной земли против его воли.

В принципе, идея о том, что народ должен сам определять свою организацию …, безусловно, вытекает из идеи демократии. … Земля Баден, будучи членом федерации, является землей, которая необходимо обладает собственными государственными органами. Эти государственные органы… имеют право самоопределения. Однако решающим фактором здесь является то, что земля Баден, будучи членом федерации, является не автономным и независимым образованием, а частью федеративного устройства, в связи с чем её суверенитет может быть в определённых сферах ограничен. … В какой-то степени принципы федерализма и демократии, в отношении положения земли в федерации, вступают в противоречие. Компромисс может быть достигнут, только если оба принципа будут определённым образом ограничены. В случае, когда реорганизация федеральной территории осуществляется федерацией, естественно, что право населения земли на самоопределение будет ограничено в интересах более сложного образования. В рамках допустимого в федеративном государстве, Основной закон в ст. 29 и 118 защищает принцип демократизма, устанавливая, что окончательное решение будет приниматься сначала государственными органами федерации, а потом земель, подлежащих реорганизации…