adm_pravo_2006

Ãë à â à 5. Административно-правовые нормы и отношения в системе...

Ãë à â à 5

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ И ОТНОШЕНИЯ В СИСТЕМЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ

§ 1. Система административно-правового регулирования

Система административно-правового регулирования позволяет в комплексе увидеть материю административного права; она дает возможность понять логику административно-правового воздействия на общественные отношения, выделить главные элементы организационно-правового воздействия и регулирования отношений в сфере публичного управления.

В систему административно-правового регулирования входят следующие элементы:

1.Административно-правовые нормы как первичные элементы административного регулирующего воздействия на общественные отношения. Нормы административного права содержатся в федеральных законах, законах субъектов РФ, Указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ, постановлениях и приказах федеральных органов исполнительной власти и многих других правовых актах. В системе административного правового регулирования правовым нормам отводится центральное место, ибо их отсутствие непременно приведет к безжизненности всей системы функционирования административного права.

2.Применение норм административного права субъектами права. Это также весьма важное звено, ибо от качественности и правильности правоприменения зависит конечный результат административно-право- вого воздействия. Правоприменитель должен обладать высокой управленческой культурой, необходимыми знаниями в сфере права и других отраслей научного знания. В процессе применения норм административного права возникают сложности, неясности, коллизии, поэтому как Правоприменитель, так и другие субъекты занимаются толкованием норм административного права. В результате применения норм административного права и их толкования управомоченные субъекты принимают соответствующие решения (правоприменительные акты, судебные решения и т.д.).

3.Административно-правовые отношения, которые создаются в результате действия и применения норм административного права. Правоотношения завершают формирование этой системы, а установление законных управленческих (административных) отношений и является, по сути, главной целью процесса административно-правового регулирования. Административно-правовые отношения содержат в себе соответствующие права, обязанности, ответственность участников правоотношений.

Перечисленные элементы системы административно-правового регулирования находятся в неразрывной и постоянной связи; игнорирование одного из них приводит к отрицательным результатам действия других. Например, даже самая совершенная и полезная норма адми-

81

Р а з д е л I. Предмет, система и источники административного права

нистративного права при ее неразумном или неправильном (или противозаконном) применении (или, наоборот, неприменении) не достигает той цели, которая перед ней была поставлена законодателем, стремящимся урегулировать те или иные общественные отношения. К неправильному результату приводит и ложное толкование правовой нормы, способной в этом случае даже причинить ущерб общественным интересам и отношениям.

§ 2. Нормы административного права и их систематизация

Нормам административного права присущи следующие характерные черты: обеспечение публичных интересов; организующее начало в системе регулирования управленческих отношений; одностороннее властвующее воздействие на субъектов права; принудительность.

Нормы административного права прежде всего регулируют общественные отношения, складывающиеся: в сфере деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов; в процессе реализации полномочий администрацией органов местного самоуправления и администрацией государственных организаций, учреждений, предприятий; при решении органами государственной власти, суда и прокуратуры вопросов подбора кадров, назначения на должности государственной службы, определения предъявляемых к ним требований, прохождения службы; во внутриорганизационных отношениях управлен- ческого характера, входящих в компетенцию органов публичной власти; в сфере организации и функционирования негосударственных организаций или при исполнении ими переданных государством отдельных государственно-властных полномочий.

Административно-правовая норма — это норма права, регулирующая: а) отношения в сфере деятельности органов исполнительной власти (их построения и функционирования), местной администрации, общественных организаций, некоммерческих и иных негосударственных организаций при реализации порученных им отдельных функций го-

сударственного управления; б) внутриорганизационные управленческие отношения в иных сфе-

рах государственной деятельности (органах представительной власти, прокуратуры и суда);

в) отношения в области применения административных наказаний и иных мер административного принуждения;

г) отношения в сфере административной юстиции. Административно-правовые нормы распределяются на различные

виды в зависимости от критерия (или основания) классификации.

1. В соответствии с целевым назначением административно-правовые нормы подразделяются на регулятивные и охранительные.

Регулятивными нормами считаются административно-правовые нормы, связанные с регулированием порядка организации и деятельности органов публичного управления, установлением административных проце-

82

Г л а в а 5. Административно-правовые нормы и отношения в системе...

