3.5. Виды и формы законов

С точки зрения законодательной техники, очень важным является исследование видов законов, а так же форм их существования. Ибо законы не представляют собой однородного монолита, они в свою очередь представляют собой сложную и интересную с точки зрения техники создания систему, главным критерием для классификации в которой является юридическая сила.

Классификация законов на видыоснована на таком критерии, как юридическая сила. Юридическая сила законов определяется, главным образом, их значением, важностью регулируемых ими общественных отношений. Чем большую роль в жизнедеятельности общества играет объект правового регулирования нормативно – правового акта, тем большая юридическая сила этому акту придается.

Возглавляет систему законов (как и всю систему законодательства) Конституция.Конституцию часто называют Основным законом государства, подразумевая ее особую, определяющую роль в системе правового регулирования. Конституция является своего рода ядром, фундаментом правовой системы, определяющим всю юридическую жизнь современного цивилизованного государства.

Конституцию как нормативно – правовой акт, занимающий особое место в системе права современного демократического государства, от всех остальных актов отличают комплекс тесно взаимосвязанных черт, определяющих, помимо прочего, и особенности техники ее создания:

1. Особый субъект законотворческой деятельности, осуществляющий ее принятие или изменение и особый порядок принятия и изменения. Конституция является актом волеизъявления народа. В преамбуле действующей российской Конституции, в качестве одного из основополагающих ее признаков устанавливается: «Мы,многонациональный народ Российской Федерации… принимаем Конституцию Российской Федерации». Исключительные полномочия по принятию и внесению изменений в Конституцию как в основу не только законодательства, но и всей системы правового регулирования принадлежат единственному источнику власти современного демократического государства – его народу. В России действующая Конституция была принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. Впрочем, референдум – не единственная известная законодательной технике форма волеизъявления народа в ходе принятия конституций. Возможно и принятие конституцииот имени народа – специальными представительными органами в соответствии с особой процедурой – такой порядок известен в зарубежной практике. Этим же фактом обусловлен и специальный усложнённый порядок внесения в Конституцию изменений.

2. Учредительный, первичный характер конституционных установлений. Учредительный характер Конституции является следствием проявления в ней воли народа. Учредительная природа Конституции проявляется в том, что ее положения являютсяпервичнымидля остального законодательства. Все остальные нормативные правовые акты (и, в первую очередь, законы) издаютсяво исполнение и в соответствиис Конституцией, которая призвана изложить первоосновы правового регулирования.

Конституция в наиболее общем, принципиальном виде регулирует все правоотношения. Отсюда следует такое важное с технической точки зрения свойство, как декларативный характер предписаний Конституции. Нормы Конституции не предназначены (за редким исключением) для непосредственного регулирования поведения конкретных категорий участников правоотношений, они призваны только создать первооснову, изложить наиболее общие принципы правового регулирования, в которых выражаются цели такого регулирования. Конституция своим воздействием охватывает все без исключения общественные отношения, попадающие в сферу правового регулирования, регулируя их базовые, фундаментальные фрагменты. Поэтому ее нормы изложены в общем виде и представляют собой идеи, которым должны придерживаться участники законотворчества при создании системы законодательства. Большинство статей конституции нуждаются в специализированных нормативно – правовых актах, конкретизирующих и раскрывающих ее положения и делающих возможным использование их для воздействия на общественные отношения.

Впрочем, некоторая часть положений Конституции может использоваться и напрямую, выступать непосредственными регуляторами общественных отношений. Речь идет о так называемом прямом действии Конституции. Однако, это уже не имеет прямого отношения к проблемам законодательной техники.

3. Высшая юридическая сила.Конституция по своей юридической силе стоит на верхушке иерархической лестницы законодательства. Все остальные нормативно – правовые акты издаются во исполнение ее положений и должны ей соответствовать. Неконституционность любого нормативно – правового акта, несоответствие его положений статьям Конституции автоматически влечет за собой его недействительность, что обеспечивается специальным механизмом конституционного надзора.

Кроме того, высшая юридическая сила Конституции означает, что она без каких бы то ни было ограничений применяется на всей территории государства. Конституция - единственный акт, являющийся общим и для общефедерального и для регионального законодательства. Конституция является принципиальной первоосновой как для законотворческой деятельности федерального парламента, так и для законодательных органов субъектов федерации. Высшая юридическая сила Конституции означает ее приоритет над любым нормативно – правовым актом, существующем в государстве, вне зависимости от его вида и территории действия.

