в

не совпадают и не могут совпадать с государственными границами, а охватывают территорию двух или более стран (за исключением естественных границ однородных наземных природных комплексов государств, занимающих островное положение; типичный пример – Австралия). Естественно, что природоохранительные правила должны быть восприняты всеми государствами, территории которых входят в один тип биогеоценологического покрова. Иначе комплексное освоение биогеоценозов не может быть достигнуто, а природе будет нанесен значительный, а иногда и непоправимый урон». Здесь мы полностью разделяем позицию проф. М.Н. Копылова, который считает что «приведенный В.А. Чичвариным пример в качестве исключения является некорректным и укладывается в общие правила о разделяемых природных ресурсах. Относительно замкнутые районы продолжают испытывать отрицательное внешнее экологическое воздействие, и их автономное экологическое благополучие является лишь видимостью»275.

Особое значение в международно-правовом управлении разделяемыми природными ресурсами и объектами имеет разрабатываемая в последние десятилетия российскими юристами-международниками концепция экологического районирования276. По мнению С.А. Мохаммада, «экологический район» существует, во-первых, в естественно-природном и, во-вторых, в административном плане. В первом случае под ним он понимает часть территории земного шара, обладающую общностью природных условий, в совокупности образующих системно взаимосвязанный экологический комплекс независимо от государственных границ277.

Иной подход можно назвать районированием в пределах вредных экологических последствий (другое возможное название – «теория экологического предела»), который базируется на критерии фактических или прогнозируемых устойчивых, географически локализованных вредных последствий, как деятельности человека, так и природных факторов в определенной пространственной сфере, что предполагает принятие в

275КопыловМ.Н. Введениевмеждународноеэкологическоеправо. – М: РУДН, 2009. – С. 180.

276Подробнее см.: Копылов М.Н., Мохаммад С.А. Экологическое районирование в международном и внутригосударственном праве. – М.: РУДН, 2003; Мохаммад С.А. Между- народно-правовые основы экологического районирования / под ред. М.Н. Копылова. –

М.: РУДН, 2006.

277См.: Мохаммад С.А. Понятие и сущность концепции экологического районирования // Вестник Московского государственного открытого университета. – 2011. – № 3. – С. 15.

131

этих пределах мер по недопущению или прекращению вредоносных факторов воздействия на окружающую среду278. Типичным примером данной теории в регионе АСЕАН являются лесные пожары в Индонезии, причиняющие огромный ущерб экономике (и не только) соседних стран Юго-Восточной Азии.

Единая экосистема нуждается в единой системе управления и использования. В этом плане регион Юго-Восточной Азии не является исключением. В процессе становления и развития АСЕАН вообще, и в сфере охраны окружающей среды, в частности, важная роль принадлежит «методу АСЕАН». Попытаемся раскрыть сущность данного метода и его роль в интеграции стран АСЕАН и объединении их усилий в области природоохранения.

Г.М. Локшин характеризует «метод АСЕАН» как «метод медленного, но верного движения к консенсусу путем детальных и терпеливых, официальных и неофициальных переговоров»279. Под «методом АСЕАН» А.С. Воронин понимает «образ действий, сложившийся в соответствии с традициями и реалиями Юго-Восточной Азии». При этом он отмечает, что «государства-члены Ассоциации обрели уникальный опыт выработки общей линии поведения на международной арене совместного нахождения решений имеющихся проблем и противоречий на основе принципов невмешательства во внутренние дела друг друга, взаимопомощи, консультаций. Отношения между ними отличаются высокой степенью доверия, толерантности и учета интересов всех участников»280. В свою очередь, cингапурский эксперт А. Ачара определяет «метод АСЕАН» как «процесс региональных взаимодействий и сотрудничества, базирующийся на постепенности, неформальности, консенсусе, личных политических связях, неконфронтационной манере ведения переговоров, большей значимости процесса по сравнения с результатом»281. Такой формат общения резко контрастирует с западной моде-

278См.: Мохаммад С.А. Международно-правовые вопросы экологического районирования: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2003. – С. 11.

279Локшин Г.М. Путем АСЕАН // Международная жизнь. – 2010. – № 10. – С. 128.

