в

мониторинга лесных и земельных пожаров; укрепления региональной системы борьбы с лесными и земельными пожарами354.

Наряду с региональными усилиями по борьбе с трансграничным переносом дымового загрязнения страны АСЕАН также предпринимали усилия и на субрегиональном уровне. Специальная техническая комиссия по борьбе с дымовым загрязнением разработала концепцию Субрегиональных противопожарных договоренностей (СРФА). Данная концепция была утверждена на третьей встрече министров стран АСЕАН по борьбе с дымовым загрязнением в Брунее в апреле 1998 г. Были приняты две субрегиональные противопожарные договоренности для Суматры и Борнео – провинций Индонезии, в которых имели место наиболее крупномасштабные лесные пожары.

С 1999 г. стал осуществляться оперативный региональный План действий по борьбе с дымовым загрязнением. В Плане проводится анализ правовых инструментов борьбы с ним. Непосредственным итогом реализации этой Программы стало формирование понимания необходимости укрепления правовой основы совместной деятельности по борьбе с дымовым загрязнением и заключения межгосударственного соглашения по трансграничному переносу дымового загрязнения355.

Правовую основу АСЕАН по борьбе с трансграничным переносом дымового загрязнения в настоящее время составляют только нормы «мягкого» права. Они были закреплены в разных декларациях и резолюциях по окружающей среде и развитию, «Аккордах» и планах действий. Именно в этом кроются недостатки правовой и институциональной системы АСЕАН по борьбе с трансграничным переносом дымового загрязнения. Региональные и субрегиональные правовые инструменты совместного реагирования на лесные и дымовые чрезвычайные ситуации являются лишь демонстрацией намерений. Они не содержат никаких оперативных планов или обязательств предпринимать конкретные шаги. Именно поэтому, несмотря на то, что АСЕАН обладает широким спектром эколого-правовых инструментов в этой сфере, опасность лесных пожаров и дымового загрязнения сохраняется и даже усиливается.

354См.: Regional Haze Action Plan. Singapore, December 1997. URL: http://haze.asean.org/ info/history-rhap (дата обращения: 19.01.2013).

355См.: Рогожина Н.Г. Экологическая стратегия стран Юго-Восточной Азии (социальнополитический аспект). – М.: ИМЭМО РАН, 2010. – С. 120.

161

Вопрос о трансграничном загрязнении атмосферного воздуха частично был урегулирован в Соглашении о сохранении природы и природных ресурсов 1985 г. Статья 20 этого Соглашения специально говорит об обязательстве государств-членов не вызывать трансграничного загрязнения воздуха. Проблема заключается в том, что оно не содержит конкретных мер или стандартов по предотвращению загрязнения, не говоря уже о том, что само Соглашение еще не вступило в силу. Соответственно, принятие протокола к Соглашению будет наиболее реальным решением проблемы растущего трансграничного загрязнения атмосферного воздуха в государствах-членах АСЕАН. Тем более, что ст. 24 Соглашения предусматривает возможность сторон принимать протоколы, способствующие реализации Соглашения. Принятие протокола, по мнению экспертов, является самым подходящим и практическим способом решения проблемы356. Однако на данный момент заключение протокола к Соглашению представляется невозможным, поскольку само Соглашение еще не вступило в силу (Бруней, Малайзия и Сингапур его не ратифицировали). По этой причине необходимо принять самостоятельную рамочную Конвенцию и протоколы к ней. Заключение новой конвенции также может вызвать определенные трудности, связанные, прежде всего, с переговорным процессом, который стал более сложным с увеличением числа государств-членов Ассоциации. Тем не менее, ее преимущество заключается в том, что государст- ва-члены имеют возможность заключать специально посвященную проблеме дымового загрязнения конвенцию с прилагающимися к ней всеобъемлющими и подробными протоколами. Положительная сторона заключения новой конвенции выражается также и в том, что страны АСЕАН могут разработать и принять новые и более «твердые» положения, которых не было в Соглашении 1985 г.357

Эксперты Азиатского банка развития предлагали принять рамочную конвенцию АСЕАН по трансграничному загрязнению. По их мнению, такая конвенция должна быть достаточно широкой, чтобы дополняться рядом протоколов по разным аспектам трансграничного загрязнения, в том

356См.: Fire, Smoke, and Haze. The ASEAN response Strategy / S.T. Qadri (ed.) – Manila: The Asian Development Bank, 2001. – P. 164.

