adm_pravo_2006

Г л а в а 3. Методы административно-правового регулирования и система...

à ë à â à 3

МЕТОДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. Методы административно-правового регулирования

Административное право, осуществляя регулятивную функцию, использует ряд правовых средств (способов) воздействия на управленческие отношения, на установление административно-правового статуса субъектов правоотношений. Эти юридические средства называются методами правового регулирования административно-правовых отношений1.

Метод правового регулирования представляет собой совокупность приемов, способов, процедур, механизмов воздействия правовых норм

èюридических правил на конкретные общественные отношения. Метод правового регулирования — весьма емкое понятие, характеризующееся наличием множества компонентов (порядок установления прав

èюридических обязанностей субъектов соответствующих правоотношений, степень определенности их прав и автономность их действий и др.).

Все традиционно рассматриваемые в теории права три метода (типа) правового регулирования — дозволение, предписание и запрет — используются в системе административно-правового регулирования. Дозволение содержится в управомочивающих нормах административного права, предписание выступает как наиболее известный и часто применяемый в административной практике административно-правовой тип регулирования, а запреты включены в механизм административной деликтологии и применения мер административного принуждения.

Согласно другой классификации в теории права выделяются два основных метода правового регулирования — императивный и диспозитивный, которые свойственны двум большим противоположным по своему юридическому характеру и назначению блокам правовых отраслей — публичному (например, административному, государственному (конституционному), процессуальному) и частному (например, гражданскому, трудовому) праву.

Императивный метод правового регулирования — это метод властных предписаний, характерный прежде всего для административного права. Этот метод отличается властно-императивными началами регламентации отношений и характеризуется отношениями субординации (подчиненности), установлением соответствующего правового статуса субъектов права. Например, система правового регулирования правоохранительной или военной службы включает в себя множество импера- тивно-правовых характеристик, которые обусловливают должное построение и функционирование этих видов государственной службы. При

1 См., например, одну из новых статей по этой теме: Савостин А. А. Классификация методов административно-правового регулирования // Современное право. 2006. ¹ 1. С. 40—42.

61

Р а з д е л I. Предмет, система и источники административного права

этом взаимоотношения сотрудников правоохранительной службы или военнослужащих основываются на использовании методов непосредственной подчиненности, распорядительности и централизации управления в указанной сфере деятельности.

Диспозитивный метод предполагает установление юридического равенства участников правоотношений, свободу осуществления волеизъявления при создании правоотношений. Этот метод применяется в основном в отраслях частного права (гражданского, трудового, семейного). Юридическим фактом в данном случае выступает, как правило, договор, в котором сторонами самостоятельно на равноправной основе устанавливаются права, обязанности и ответственность в случае нарушения положений договора. Диспозитивный метод может использоваться в определенных пределах и в системе административно-правового регулирования, например, при заключении административных договоров, перераспределении между органами публичного управления государственных функций.

В общих чертах сущность методов административного правового регулирования раскрывается перечнем следующих правовых средств воздействия на административно-правовую среду:

1)установление определенного порядка действий или принятия решений — предписание к действию в соответствующих условиях, надлежащим образом оформленное в административно-правовой форме. Например, государственные служащие должны соблюдать положения соответствующих административных регламентов осуществления государственных функций или должностных регламентов, а также раздела законов, в которых перечисляются их обязанности;

2)запрет определенных действий под угрозой применения соответствующих административных санкций, установление правоограничений или определенных требований. Например, федеральные органы исполнительной власти не имеют права принимать нормативные правовые акты в виде писем или телеграмм; государственные служащие не вправе появляться на службе в состоянии алкогольного, наркотического или иного токсического опьянения; запрет направления жалоб граждан на рассмотрение тем должностным лицам, действия или бездействие которых являются предметом жалобы; запрет составления протокола об административном правонарушении неправомочным лицом;

3)предоставление возможности выбора одного из вариантов должного поведения, предусмотренных в административно-правовой норме. В данном случае гражданин, руководитель государственного органа, государственный служащий, должностное лицо может выбрать по своему усмотрению, но строго в соответствии с законом один из нескольких методов и форм деятельности. Например, начальник органа внутренних дел принимает постановление о применении к виновному лицу административного наказания, выбирая его из нескольких наказаний, установленных в санкции статьи КоАП РФ; судья вправе освободить виновное лицо от административной ответственности и ограничиться устным замечанием в случае, если при рассмотрении дела будет уста-

62

Г л а в а 3. Методы административно-правового регулирования и система...