280Воронин А.С. АСЕАН: Ответ на вызовы глобализации // Азия и Африка сегодня. – 2009. – № 5. – С. 22.

281Acharya A. Culture, Security, Multilateralism: The «ASEAN Way» and Regional Order // Contemporary Security Policy. Special Issue: Culture and Security Multilateralism, Arms Control and Security Building. – 1998. – Vol. 19. – Issue 1. – P. 55-84.

132

лью, для которой характерны жесткое соперничество и четкая юридическая основа282.

Сингапурский ученый Х.Л. Кох выделила три основных стандарта (фактора) «метода АСЕАН»: невмешательство во внутренние дела го- сударств-членов; достижение консенсуса и принятие совместных программ, а не юридически обязательных договоров; предпочтение осуществлению программ на национальном уровне, а не на основе мощной региональной бюрократии283.

Метод АСЕАН является важнейшим гарантом продвижения регионализма в Юго-Восточной Азии284.

Центральное место в «методе АСЕАН» занимает принцип невмешательства во внутренние дела членов Ассоциации. В АСЕАН никто ни при каких обстоятельствах не готов пожертвовать даже малой долей своего государственного суверенитета. После многовековой борьбы за национальный суверенитет сама идея его ограничения или делегирования каким-то наднациональным структурам связывается в общественном мнении стран этого региона с реанимацией колониализма. Идеал Восточной Азии – не универсальная, а избирательная, не максимальная, а дозированная интеграция экономики под строгим контролем суверенных национальных правительств285. Этот принцип был закреплен в ряде важных региональных документов: Договоре о дружбе и сотрудничестве в Юго-Восточной Азии, Декларации о согласии 1976 г. (Балийское согласие I) и Декларации согласия 2003 г. (Балийское согласие II). С середины 1990-х гг. государства-члены АСЕАН начали обсуждения по поводу целесообразности изменения подходов к принципу невмешательства. Всплеск насилия в Восточном Тиморе в 1999 г. поставил вопрос: могут ли члены АСЕАН напрямую включиться в решение про-

282См.: Севастьянов С.В. Институты Азиатско-Тихоокеанского и Восточноазиатского регионализма: динамика развития, проблемы и интересы участников // Россия и АТР. – 2008. – № 3. – С. 83.

283См.: Koh K.L., Robinson N.A. Strengthening sustainable development in Regional Intergovernmental Governance: Lessons from the «ASEAN Way» // Singapore Journal of International and Comparative Law. – 2002. – № 6. – P. 642-643.

284См.: Phạm Q. M. Phương thức ASEAN (The ASEAN way): bản sắc của một tổ chức khu

vực. Tập chuyên đề I: Nghiên cứu quốc tế – Một số vấn đề lý luận và thực tiễn. Phần 1: Một số vấn đề lý luận trong nghiên cứu quốc tế. – H.: ĐHQG, 2006. – Tr. 51-52.

285 См.: Байков А.А. Интеграция в Европе, Восточной Азии и АТР // Международные про-

цессы. – 2007. – № 3. – С. 4-17.

133

блемы? В итоге страны региона решили воздержаться от прямой интервенции, и подавление насилия пришлось возглавить ООН286. Несмотря на призыв к отмене принципа невмешательства, он остается основополагающим в деятельности АСЕАН. Данный принцип был закреплен в ст. 2 Устава АСЕАН в качестве фундаментального принципа, которого государства-члены Ассоциации должны строго придерживаться287.

Для более полного анализа «метода АСЕАН» рассмотрим данную организацию в сравнении с Европейским Союзом (ЕС). АСЕАН и ЕС имеют сходство в том, что они представляют собой успешные примеры региональной интеграции288. Признавая за ЕС титул самой удачной модели регионализма, многие эксперты считают, что АСЕАН за прошедшие десятилетия стала наиболее успешным примером региональной интеграции за пределами Европы289. Как справедливо отметил Г.М. Локшин, АСЕАН создавался не без учета многолетнего опыта европейской интеграции и под ее сильным воздействием, но это не копия Европейского союза. У них различия очевидны. Во-первых, в АСЕАН нет никаких наднациональных институтов – ни законодательных, ни исполнительных. Если ЕС – это наднациональная290 модель сотрудни-

286См.: Севастьянов С.В. Институты Азиатско-Тихоокеанского и Восточноазиатского регионализма: динамика развития, проблемы и интересы участников // Россия и АТР. – 2008. – № 3. – С. 84.