Все вышеизложенные характерные особенности Конституции, определяющие ее особую роль в системе законодательства, придают такую специфику и технике ее создания и порядку реализации основного закона, что в науке уже возникло мнение, что Конституция в ее современном значении фактически не может быть отнесена к разряду законов, но является совершенно самостоятельным, особым видом нормативно – правовых актов.

Следующим по юридической силе после Конституции являются федеральныеконституционные законы, на которых стоит особо задержать внимание.

В нашей стране это принципиально новый вид нормативно – правовых актов, который впервые был установлен действующей Конституцией (ст. 108). В законотворческой же практике других государств этот вид законов известен уже достаточно давно. Они именуются органическими, конституционными, основными, но их суть, функциональное назначение и технические особенности в общем практически во всех системах права сходны. Этот вид специальных законов, обладающих более высокой юридической силой по сравнению с другими законами, предназначен для регулирования наиболее значимых правоотношений, определяющих конституционный строй страны.³¹

Федеральные конституционные законы в отечественной системе права, по существу, продолжают и развивают Конституцию, персонифицируют субъектов властвования, учреждают государственные органы и определяют их компетенцию и порядок деятельности, определяют пределы государственной власти и гарантии единства и целостности государства, стабильности ее субъектного состава. Иначе говоря, федеральные конституционные законы, по существу, являются органическими законами, дополняющими и развивающими Конституцию Российской Федерации и представляющими собой основополагающую по своему значению составную часть отрасли конституционного права.

Конституция России (как, впрочем, и остальное законодательство) не содержит единого критерия для отнесения общественных отношений к сфере регулирования федеральными конституционными законами. Согласно ч. 1 ст. 76 Конституции федеральные конституционные законы принимаются только по предметам ведения Российской Федерации, которые перечислены в ст. 71 Конституции. Кроме того, в 12 статьях Конституции указаны конкретные предметы ведения, подлежащие регулированию именно федеральными конституционными законами: вопросы об условиях и порядке введения чрезвычайного положения на территории Российской Федерации в целом или в отдельных ее местностях (ст. 56 и 88); о принятии в Российскую Федерацию или образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, а также об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации (ст. 65, 66, 137); о государственных символах Российской Федерации, их описании и порядке официального использования (ст. 70); о референдуме (ст. 84); о режиме военного положения (ст. 87); об Уполномоченном по правам человека (ст. 103); о порядке деятельности Правительства Российской Федерации (ст. 114); о полномочиях, порядке образования и деятельности Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов (ст. 128); о Конституционном Собрании (ст. 135).

В отечественной правовой науке активно обсуждается вопрос о том, является ли этот приведенный в Конституции перечень вопросов, подлежащих регулированию конституционными законами исчерпывающим. Нельзя не признать, что немалая часть конституционных отношений, требующих более высокого уровня правового регулирования, чем обычными федеральными законами, остается за пределами вошедших в этот перечень федеральных конституционных законов³². С формальной же точки зрения, нет оснований утверждать, что действующая Конституция России содержит исчерпывающий список возможных для принятия конституционных законов. В Конституции содержится только перечень сфер общественных отношений, подлежащих такому регулированию, но не исчерпывающий перечень этих законов. Другими словами, российская Конституция определяет только тематику федеральных конституционных законов, но не их количество. Нет оснований не допускать возможности принятия по одной из таких тем нескольких конституционных законов.³³

Кроме того, в будущем может возникнуть проблема необходимости актуализации Конституции, конкретизирования ее наиболее важных положений. Ее стабильности в этом случае будет способствовать именно использование института федеральных конституционных законов.

К настоящему времени в России приняты и вступили в силу следующие федеральные конституционные законы, регламентирующие общественные отношения: "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21 июля 1994 г.; "Об арбитражных судах в Российской Федерации" от 28 апреля 1995 г.; "О референдуме Российской Федерации" от 10 октября 1995 г.; "О судебной системе Российской Федерации" от 31 декабря 1996 г.; "Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации" от 6 февраля 1997 г.; "О Правительстве Российской Федерации" от 17 декабря 1997 г.; "О военных судах Российской Федерации" от 23 июня 1999 г.; "О государственном флаге Российской Федерации" от 25 декабря 2000 г. (в настоящий момент действующий в ред. от 9 июля 2002 г.); "О государственном гербе Российской Федерации" от 25 декабря 2000 г. (в ред. от 9 июля 2002 г.); "О государственном гимне Российской Федерации" от 25 декабря 2000 г.; "О чрезвычайном положении" от 30 мая 2001 г.; "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" от 17 декабря 2001 г.; "О военном положении" от 30 января 2002 г. Кроме того, было принято несколько федеральных конституционных законов, вносящих изменения в действующую Конституцию России.