новлена малозначительность совершенного административного правонарушения;

4) предоставление возможности действовать (или не действовать) по своему усмотрению, т.е. совершать или не совершать предусмотренные административно-правовой нормой действия при наличии определенных условий. Управление по усмотрению осуществляется как в процессе реализации субъективных прав граждан, так и при выполнении правового статуса государственных служащих, использовании предоставленных им правомочий. Например, гражданский служащий вправе обжаловать результаты аттестации. Дозволение — это предоставление возможности и права на совершение действий, установленных в админис- тративно-правовой норме. Однако субъект права по своему усмотрению может и не выполнять таких действий. Этот способ деятельности может использоваться государственным служащим в рамках осуществляемой им управленческой деятельности, когда выбор того или иного варианта управленческого поведения будет определять эффективность всей административной работы.

Методы административного права как способы воздействия на общественные отношения следует отличать от методов изучения административного права, которые, в сущности, представляют собой способы толкования административно-правовых норм.

§ 2. Система административного права

Административное право, являясь частью правовой системы России, имеет собственную внутреннюю структуру, оригинальную систему, характеризующуюся непосредственной связью входящих в нее админист- ративно-правовых норм, институтов (например, институт правового акта управления) и подотраслей права (например, административно-деликт- ное, служебное право).

Необходимо различать систему административного права, т.е. совокупность подотраслей, институтов и норм административного права, и систему административного законодательства, представляющую собой совокупность действующих законодательных и иных нормативных актов, взаимосвязанных между собой и регламентирующих соответствующие отношения в сфере публичного управления. Административное право и административное законодательство — неразрывные понятия; логика их взаимоотношений и обусловливает дальнейшее совершенствование механизма административно-правового регулирования.

На протяжении многих десятилетий учеными предлагается примерно одинаковая в главных чертах система административного права. Административное право состоит из двух частей — Общей и Особенной.

В Общей части административного права рассматриваются основные институты административного права. Особенная часть содержит главы, в которых изучается система государственного управления в трех важнейших сферах: управление экономической сферой, управление в со-

63

Р а з д е л I. Предмет, система и источники административного права

циально-культурной сфере, управление в административно-политичес- кой сфере. Общая часть включает в себя главные структурные элементы общего административного права, например: понятие административного права, вопросы предмета, метода и системы административного права, административно-правовые нормы и отношения, наука административного права, субъекты административного права, административно-пра- вовой статус гражданина, административно-правовой статус органов исполнительной власти, административно-правовой статус государственных служащих, правовые акты управления, административно-правовые методы реализации исполнительной власти и административное принуждение, административное правонарушение и административная ответственность, компетенции органов и должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Âсоответствии с установившимся стандартом преподавания административного права в общую часть административного права входят институт административно-процессуальной деятельности (сущность и виды административного процесса, виды административно-процедурных производств, административная юрисдикция и производство по делам об административных правонарушений), а также обеспечение законности в сфере реализации исполнительной власти, виды государственного контроля (президентский контроль, контроль законодательных (представительных) органов власти, контроль в системе исполнительной власти, судебный контроль), прокурорский надзор, административный надзор, административную юстицию и общественный контроль.

ÂОсобенной части административного права рассматриваются сущность организации государственного управления, вопросы соотношения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в области организации государственного управления, понятие регионального управления, сущность межотраслевого государственного управления и его организационные формы, соотношение государственного управления и государственного регулирования, воздействие проводимой в России административной реформы на формирование системы и структуры федеральных органов исполнительной власти.

Часть отрасли административного права, которая состоит из норм, воздействующих на определенный вид однородных общественных отношений, называется административно-правовым институтом. Институт представляет собой совокупность норм, по объему и масштабу действия сравнительно меньшую, чем отрасль права. Институты административного права могут быть: отраслевыми (например, институт правового акта управления) и межотраслевыми (например, институт административной ответственности); материальными (например, институт административно-правовых форм управления) и процедурными (институт прохождения государственной службы, производства по делам об административных правонарушениях); регулятивными (институт государственной службы) и охранительными (институт административного принуждения); простыми (институт аттестации государственных слу-

64

Г л а в а 3. Методы административно-правового регулирования и система...