357См.: Santosa M.A., Husin S., Sani S.V., Akbar A. Study on Possible Legal Instruments Dealing with Transboundary Haze Pollution. – Indonesian Center for Environmental Law, 1999.

162

числе по трансграничному переносу дымового загрязнения от лесных пожаров358. Другое соглашение, например, связанное с морским загрязнением, может быть включено в рамочную конвенцию без каких-либо затруднений. Но государства АСЕАН пошли другим путем – заключили Соглашение о трансграничном переносе дымового загрязнения. На совещании высших должностных лиц по окружающей среде, специальной технической Комиссии по борьбе с дымовым загрязнением и министров АСЕАН по проблеме дымового загрязнения 25-26 августа 1999 г. было принято решение о проведении исследования возможности принятия отдельного Соглашения о трансграничном переносе дымового загрязнения. В практическом плане это исследование должно было подготовить к переговорам по принятию Соглашения. Министры также решили создать рабочую группу правовых и технических экспертов, которая служит форумом для ведения переговоров. При этом на заседания указанной рабочей группы могут быть приглашены эксперты от выбранных доноров-агентств и региональных организаций. Функции Секретариата рабочей группы были возложены на Секретариат АСЕАН. Было также решено, завершить переговорный процесс в течение двух лет. За помощью в подготовке данного Соглашения обратились к ЮНЕП.

В 2000 г. страны АСЕАН приступили к переговорам относительно заключения Соглашения о трансграничном переносе дымового загрязнения. Наконец, 10 июня 2002 г. Соглашение было подписано в КуалаЛумпуре (Малайзия) десятью государствами-членами АСЕАН во время Всемирной конференции и выставки по опасности лесных пожаров. Соглашение вступило в силу 25 ноября 2003 г., через 60 дней после сдачи на хранение в Секретариат АСЕАН шестой ратификационной грамоты правительством Таиланда. Соглашение имеет историческое значение не только для региона Юго-Восточной Азии, но и для всего мира. Это первое в мире такого рода региональное Соглашение, которое объединяет группу сопредельных государств по борьбе с трансграничным переносом дымового загрязнения в результате земельных и лесных пожаров. ЮНЕП признала Соглашение глобальной моделью решения трансграничных проблем. Исполнительный директор ЮНЕП

358 См.: Fire, Smoke, and Haze. The ASEAN response Strategy / S.T. Qadri (ed.) – Manila: The Asian Development Bank, 2001. – P. 165.

163

К. Тепфер поздравил АСЕАН и правительства стран Юго-Восточной Азии с принятием Соглашения. При этом он подчеркнул их «дальновидность и решимость в борьбе с угрозами, исходящими от неконтролируемых земельных и лесных пожаров»359.

Соглашение имеет целью «предотвратить и контролировать трансграничный перенос дымового загрязнения в результате земельных и/или лесных пожаров, которые должны быть смягчены с помощью совместных национальных усилий, усиленного регионального и международного сотрудничества» (ст. 2)360. В Соглашении закреплены основополагающие принципы, которыми стороны руководствуются при выполнении обязательств по борьбе с лесными пожарами. Стороны Соглашения, в соответствии с Уставом ООН и принципами международного права, имеют суверенное право разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды и развития. Но данное право не безгранично: при осуществлении своего суверенного права стороны не могут допускать трансграничного загрязнения (п. 1 ст. 3). Этот принцип недопустимости нанесения трансграничного ущерба – один из специальных (отраслевых) принципов международного экологического права. Вопрос о трансграничном загрязнении воздуха впервые стал предметом рассмотрения международного арбитража по спору между США и Канадой (дело «Трейл Смелтер»361). Как справедливо отмечает проф. М.Н. Копылов, само понятие «трансграничное загрязнение» неоднозначно. Согласно наиболее распространенному подходу, под «трансграничностью» понимается перенос соответствующих поллютантов с территории государства, в пределах которого расположен источник загрязнения, на территорию соседнего государства. Иными словами, возможная конфликтность ограничивается двусторонними отношениями. Этому упрощенному пониманию противостоит сложившаяся договорная практика, например в Конвенции ЕЭК ООН о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г., которая

359Press Release: ASEAN haze agreement enters in force. URL: http://haze.asean.org/news/ 106964-4529/back=media/1069644529/Press+Release%3A+ASEAN+HAZE+AGREEMENT+ ENTERS+INTO+FORCE (дата обращения: 19.01.2013).

360См.: ASEAN Agreement on transboundary haze pollution. Kuala Lumpur, Malaysia, 10 June 2002. URL: http://haze.asean.org/hazeagreement/ (дата обращения: 19.01.2013).