С появлением конституционных законов в системе законодательства нашей страны складывается своеобразная промежуточная, переходная ступень между Конституцией и остальными законами в реализации конституционных предписаний³⁴. Федеральные конституционные законы, в соответствии с ч. 3 ст. 76 действующей Конституции РФ, имеют преимущество в юридической силе перед остальными законами, то есть никакие другие законы противоречить федеральным конституционным законам не могут.

Необходимость наличия такой особой подсистемы законов обусловлена тем, что сравнительно небольшой объем Конституции не позволяет охватить своим воздействием весь круг конституционных отношений, в том числе отношений власти, суверенитета и свободы личности, которые требуют более высокого уровня регулирования, чем просто федеральными законами. Невозможно в одном нормативно – правовом акте урегулировать (даже на декларативно – принципиальном уровне) все эти вопросы. К тому же некоторые из вопросов, регулируемые конституционными законами, нуждаются в более конкретном регулировании, нежели то, которое может быть осуществлено Конституцией.

Федеральные конституционные законы кроме особого предмета регулирования отличает особая процедура принятия.

Третьим видом законов являются федеральные законы. В юридической науке, дабы избежать путаницы с конституционными законами, их иногда именуют обычные или текущие законы.

Федеральный закон в нашей стране может быть принят как по предметам исключительного ведения федерации, так и по вопросам совместного ее ведения с субъектами федерации. Этот вид законов является самым распространенным, большая часть законов в нашей стране относится именно к этой их категории. Принятие некоторых из них специально предусмотрено (в Конституции или в федеральных конституционных законах) как обязательное. К таковым, например, относятся закон о гражданстве РФ, закон о прокуратуре, закон об альтернативной воинской службе и некоторые другие.

В действующей Конституции России употребляется и более общий термин – «закон», который встречается в ней достаточно часто (в общей сложности 13 статьях). Этим термином в общем охватываются не только все виды федеральных законов, но и все законы субъектов федерации.

При характеристике законов как основы системы законодательства необходимо помимо видов, различать их форму.

Форма определяет объективное существование, выражение сути явления. Если классификация по видам, приведенная выше основана на различиях в сущности различных законов, их роли в системе правового регулирования, определяющей их юридическую силу и место в системе законодательства, то классификация по форме определяется способом внешнего выражения этой сути.

Форма закона может быть определена как способ его объективного существования, выражения в его статьях нормативно – правовых предписаний, система его внешних признаков. Форма закона очень важна для выбора способа изложения правовых предписаний и определяет его создание. Во – многом, именно форма закона определяет механизм его создания и включения в единую систему правового регулирования.

Отечественной и мировой практикой законотворчества выработана определенная система форм законов. В России законы принимаются в следующих формах:

1. Конституция. Это не только особый вид нормативно – правовых актов, обладающих высшей юридической силой. Конституция представляет собой совершенно специфическую форму изложения нормативно – правовых предписаний. Особенность этой формы состоит в том, что, как уже отмечалось, конституционные предписания в большей своей части носят общий характер и предназначены в своем комплексе для регулирования всех без исключения общественных отношений, попадающих в сферу правового регулирования. Всеобщность и полнота регулирования Конституцией всех общественных отношений определяет такую особенность формы изложения ее предписаний, как декларативность. Как уже отмечалось, они, за редким исключением, не годятся для непосредственного регулирования поведения людей и служат только для выражения основополагающих принципов правового регулирования в тех или иных областях. В предписаниях, содержащихся в Конституции, как правило, невозможно с достаточной для определения непосредственной деятельности чёткостью определить основные элементы нормы права (гипотезу, диспозицию и санкцию). Практически, ни одно из положений Конституции не может функционировать самостоятельно, без официального легального толкования в федеральных конституционных законах или федеральных законах. Лучший способ сделать конституционное предписание ничего не значащей фикцией – лишить его разъяснения и конкретизации в текущем законодательстве – в первую очередь, именно в законах³⁵. Все это и позволяет выделять Конституцию как совершенно особую форму законов.