жащих) и сложными (институт государственной службы, институт юридической ответственности должностных лиц).

В системе Общей части административного права целесообразно выделить четыре основных элемента:

1)нормы и институты административного права, регламентирующие отношения в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления (организация и принципы управления, формы и методы управленческой деятельности, государственная служба, государственное управление в установленной сфере деятельности, управление в межотраслевых сферах, в социально-культурной области и экономической сфере; управление наукой, здравоохранением, образованием, транспортом, обороной, безопасностью, внутренними и внешними делами государства, статистикой, стандартизацией, сертификацией и т.д.), т.е. это так называемое «организационное» административное право или нормы и институты, входящие в управленческое право;

2)правовые нормы, регламентирующие процесс управления (управлен- ческий процесс; управленческие процедуры, административное нормотвор- чество, принятие нормативных и индивидуальных правовых актов);

3)нормы, устанавливающие порядок судебной защиты прав и свобод граждан от действий и решений публичного управления (административная юстиция или административное судопроизводство);

4)нормы и институты административно-деликтного права, которые регулируют виды, меры административного принуждения и порядок их применения; определение органов и должностных лиц, рассматривающих дела об административных правонарушениях; регламентация принципов производства по делам об административных правонарушениях.

Административное право может быть материальным (устанавливающим статутные положения, административно-правовой статус субъектов управления и административного права, а также права, обязанности, запреты, ограничения, ответственность) и процессуальным (регламентирующим порядок реализации материальных норм административного права).

Административное право подразделяется также на внутреннее и внешнее. Внешнее административное право регулирует отношения (правоотношения) между управляющим государством (органами управления, учреждениями), с одной стороны, и гражданами, организациями — с другой. Внешнее административное право — это наиболее важная часть административного права, включающая такие административно-право- вые институты, как институт административного акта, институт административного договора, институт государственной службы, институт административной ответственности, институт принуждения, применяемого в отношении физических или юридических лиц.

Внутреннее административное право регулирует правоотношения между государством, его органами и структурными подразделениями.

Âрамках этого права также осуществляется управленческая деятельность, принимаются акты управления, реализуется правовой статус этих субъектов, однако они не вступают в отношения внешнего характера.

65

Р а з д е л I. Предмет, система и источники административного права

§ 3. Функции административного права

Под функциями административного права понимаются основные направления правового отраслевого воздействия на общественные отношения. Функции административного права обусловливают его зна- чение и роль в установлении административных правоотношений, отражают природу и роль управленческих общественных отношений, возникающих в сфере организации и функционирования исполнительной власти.

С учетом основной структуры Общего административного права (т.е. организация и функционирование государственного управления, процесс управления (управленческий процесс), различные формы управленческих действий, административно-правовые акты, судебная защита прав и свобод человека, административно-юрисдикционный процесс) можно выделить две основные функции административного права: регулятивную и охранительную. Таким образом, в этих функциях административного права проявляется сущность административно-правового регулирования отношений в области публичного управления, которое осуществляется с целью решения задач исполнительной власти.

1. Регулятивная функция выражается в воздействии на общественные отношения посредством установления прав, обязанностей, запретов, ограничений, полномочий, компетенции субъектов административного права. Например, правовыми нормами устанавливаются понятие и виды должностей государственной службы, права и основные обязанности государственных служащих, порядок прохождения службы, процедура проведения аттестации государственных служащих, необходимость заключения служебного контракта.

Потенциал регулятивной функции административного права наиболее полно реализуется посредством таких ее видовых функций, как организационная, исполнительная, разрешительная, нормотворческая (правоустановительная), контрольно-надзорная.

Организационная функция административного права обеспечивает должный уровень и пределы нормативного правового регулирования организации и функционирования как исполнительной власти, так и всех видов, форм и методов государственного управления.

Исполнительная функция способствует реализации субъектами ад- министративно-правовых отношений установленного за ними правового статуса. Административное право в этом смысле обеспечивает исполнение российского административного законодательства, регламентирующего отношения в сфере публичного управления, организации и функционирования исполнительной власти.

Разрешительная функция административного права проявляется в системе устанавливаемых им разрешительных административно-пра- вовых режимов, т.е. в определении системы разрешительных производств, применяемых во многих институтах административного права. В этом случае административно-правовое регулирование позволяет осуществляться в должном объеме такой функции государственного управления, как разрешение какой-либо деятельности, определение соответ-

66

Г л а в а 3. Методы административно-правового регулирования и система...