287См.: Charter of the Association of Southeast Asian Nations. URL: http://www.asean.org/asean/asean-charter/asean-charter (дата обращения: 31.12.2012).

288О юридической природе интеграции см.: Мещерякова О.М. Юридическая природа интеграции и проблема суверенитета государств-членов международной организации //

Международное право – International Law. – 2009. – № 4(40). – С. 122-132.

289См.: АСЕАН в начале XXI века. Актуальные проблемы и перспективы. – М.: ФОРУМ, 2010. – С.3; Колдунова Е.В. АСЕАН: Проблемы регионализма и перспективы интеграционных процессов // Юго-Восточная Азия: актуальные проблемы развития. – 2008. – № 11. – С. 294.

290См.: Мещерякова О.М. Государственный суверенитет и наднациональные полномочия институтов Европейского Союза: противоречие или реальность? – М., 2010; МещеряковаО.М. Наднациональность в Европейском Союзе и суверенитет государств-членов // Вестник Российского университета дружбы народов. Сер. Полит. науки. – М.: РУДН, 2012. – № 1. – С. 16-21; Мещерякова О.М. Эволюционное развитие Европейского Союза: юридическая природа, наднациональность, суверенитет Вестник Российского университета дружбы народов. Сер. Юрид. науки. – М.: РУДН, 2009. – № 2. – С. 102-109. Некоторые авторы считают, что точка зрения, в соответствии с которой ЕС и ряд международных межправительственных организаций обладают наднациональными компетенциями, представляется ошибочной. – См., например: Международное публичное право: учебник / под ред. К.А. Бекяшева. –

М.: Проспект, 2011. – С. 356-357.

134

чества, то АСЕАН, напротив, базируется исключительно на межправительственной основе291. Филиппинский юрист-международник Р. Маноло, возглавлявшая Рабочую группу высокого уровня, которой было получено окончательное согласование проекта Устава АСЕАН, отметила, что ЕС – это некий опыт и повод для размышления, но не образец. «В отличие от ЕС десять государств – членов АСЕАН никогда не откажутся от своего суверенитета и не будут создавать наднациональные органы. … В ЕС есть политическая воля государств действовать на основе европейского права. В АСЕАН политическая воля государств – членов остановилась на уровне межправительственных соглашений. Нормы, которые будут вытекать из Устава, – это пункты соглашений. Они и составят юридические нормы АСЕАН»292. Различия в организационно-правовой основе между ЕС и АСЕАН объясняются тем, что ЕС является совокупностью народов с общими культурными ценностями, а АСЕАН – это лишь совокупность государств с общими интересами293.

Таким образом, АСЕАН отличается от ЕС гибким механизм интеграции. Именно гибкая интегрированность выступает как главный фактор, объединяющий весьма различные страны по форме правления, со- циально-экономическому развитию.

Достоинства «метода АСЕАН» очевидны, но ему присущи и некоторые недостатки. Как правильно отмечает Г.М. Локшин, «обязывающий, консенсусный стиль принятия решений также сильно сдерживает интеграционный процесс. В результате некоторые страны АСЕАН, разочарованные медленным продвижением торговых переговоров, не дожидаясь других, заключают двусторонние торговые соглашения с внерегиональными государствами294. Это создает разрыв в ожиданиях и усиливает центробежные тенденции внутри АСЕАН: некоторые члены Ассоциации хотят коллективных переговоров, а другие добиваются бо-

291См.: АСЕАН в начале XXI века. Актуальные проблемы и перспективы. – М.: ФОРУМ, 2010. – С. 29.

292См.: Цит. по: АСЕАН в начале XXI века. Актуальные проблемы и перспективы. – М.:

ФОРУМ, 2010. – С. 30-31.

293См.: Beeson M. ASEAN – The Asian way of institutionalization? // Institution of Asia Pa-

cific: ASEAN, APEC and beyond. – London – New York, 2008. – P. 34.