361См.: Блищенко И.П., Дориа Ж. Прецеденты в международном публичном и частном праве. – М.: МНИМП, 1999. – С. 449-451.

164

показывает, что указанному понятию договаривающиеся стороны, как правило, придают более широкое значение: включают в него любую форму загрязнения и перенос поллютантов из одного района Мирового океана, находящегося под юрисдикцией или контролем государства «А» (например, из исключительной экономической зоны), в другой аналогичный район под юрисдикцией или контролем государства «Б» (а также «В», «Г», «Д» и т.д.) или в само открытое море, где о государственных границах не может вообще идти речи, которые имеют неблагоприятные воздействия в этих пространственных сферах362. Именно из такого более широкого понимания исходили стороны Соглашения АСЕАН о трансграничном переносе дымового загрязнения 2002 г. Пункт 1 ст. 3 Соглашения закрепляет положение о том, что государства несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба здоровью людей и окружающей среде других государств или районам за пределами действия национальной юрисдикции.

Несмотря на то, что в доктрине принцип недопустимости нанесения трансграничного ущерба часто считают центральным принципом международного экологического права, его точное содержание авторы определяют по-разному. Одни рассматривают содержание этого принципа как обязательство осуществлять какую-либо деятельность с должным усердием (прилежанием) для того, чтобы предотвращать возникновение ущерба. Другие считают, что обязательство по предотвращению ущерба носит абсолютный характер. Ко второму толкованию можно прийти, если рассматривать обязательство по проведению какой-либо деятельности с должным усердием столь жестко, что оно приведет к обязательству по абсолютному предотвращению ущерба363. Второго подхода точно не придерживаются страны-участницы Соглашения потому, что ни в Соглашении, ни в каком бы то не было ином региональном правовом документе не закреплена ответственность страны за невыполнение обязательства по недопустимости трансграничного загрязнения. Но при этом стороны Соглашения не рассчитывали лишь на «должное усердие»

362См.: Копылов М.Н. Введение в международное экологическое право. – М.: РУДН, 2009. – С. 199-200.

363Там же. – С. 202-203.

165

других стран. Обязательство по предотвращению ущерба рассматривается в контексте тесного сотрудничества с другими сторонами Соглашения по развитию и осуществлению мер по предотвращению и контролю над трансграничным переносом дымового загрязнения и управлению источниками пожаров посредством идентификации пожаров, развития системы их мониторинга, оценки и раннего предупреждения, обмена информацией и технологиями, и предоставления взаимной помощи (п.1 ст. 4). Кроме этого, стороны Соглашения обязаны предоставлять по запросу другой стороне необходимую информацию о пожарах и своих действиях по их предотвращению (п. 2 ст. 4). Они также обязаны принимать все законодательные, административные или другие меры, направлены на выполнение закрепленных в данном Соглашении обязательств (п. 3 ст. 4).

В Соглашении также был закреплен принцип предосторожности, или преосторожного подхода, который выражается в том, что когда существует угроза нанесения серьезного или невосполнимого ущерба в результате трансграничного переноса дымового загрязнения, нехватка полных научных данных не должна служить причиной отсрочки принятия мер по прекращению деградации окружающей среды (п. 3 ст. 3). Страны-участницы Соглашения также должны «управлять и использовать свои природные ресурсы, включая лесные и земельные ресурсы экологически обоснованным и устойчивым способом» – принцип экологически обоснованного рационального использования природных ресурсов (п. 4 ст. 3).

Система мониторинга, оценки, предотвращения и реагирования на пожары подробно описана во второй главе Соглашения. В рамках Соглашения создан новый орган – Координационный Центр по контролю за трансграничным переносом дымового загрязнения. Принцип работы центра заключается в том, что при возникновении пожаров первыми вступают в действие национальные власти. Когда национальные власти объявляют о чрезвычайной ситуации, они могут обращаться к Центру за помощью (п. 2 ст. 5). Деятельность Центра контролируется Комитетом, состоящим из представителей сторон Соглашения (п. 3 ст. 5). Каждая сторона назначает один или несколько компетентных органов и Координатора, которые уполномочены выступать от ее имени в выполнении административных функций, требуемых Соглашением (п. 1 ст. 6). Сто-

166

роны также обязаны создавать свои национальные Центры наблюдения, которые постоянно сообщают в Координационный Центр АСЕАН через национального Координатора информацию о земельных и/или лесных пожарах и природных условиях, способствующих возникновению этих пожаров (ст. 7, 8, 9).