ствующего правового статуса участников административно-правовых отношений.

Нормотворческая функция административного права производна от функции правотворчества, осуществляемого органами государственной исполнительной власти. Вместе с этим порядок принятия нормативных правовых актов федеральными органами исполнительной власти устанавливается соответствующими нормативными административно-право- выми актами. Административное нормотворчество основывается на положении законодательных актов. Этим достигается цель правомерного, т.е. соответствующего принципу законности, нормативного правового регулирования в сфере осуществления исполнительной власти.

Контрольно-надзорная функция административного права проявляется в необходимости осуществления функции по контролю и надзору

âустановленной сфере деятельности специально создаваемыми органами федеральной исполнительной власти, их территориальными органами

âсубъектах Российской Федерации, а также соответствующими региональными органами государственной исполнительной власти.

2.Охранительная функция проявляется в воздействии административного права на субъекты общественных отношений, побуждающем их соблюдать установленные государством административно-правовые нормы. При реализации охранительной функции административного права может быть использовано правовое государственное административное принуждение, а также применены меры юридической ответственности, восстановительные санкции. Охранительная функция административного права реализуется посредством соответствующих видов деятельности государственных органов, государственных и муниципальных служащих, других субъектов административного права. Государственный служащий вправе, например, обратиться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам аттестации, дисциплинарной ответственности служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты государственного служащего, увольнения со службы.

3.Обеспечивающая функция административного права выражается

âдеятельности административных органов и судов по оспариванию нормативных и ненормативных правовых актов органов государственной исполнительной власти, действия или бездействия государственных или муниципальных служащих, а также должностных лиц (административное судопроизводство). Реализация этой функции основывается на содержащихся в Гражданском процессуальном и Арбитражном процессуальном кодексах РФ процессуальных механизмах и производствах, а также на определенных правовыми актами административных процедурах осуществления государственных функций, взаимодействия государственных органов, урегулирования административно-пра- вовых споров.

67

Ðа з д е л I. Предмет, система и источники административного права

Ãë à â à 4

АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО КАК УЧЕБНЫЙ КУРС И КАК ОТРАСЛЬ ЮРИДИЧЕСКОЙ НАУКИ

§ 1. Административное право как наука и учебная дисциплина

Создание основ административного права является исключительной заслугой административно-правовой науки, которая на определенном историческом отрезке выделилась из науки об управлении в самостоятельную дисциплину. Наука административного права — это теоретические положения и методологические основы, обеспечивающие процесс изучения, исследования, анализа и разработки предложений, рекомендаций и концепций по вопросам правового регулирования отношений в области организации и функционирования публичного управления.

Наука административного права, являющаяся частью науки публич- ного права, — одна из самых молодых наук. Как самостоятельная область научного познания она берет свое начало в теории разделения властей и в теории правового государства. Наука об управлении в XVII в. развивалась прежде всего как камеральная и полицейская наука.

Наука об управлении — это систематическое учение об организации и деятельности публичного управления. Самостоятельной частью управленческой науки является система научных взглядов и представлений о правовом аспекте публичного управления. Пересечение с правовой наукой — особенно с административно-правовой — допускается, когда речь идет о правовых нормах, которые придают общему предмету науки об управлении юридическую оболочку и устанавливают ее правовое содержание. Теоретические положения науки об управлении служат основой административно-правовой науки. Вместе с тем и наука административного права, выделившаяся с течением времени из структуры науки управления, заметно воздействует на последнюю. Наука об управлении, имея собственный арсенал в познании составляющих ее предмет средств, учитывает также методы познания других научных дисциплин, например, науки об организации производства, техники, психологии, социологии, политологии.

Административное право как наука — это составная часть юриди- ческой науки, определяемая как система государственно-управленчес- ких, административных взглядов, идей, представлений о законах, регламентирующих отношения в сфере государственного управления (исполнительной власти), о его социальной обусловленности и эффективности, о закономерностях, реформировании и тенденциях развития административного законодательства, о принципах административного права, об истории и перспективах развития, о зарубежном административном праве.

Позитивно (или догматически) административно-правовая наука

68

Г л а в а 4. Административное право как учебный курс и как отрасль...