294 См.: Liên kết ASEAN trong thập niên đầu thế kỷ XXI. H.: Viện nghiên cứu Đông Nam Á, 2006. – Tr. 39.

135

лее быстрого прогресса на двусторонней основе»295. Его точку зрения разделяет и вьетнамский исследователь К. Х. Нгуен296.

О негативной стороне «метода АСЕАН» свидетельствует и последнее событие на встрече министров иностранных дел ее государствчленов накануне заседания Регионального форума АСЕАН по безопасности в Пномпене в июле 2012 г. В результате разногласия по поводу разрешения территориального спора между некоторыми ее странами и Китаем впервые за 45 лет существования АСЕАН министры не смогли принять общего документа по результатам встречи297.

Положительная и негативная стороны «метода АСЕАН» проявляются и в природоохранной деятельности организации. С одной стороны, на основе «метода АСЕАН» государствам-членам Ассоциации удалось создать общий региональный механизм в сфере защиты окружающей среды. Региональное управление в сфере охраны окружающей среды осуществляется в основном путем принятия совместных программ298, которые позволяют координировать усилия стран региона. Сингапурский юрист-эколог Х. Л. Кох отметила вклад «метода АСЕАН» в формирование глобального управления в сфере охраны окружающей среды. Она привела пример, когда страны региона принимали активное участие в подготовке к проведению Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. «Метод АСЕАН» стимулировал государства-члены АСЕАН и другие страны находить «общий взгляд» на четвертом совещании Подготовительного Комитета Конференции и самой Конференции. Председателем Конференции являлся посол Томми Кох (Сингапур). Он и другие представители АСЕАН активно воплощали «дух» сотрудничества АСЕАН в работу Конференции299.

295 АСЕАН в начале XXI века. Актуальные проблемы и перспективы . – М.: ФОРУМ, 2010. – С. 34.

296См.: Nguyễn Q. H. Bốn mươi năm ASEAN: những thành tựu và vấn đề. Kỷ yếu Hội thảo ASEAN 40 năm nhìn lại và hướng tới. – H., 2007. URL: http://tainguyenso.vnu.edu.vn/jspui/handle/123456789/4833 (дата обращения: 10.01.2013).

297См.: Локшин Г.М. Филиппины на острие противоречий // Юго-Восточная Азия: актуальные проблемы развития. – 2012. – № 19. – С. 216-220.

298См.: Ли С. М. Экологическая составляющая концепции устойчивого развития: Между- народно-правовые аспекты. Дис. … канд. юрид наук. М., 2004. С. 118.

299См.: Koh K.L., Robinson N.A. Strengthening sustainable development in Regional Intergovernmental Governance: Lessons from the «ASEAN Way» // Singapore Journal of International and Comparative Law. – 2002. – № 6. – P. 660-661.

136

С другой стороны, как полагает Н.Г. Рогожина, «в определенной мере развитие регионального сотрудничества в сфере охраны природы остается заложником основополагающего принципа деятельности АСЕАН – невмешательства во внутренние дела стран – членов организации, даже тогда, когда возникшая экологическая проблема принимает трансграничный характер»300. Типичным примером, на который многие аналитики ссылаются, когда говорят о недостатках «метода АСЕАН», являются лесные пожары в Индонезии. По их мнению, эти лесные пожары свидетельствуют о неэффективности Ассоциации вообще и ее деятельности в сфере охраны окружающей среды, в частности.

Хотя еще в 1985 г. Соглашение о сохранении природы и природных ресурсов признало регион единой экосистемой, тем не менее, Индонезия продолжает считать, что пожары являются ее внутренней проблемой, а не региональным делом. Но такая позиция Индонезии не нашла поддержки на практике. От ужасного смога, распространившегося от этих пожаров в 1997-1998 гг. на соседние страны, пострадало приблизительно 70 млн. человек. Согласно сообщениям 20 млн. человек была оказана медицинская помощь. Среди причин, по которым люди обращались к врачам, были астма, эмфизема легких, сердечнососудистые заболевания, а также проблемы с глазами и кожей. По данным исследования, проведенного некоммерческим институтом РАНД, трансграничный перенос дымового загрязнения с Индонезии значительно повысил уровень смертности в соседней с ней стране – Малайзии301. Экономический ущерб, нанесенный странам региона лесными пожарами, составил около 9,3 млрд. долларов302. Кроме финансовых средств, затрачиваемых на борьбу с огнем и на возмещение нанесенного ущерба, экономические последствия пожаров еще выражаются в существенном снижении экономической и инвестиционной привлекательности соседних с Индонезией государств303. Международный фонд