В отличие от Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г.364, Соглашение АСЕАН 2002 г. предусматривает механизм оказания помощи при возникновении чрезвычайных ситуаций. Это обусловлено тем, что Индонезия, где часто возникают лесные пожары, в большинстве случаев не может с ними справиться. В отношении совместного быстрого реагирования на чрезвычайные ситуации путем оказания помощи, ст. 12 Соглашения устанавливает: «если сторона Соглашения нуждается в помощи в случае земельных и лесных пожаров или дымового загрязнения, возникающего в результате таких пожаров, она может запросить помощь от любой другой стороны, непосредственно или через Координационный Центр АСЕАН, или, в случае необходимости, от других государств или международных организаций». Запрашивающая сторона сама определяет объем и вид необходимой помощи. В случае, если это представляется невозможным, запрашивающая и оказывающая помощь стороны посредством консультации проводят оценку и принимают решение о виде и масштабах необходимой помощи (п. 5 ст. 12). Соглашение также четко определяет механизм управления, охраны и транспортировки персонала, оборудования и материалов необходимой помощи (ст.13, 14, 15).

Кроме системы мониторинга, оценки, предотвращения пожаров и реагирования на них, Соглашение закрепляет положения о техническом сотрудничестве и проведении научных исследований. Договаривающиеся стороны обязуются индивидуально или совместно, в том числе посредством сотрудничества с соответствующими международными организациями, стимулировать и, когда возможно, развивать научно-технические и исследовательские программы о коренных причинах и последствиях трансграничного переноса дымового загрязнения, и средствах, методах,

364 См.: Конвенция ЕЭК ООН о трансграничном загрязнении воздуха на большие рас-

стояния, Женева, Швейцария, 13 ноября 1979 г. URL: http://www.un.org/ru/documents/ decl_conv/conventions/transboundary.shtml (дата обращения: 15.01.2013).

167

приемах и оборудовании по борьбе с земельными и/или лесными пожарами (ст. 17). Функцию по координации деятельности сторон по техническому сотрудничеству осуществляет координационный центр АСЕ-

АН (п. 2 ст. 16).

Институциональный механизм Соглашения предусмотрен в его гл. IV. В ней, в частности, говорится о Конференции Сторон. Согласно ст. 18 Соглашения Конференция Сторон должна созываться не реже одного раза в год, по возможности во время встреч лидеров государствчленов АСЕАН. Внеочередные встречи созываются по требованию, по крайней меры, одной из сторон, если такое требование поддерживает еще одна сторона. Конференция сторон уполномочена принимать соответствующие меры и создавать необходимые вспомогательные органы для эффективной реализации Соглашения. Кроме этого, к исключительной компетенции Конференции Сторон отнесены вопросы принятия протоколов, предложений и поправок к Соглашению. Секретариат АСЕАН работает как Секретариат Соглашения и выполняет следующие функции: созывает и подготавливает совещания Конференции Сторон и других созданных Соглашением органов; направляет договаривающимся сторонам доклады и другую информацию, полученную в соответствии с положениями Соглашения; обеспечивает сотрудничество с соответствующими международными организациями; выполняет другие функции, определенные договаривающимися сторонами (ст. 19). Также было принято решение о создании Фонда АСЕАН по контролю за трансграничным переносом дымового загрязнения (ст. 20). Фонд управляется Секретариатом АСЕАН под руководством Конференции Сторон. Стороны Соглашения, в соответствии с решениями Конференции Сторон, вносят добровольные взносы в Фонд. Они также могут, при необходимости, привлекать дополнительные средства, необходимые для исполнения Соглашения, со стороны международных организаций, в том числе региональных финансовых учреждений и международного донорского сообщества. По мнению диссертанта, кроме добровольных взносов и донорства со стороны международных организаций для обеспечения эффективной реализации Соглашения и постоянной работы ее институционального механизма необходимо предусмотреть институт обязательных взносов. Здесь опыт сторон Конвенции о трансграничном

168

загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г. в форме принятия протокола о долгосрочном финансировании совместной программы наблюдения и оценки распространения загрязнителей воздуха365 может оказаться весьма полезным. Необходимо четко определить шкалу обязательных взносов сторон в соответствии с их финансовыми возможностями, научно-техническим развитием и, самое главное, – последствиями, которые лесные пожары и трансграничный перенос дымового загрязнения имеют в пределах их территории.