2. Законы о внесении изменений и поправок в Конституцию. Это специфическая форма законов, принимаемых в особом порядке и направленных исключительно на усовершенствование действующей Конституции, на корректирование ее положений. В связи с тем, что Конституция представляет собой совершенно особенную форму законов, внесение в нее изменений так же осуществляется в особом порядке и в особой форме, которые в нашей стране предусмотрены специальным нормативным правовым актом³⁶.

3. Основы законодательства. Это федеральные законы, принимаемые по вопросам, входящим в совместное ведение федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов федерации. Их основное предназначение - выражение принципов и основных положений законодательного регулирования определенной специфической сферы общественных отношений, которые подлежат дальнейшему развитию и конкретизации в законодательстве. Основы законодательства – это переходный закон, его принятие обычно связано с началом законодательного регулирования или с кардинальной реформой законодательства в какой – то определенной сфере общественной жизни и имеет целью формулирование новых, ранее не известных принципов правового регулирования в этой сфере. Примером могут послужить Основы гражданского законодательства Союза ССР и республик, утвержденные Верховным Советом СССР 31 мая 1991 года, которые служили для выражение новых, отличных от устаревших советских, принципов правового регулирования имущественных и связанных с ними неимущественных отношений. Этот нормативный правовой акт просуществовал до принятия в нашей стране нового Гражданского кодекса и служил средством придания нормативно – правовому регулированию, осуществляемому ГК РСФСР 1964 года нового характера. Некоторые положения таких законов могут быть посвящены непосредственному регулированию отдельных фрагментов правоотношений. Однако такое непосредственное регулирование носит фрагментарный характер и является неполным.

Основы законодательства, как правило, являются основой, предтечей будущего кодекса, более полного и системного нормативного правового акта. Обычно, Основы законодательства действуют совместно с комплексом дополняющих их нормативных правовых актов. Сами по себе, без дополнительных актов они не могут рассматриваться как полноценный самостоятельный регулятор общественных отношений – весьма неудобно искать предписания в нескольких ссылающихся друг на друга актах законодательства.

Впрочем, несмотря на это, в нашей стране существуют и действуют несколько законов, созданных именно в форме Основ законодательства. В качестве примера можно привести Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1, Основы законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-1, а так же Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 09 октября 1992 г. №3612-1. Эти акты были приняты в самом начале глобальной правовой реформы и имели целью определить и закрепить новые основные принципы правового регулирования в этих сферах общественной жизни. Сохранение ими своей жизнеспособности и востребованности в правовом регулировании можно объяснить отчасти удовлетворительной полнотой содержащихся в них предписаний (они в чем - то заменяют кодексы), отчасти – просчетами отечественных законодателей, задерживающих проведение полноценной кодификации в соответствующих сферах правового регулирования.

Основной внешней особенностью Основ законодательства как формы закона является наличие в его структуре особой составной части, служащей для выражения основных принципов правового регулирования, формулирования основных используемых в этом законе понятий и терминов, выражения и разработки основных юридических конструкций (функционально единых систем понятий, принципов, типовых предписаний). Обычно такая структурная составляющая называется «Общие положения». Кроме общих положений в структуре основ законодательства можно выделить и положения, непосредственно регламентирующие конкретные общественные отношения – но, в отличие от кодексов, которые будут охарактеризованы ниже, эти предписания изложены с возможностью их дополнения, они логически не представляют собой законченной структуры.

4. Кодексы. Это особые комплексные законы, содержащие в систематизированном виде весь нормативно – правовой материал (или большую его часть) определенной отрасли права или иной нормативно – правовой системы (подотрасли или института права). В отличие от основ законодательства, кодексы осуществляют непосредственное правовое регулирование всего комплекса общественных отношений, входящих в предмет правового регулирования соответствующего нормативно – правового образования. Поэтому кодексы являются ядром, основой отраслей и институтов права, определяющих все поведение людей в определенных сферах общественных отношений. В некоторых же отраслях права кодекс является практически единственным источником права (например, в уголовном праве).

Особая роль в правовом регулировании и особая форма кодексов обусловлены тем, что помимо непосредственных нормативно – правовых предписаний кодекс, как базовый в определенной нормативно – правовой системе акт, содержит еще и общие положения. Эти положения, как и в случае с Основами законодательства, представляют собой единые для всего кодифицированного нормативного образования (системы нормативных правовых предписаний – отрасли, подотрасли, института, подинститута) принципы правового регулирования, легальные понятия и термины, основы правового статуса наиболее важных участников общественных отношений, юридические схемы и конструкции. Они определяют все правовое регулирование в соответствующей сфере общественных отношений.