300Рогожина Н.Г. Экологическое сотрудничество стран АСЕАН // Юго-Восточная Азия: актуальные проблемы развития. – 2009. – № 13. – С. 91.

301См.: Sastry N. Forest Fires, Air Pollution, and Mortality in Southeast Asia // Demography. – 2002. – Vol. 39. – № 1. – P. 1–23.

302Cм.: How it became a problem in region // Website haze action online (ASEAN). URL: http://haze.asean.org/info/history (дата обращения: 10.01.2013).

303См.: Господынько А.А. Сингапур и Индонезия в 2006 г. // Юго-Восточная Азия: акту-

альные проблемы. – 2007. – № 10. – С. 165.

137

дикой природы назвал эти пожары «планетарным бедствием» из-за их крупномасштабных экологических последствий304. Президент института международных проблем Сингапура С. Таи полагает, что лесные пожары в Индонезии – не только местная, но и региональная проблема. Это глобальный вопрос, который непосредственно связан с изменением климата. По его мнению, парадоксальным является то, что при обсуждении перспектив сотрудничества по вопросам изменения климата данной проблеме уделяется мало внимания305. Его точка зрения подтверждается данными Международного Центра изучения лесных ресурсов, согласно которым, индонезийские торфяники содержат 21% мировых запасов углеродного сырья. С распространением пожаров углерод, высвобождаемый в результате горения торфяников, может еще больше усугубить «парниковый» эффект.

Лесные пожары в Индонезии вызываются не только природными условиями, но и человеческим фактором. Во многом, лесные пожары в Индонезии происходят из-за политики этой страны в управлении и использовании своих лесных ресурсов. Несмотря на общие региональные усилия, лесные пожары случались ежегодно. Индонезия затягивает с ратификацией Соглашения по борьбе с трансграничным переносом дымового загрязнения. «Метод АСЕАН» не позволяет другим государст- вам-членам Ассоциации принимать более жесткие меры в отношении Индонезии.

Возникает парадоксальная ситуация. Весь регион Юго-Восточной Азии признается единой экосистемой, но, исходя из «метода АСЕАН», государства-члены Организации не имеют права вмешиваться во внутренние дела других стран. Региональная природоохранная деятельность может быть успешной только тогда, когда она осуществляется в русле проводимой в стране политики.

В этом плане «метод АСЕАН» может стать препятствием на пути реализации концепции экосистемного управления на региональном уровне.

304См.: The Asian Forest Fires of 1997-1998. URL: http://www.mongabay.com/08indo_fires.htm (дата обращения: 10.01.2013).

305См.: Third Dialogue on transboundary Haze Pollution (Media Release). Kuala-Lumpur, Malaysia, 5 October 2009. URL: http://www.siiaonline.org/files/Media-Release-FINAL.pdf (дата обращения: 20.11.2011)

138

Диссертант полностью разделяет точку зрения проф. М.Н. Копылова, когда он говорит, что в экологической области абсолютной свободы народов распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами306 быть не должно, ибо в этих условиях вырабатывать эффективный международный механизм не возможно. В настоящее время необходимо ставить вопрос о праве государств распоряжаться ресурсами своей территории только в интересах общей экосистемы. Иначе говоря, «свобода в рамках дозволенного». Полный и исключительный суверенитет государств все более утрачивает свое традиционное значение307. Мы категорически против объектной теории в территориальном праве, согласно которой правовую природу государственной территории следует объяснять с позиций признания земельного участка объектом собственности. Как отмечалось в учебнике «Международное право» под редакцией Ю.М. Колосова и Э.С. Кривчиковой, данная теория не состоялась потому, что она ошибочно отожествляет земли государства и его территорию. Это отожествление недопустимо, особенно «в связи с появлением таких видов территории как водное и воздушное пространства, материальная субстанция которых – вода и воздух – по своей природе, текучести не могут быть объектом права собственности»308.