Соглашение также предусматривает специфический для стран АСЕАН механизм урегулирования споров. При возникновении спора между двумя или несколькими договаривающимися сторонами относительно толкования или применения Соглашения, они ищут решения путем консультаций и переговоров (ст. 27). «Метод» АСЕАН и отсутствие централизованного аппарата АСЕАН по окружающей среде не позволяют им найти другого способа урегулирования споров.

Первая Конференция Сторон Соглашения состоялась в Ханое (Вьетнам) 11 ноября 2004 г. В ходе Конференции обсуждались вопросы по контролю и ограничению загрязнения воздуха, предотвращению лесных пожаров, управлению добычи торфяного угля в каждой из стран АСЕАН и регионе в целом. Как отметил вице-премьер Вьетнама З.Х. Фам на открытии Конференции: «трансграничный перенос дымового загрязнения в результате стихийных бедствий, как лесных и торфяных пожаров, стали серьезными проблемами для региона, на решении которых необходимо концентрировать совместные усилия всех стран-членов АСЕАН»366. Вторая Конференция Сторон Соглашения состоялась в Бандар Шери Бегаван (Бруней) 1 марта 2007 г. На Конференции было принято решение о создании Комитета Конференции и подготовке к образованию Координационного Центра. В том же году в Бангкоке (Таиланд) 5 сентября состоялась третья Конференция. В дальнейшем Конференции Сторон проводились ежегодно.

365См.: Протокол к Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 года, касающийся долгосрочного финансирования совместной программы наблюдения и оценки распространения загрязнителей воздуха на большие расстояния в Европе. Женева, Швейцария, 28 сентября 1984 г. URL: http://www.un.org/ru/documents/ decl_conv/conventions/pdf/emep.pdf (дата обращения: 19.01.2013).

366В Вьетнаме обсудят вопросы загрязнения воздуха // РИА Новости, 2004 г. 10 ноября. URL: http://www.rian.ru/science/20041110/729577.html (дата обращения 19.01.2013).

169

Проблема дымового загрязнения решалась и на субрегиональном уровне. Пять стран: Индонезия, Малайзия, Бруней, Таиланд, Сингапур – образовали субрегиональный министерский Координационный Комитет по трансграничному переносу дымового загрязнения. В структуру данного Комитета входит техническая рабочая группа по борьбе с дымовым загрязнением (южная группа). На конференции министров стран АСЕАН по окружающей среде в Ханое 11-13 мая 2006 г. аналогичный механизм был создан в субрегионе дельты реки Меконг (Вьетнам, Лаос, Таиланд, Мьянма, Камбоджа).

Кроме этого, страны региона могут сотрудничать в деле борьбы с лесными пожарами в рамках Соглашения АСЕАН по управлению стихийными бедствиями и реагированию на чрезвычайные ситуации367. Его принятие 2005 г. было напрямую связано с тем огромным ущербом, который причинил странам региона цунами в декабре 2004 г. После ратификации десятью странами АСЕАН, Соглашение вступило в силу 24 декабря 2009 г. В рамках Соглашения был создан Координационный Центр АСЕАН по оказанию гуманитарной помощи для борьбы со стихийными бедствиями.

Таким образом, странами-участницами АСЕАН была сформирована достаточно развитая правовая и институциональная основа борьбы с трансграничным переносом дымового загрязнения. Сотрудничество го- сударств-членов АСЕАН по данному направлению принесло определенные плоды368. Но, несмотря на меры, предпринятые странами АСЕАН для решения этой трансграничной проблемы, они, тем не менее, не смогли адекватно ответить на возникшие экологические вызовы369. И причина кроется не в недостатках правовой и институциональной основы, а в неэффективности процесса правоприменения. Индонезия, несмотря на ее решающую роль в борьбе с данным негативным экологическим бедстви-

367См.: ASEAN Agreement on disaster management and emergency response. Vientiane, Laos,

26July 2005. URL: http://www.asean.org/news/item/asean-agreement-on-disaster-management- and-emergency-response-vientiane-26-july-2005-2 (дата обращения: 10.01.2013).

368См.: Копылов М.Н., Нгуен К.Т. Международное сотрудничество в борьбе с лесными пожарами – вклад в обеспечение экологической безопасности региона АСЕАН // Использование и охрана лесов: проблема реализации законодательства: сб. статей / отв. ред. Е.Л. Минина. – М.: ИД Юриспруденция, 2012. – С. 236-245.

369См.: Рогожина Н.Г. Экологическое сотрудничество стран АСЕАН // Юго-Восточная Азия: актуальные проблемы развития. – 2009. – № 13. – С. 90.

170