В связи с необходимостью изложения и закрепления в кодексе этих общих положений, форме изложения предписаний кодекса присуща значительная специфика. Кодекс, как правило, имеет двузвенную смысловую структуру: общая часть, содержащая общие положения, и особенную часть, содержащую конкретные нормативно – правовые предписания. Такое деление может выражаться в разделении кодекса на общую и особенную части, либо в выделении для общих положений особой главы, после которой следуют главы, непосредственно регулирующие конкретные общественные отношения (причём, в этом случае, деление кодекса на главы, обычно, соответствует структуре кодифицируемой системы норм права).

Кодексы, создаваемые в современной России, можно подразделить на отраслевые (являющиеся основой целой отрасли права, например Уголовный кодекс, Гражданский кодекс, процессуальные кодексы и т. д.) и внутреотраслевые (регулирующие отношения в рамках подотрасли или института права, например Лесной кодекс, Кодекс торгового мореплавания, Кодекс об административных правонарушениях и др.).

Специфика подготовки и составления кодекса будет более подробно рассмотрена ниже.

5. Законы, непосредственно регулирующие определенную сферу общественных отношений. Это наиболее распространенная форма законов, применяемых для правового регулирования самых разнообразных правоотношений. Ее отличает стандартная процедура принятия и классическая структура.

6. Закон о внесении изменений или дополнений в другой закон или об отмене другого закона. В соответствии с основополагающими правилами законодательной техники, нормативный правовой акт может изменяться, дополняться или отменяться другим нормативно – правовым актом той же юридической силы. Это требование определяется системностью законодательства. Поэтому для изменения или отмены закона необходимо принять новый особый закон той же юридической силы.

Эта форма закона характеризуется упрощенной структурой (обычно, такой закон невелик по объему, структурно разбит только на статьи, не имеющие собственного названия, иных структурных составляющих, кроме статьи, он в своём составе не имеет) и особой единственной целю – определением судьбы другого закона (что обязательно отражается в его названии).

7. Закон о ратификации международного договора. В соответствии с действующим российским законодательством (Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 101 – ФЗ «О международных договорах Российской Федерации») большинство международных договоров, подписанных Российской Федерацией, подлежат ратификации, которая осуществляется путем принятия законодательными органами России специального закона. Ратификации подлежат международные договоры, исполнение которых требует изменения действующих или принятия новых федеральных законов, а также устанавливающие иные правила, чем предусмотренные законом; предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина; о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации; об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности;об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации; международные договоры с участием Российской Федерации, стороны которых условились о дальнейшей их ратификации.

Ратификация договора путем принятия закона есть во – первых, инструмент приведения отечественного законодательства в соответствие с подписанным международным договором, а так же инструмент контроля представительного законодательного органа (а в его лице – народа России) за соответствием подписания договора интересам и конституционным основам российской государственности.

Форма ратификационных законов достаточно своеобразна. В названии такого закона обязательно содержится полное наименование ратифицируемого международного соглашения, договаривающиеся стороны, а так же функциональное назначение такого закона – ратификация этого договора. Как правило, такой закон состоит из одной основной статьи – о ратификации (то есть, наделении юридической силой) международного договора и большого приложения, содержащего текст этого договора (естественно, на русском языке). Впрочем, возможно наличие и более чем одной статьи. Дополнительные статьи могут содержать предписания о сроках и порядке вступления в силу закона (и, вместе с ним, договора), а так же об условиях ратификации (если присоединение к договору небезусловно), об ограничениях в действии договора, исключении из числа имеющих на территории России юридическую силу определенных положений (если Россия как договаривающаяся сторона присоединяется к договору частично).

8. Бюджетные законы.Действующее российское законодательство предполагает необходимость решения вопросов о федеральном бюджете, а так же некоторых бюджетных вопросов (например, о бюджетах государственных внебюджетных фондах и их исполнении) путем принятия федерального закона. Такие законы отличаются особой формой, если можно так выразиться, разовым характером (каждый федеральный бюджет, принимаемый на срок бюджетного периода, утверждается особым законом) и особой процедурой принятия (специфика которой будет охарактеризована ниже).

Форма бюджетного закона напоминает форму ратификационного закона. В его названии отражается его функциональное назначение – утверждение государственного бюджета на определенный период. Он, как правило, содержит одну основную статью (об утверждении бюджета) и огромное по объему приложение (содержащее этот бюджет). Возможно наличие дополнительных статей, связанных со вступлением закона и бюджета в законную силу.