Как справедливо отметила Н.А. Соколова, существуют пределы осуществления суверенитета государств над природными ресурсами. По

306Речь идет о праве на неотъемлемый суверенитет над природными ресурсами. Подробнее о данном праве как действующей норме международного права см.: Ковалев А.А. Самоопределение и экономическая зависимость народов. – М.: Междунар. отношения, 1988. – С. 118. В научной литературе вопрос относительного того, принципом какой отрасли современного международного права является неотъемлемый суверенитет над природными ресурсами не получил однозначного ответа. Здесь мнения ученых разделились: одни ученые считают его принципом международного экологического права (например, см.: Копылов М.Н. Введение в международное экологическое право. – М.: РУДН, 2009). Другие – принципом международного экономического права (например, см.: Капустин А.Я. Суверенитет государства над своими природными ресурсами // Актуальные проблемы современного международного права: Материалы ежегодной межвузовской научно-практической конференции, Москва, 9-10 апреля 2010 г. / под ред. А.Х. Абашидзе, М.Н. Копылова, Е.В. Киселевой. М.: РУДН, 2011. – Ч.1. – С. 59). Третьи же полагают, что он является принципом и международного экологического, и международного экономического права (см.: Боклан Д.С. Взаимодействие отраслевых принципов международного экологического и международного экономического права // Междуна-

родное право – International Law. – 2009. – № 1(37). – С. 46-59; Боклан Д.С. Взаимодействие международногоэкологическогоимеждународногоэкономическогоправа. – М.: ВАВТ, 2009).

307См.: Копылов М.Н. Введение в международное экологическое право. – М.: РУДН, 2009. – С. 204.

308Международное право / под ред. Ю.М. Колосова, Э.С. Кривчиковой. – М.: Междунар.

отношения, 2000. – С. 112.

139

ее мнению «известным пределом является нормальная реализация прав другими государствами в смысле защиты и обеспечения благоприятного качества окружающей среды. В будущем пределом может стать интерес всех субъектов международного права в отношении сохранения природной среды как общего достояния человечества. Все эти пределы имеют международно-правовой характер, поскольку находят отражение в договорных и обычных нормах международного права. Иными словами, существуют объективные «ограничения суверенитета», которые в то же время определяют имманентно присущие ему границы реализации или проявления, и субъективные, в том числе, что государство добровольно принимает на себя обязательства в процессе международного правотворчества, которые должны добросовестно выполняться»309.

Подводя краткий итог, обратим внимание на то, что «метод АСЕАН» в традиционном понимании некоторых государств-членов больше не совместим с применяемым Ассоциацией экосистемным подходом. «Метод АСЕАН» является главным фактором обеспечения стабильности и интеграции в регионе. Государства-члены АСЕАН не могут и не должны отказываться от свойственного данной Организации метода. Но для эффективного сотрудничества в сфере охраны окружающей среды его необходимо модифицировать. Настало время снять заперт на обсуждение экологических проблем как внутренних, сказал бывший министр иностранных дел Таиланда. С этой точкой зрения солидарен бывший Генеральный секретарь АСЕАН Сурин Питсуван, имея, очевидно, в виду внешний или транснациональный характер негативного воздействия, оказываемого на природу соседних стран и региона в целом310. Характерное для «метода АСЕАН» «мягкое» право в сфере охраны окружающей среды должно постепенно трансформироваться в «твердое» право с эффективным механизмом воплощения его норм в жизнь. Лишь таким образом принятая странами АСЕАН концепция экосистемного управления может быть эффективно реализована.

309Соколова Н.А. Международно-правовые пределы осуществления суверенитета над природными ресурсами // Международное право – International Law. – 2009. – № 1(37). –

С. 35-36.

310См.: Pitsuwan S. Thailand’s Non-Paper on Flexible Engagement Approach. Speech on ASEAN Ministerial Meeting, Manila, July 27 1998 // Press Realese 743/2541. – Thai Ministry of foreign affairs, 1998.

140