может быть представлена на основе конституций, формальных законов, правовых положений, а также деятельности управленческих органов и судебной практики, в рамках которой интерпретируется позитивно действующее административное право.

Российская административно-правовая наука состоит из двух основных частей: Общей и Особенной. Данное разделение основывается на системе ныне действующего административного права, а именно его Общей и Особенной частей. Задачи административно-правовой науки: выявление проблем административного права, сложностей в применении его норм, толкование административно-правовых норм, разработка новых понятий и принципов, направленных на совершенствование государственной управленческой деятельности.

Итоги научных изысканий (выводы, рекомендации, предложения, проекты законов, справки по улучшению управленческой деятельности и пр.) способствуют повышению эффективности правоприменительной административно-правовой деятельности и укрепляют механизм административно-правового регулирования.

Предметом административно-правовой науки является исследование правоотношений в сфере государственного управления, применения норм административного права, действия «административно-правовых» законодательных актов, «правотворчество» самих органов государственного управления.

Теоретической основой науки административного права служат как другие науки (философия; наука социального и государственного управления; общая теория государства и права; политология и социология), так и научные труды отечественных и зарубежных ученых. Важное значение для науки административного права имеет анализ законодательства (федерального и субъектов Российской Федерации) и «административного правотворчества» органов исполнительной власти (например, постановления о системе органов исполнительной власти и их структуре). Используя методы научного анализа (исторический, логи- ческий, формально-юридический, социологический, сравнительно-пра- вовой), наука административного права способна раскрыть проблемы современного правового регулирования управленческой деятельности. Развитие этой науки немыслимо без постоянного изучения практической деятельности государственных и муниципальных органов (административной практики), без проведения социологических исследований в сфере организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и государственных служащих.

Система науки административного права обусловлена системой самого административного права, его структурой, совокупностью норм, правовых институтов и подотраслей административного права и логической взаимосвязью между ними. Вместе с тем система отрасли административного права характеризуется меньшим объемом по сравнению с наукой административного права, так как последняя исследует не только правовую сторону управления, но и многие другие проблемы и отношения.

69

Р а з д е л I. Предмет, система и источники административного права

Административное право — важнейший университетский учебный курс. Административное право Российской Федерации как учебный курс включается в себя основные темы, которые изучаются студентами в определенной последовательности, которая обеспечивает познание не только содержания административно-правовых институтов, но и взаимодействия и взаимозависимости административно-правовых норм. Административное право изучается в высших учебных заведения как в рамках единого учебного курса «Административное право», так и посредством специальных учебных курсов, например: «Государственная служба (служебное право)», «Правовые акты управления», «Административная ответственность», «Административная юстиция», «Административный процесс», «Организация деятельности органов внутренних дел (полицейское право)», «Административно-правовые основы государственного управления». Административное право как учебная дисциплина требует в настоящее время разработки новых подходов к е¸ преподаванию в вузах главным образом из-за существенного увеличения объема административно-правового регулирования и как следствие этого — изменения и укрупнения административно-правового учебного материала.

§ 2. История развития административного права и административно-правовой науки

Начало развитию науки административного права положила камералистика — наука о финансах, экономике, хозяйстве, управлении (так называемая «старая камералистика»). Корни этой старейшей науки уходят в XVI столетие. Повышенная потребность в финансах для содержания двора (государства), чиновничества и военных, а также развитие экономической политики выступили главными причинами становления научных знаний и представлений в областях, изучаемых камералистикой.

Камеральная наука (которая считалась в ту эпоху также полицейской наукой) выработала свой инструментарий изучения управления, его структурную организацию и процесс совершенствования. Будучи политической по сути, камеральная наука учитывала также учение об экономике и о государственных финансах. На созданных камералистикой теоретических основах в XIX в. возникла новая наука административного права.

С развитием практического управления в важную правовую отрасль постепенно превращалось и административное право. Оно вырабатывало свою терминологию и создавало специальные правовые нормы, систему категорий, устанавливало формы и методы деятельности. Одновременно административное право представлялось и в качестве самостоятельной юридической дисциплины, которая стала предметом отдельной юридической доктрины. В процессе дальнейшего развития камералистики происходило одновременное обособление входящих в нее дисциплин. Наиболее значимым в деле формирования самостоятельной науки административного права явилось выделение из камералистики

70