дур, административных регламентов, регламентов по осуществлению соответствующих управленческих функций, административного нормотворчества, разрешением возникающих коллективных споров между гражданами, государственными органами, органами местного самоуправления, с одной стороны, и гражданами и юридическими лицами — с другой.

Административно-правовые нормы, направленные на поддержание обороноспособности страны, общественного порядка, общественной безопасности, охрану окружающей природной среды, собирание налогов и других обязательных платежей, называются охранительными нормами. Охранительные нормы устанавливают обязательные правила поведения, запреты и ограничения на те или иные действия, регулятивные нормы — использование, например, таких правовых средств, как уведомление о начале деятельности, регистрационный, лицензионный порядок, определение вариантов возможного поведения, заключение административных договоров, стимулирование, поощрение.

2. Учитывая, что административное право разделено на материальное и процессуальное, целесообразно выделять материальные и процессуальные административно-правовые нормы.

Материальные административно-правовые нормы юридически закрепляют комплекс прав и обязанностей, а также ответственность участников регулируемых административным правом управленческих отношений, т.е. административно-правовой статус органов публичного управления и их должностных лиц. В административно-правовых нормах регламентируется правовой режим, определяющий деятельность не только органов исполнительной власти и местной администрации, но и других участников управленческих отношений (например, право гражданина обратиться с жалобой и обязанность соответствующего органа (должностного лица) тщательно разобраться с доводами заявителя, принять меры и в установленный срок дать ответ; обязанность лица представить местной администрации соответствующую документацию, а последней — зарегистрировать предприятие; обязанность прохождения процедуры лицензирования при намерении осуществления конкретного вида коммерческой деятельности). Материальные административноправовые нормы предусматривают права, запреты и ограничения на ту или иную деятельность (действия), административные санкции за их нарушения и компетенцию соответствующих органов по применению этих санкций.

Процессуальные административно-правовые нормы определяют общие правила, порядок, процедуру нормотворческой, правоприменительной и юрисдикционной деятельности органов государственного управления и других субъектов административного права. В российском законодательстве процессуально урегулированы административно-процедур- ные, административно-нормотворческие, административно-юрисдикци- онные, административно-судопроизводственные и многие другие нормы. Процессуальные нормы регулируют отношения по реальному исполне-

83

Р а з д е л I. Предмет, система и источники административного права

нию положений, содержащихся в материальных правовых нормах, при- чем в каждом конкретном институте административного права можно обнаружить специфические процессуальные положения и процедуры. Например, в институте государственной гражданской службы к процессуальным нормам относятся: порядок поступления на службу; процедура перемещения служащего и прохождения службы; порядок проведения аттестации; присвоение классных чинов, специальных званий и рангов; дисциплинарное производство; процедура увольнения или прекращения службы.

Важная и сложная проблема классификации процессуальных адми- нистративно-правовых норм обусловлена различиями в понимании сущности, содержания и структуры современного российского административного процесса. Поэтому в зависимости от конкретного проявления административно-процессуальной деятельности находятся система

èклассификация административно-процессуальных норм.

3.В соответствии с юридическим содержанием материальные адми- нистративно-правовые нормы целесообразно подразделить на:

а) обязывающие нормы (предписывающие совершение определенных действий);

б) запретительные нормы (устанавливающие запреты на ту или иную деятельность или действия);

в) ограничительные нормы (вводящие ограничения на определенную деятельность или действия);

г) разрешительные или дозволительные нормы (разрешающие адресату действовать по своему усмотрению); к этой категории норм, например, относятся лицензионные, дозволяющие заниматься определенной деятельностью, в том числе внешнеэкономическими операциями (т.е. деятельность может осуществляться только при наличии соответствующей лицензии, выданной уполномоченным на то государственным органом);

д) уполномочивающие или управомочивающие нормы (предоставляющие соответствующим органам и их должностным лицам государствен- но-властные полномочия по реализации специальных функций государственного управления);

е) стимулирующие или поощрительные нормы (направленные на стимулирование наиболее актуальных видов наукоемкой, экономической и иной деятельности, обеспечение должного поведения участников управленческих отношений);

ж) регистрационные или уведомительные нормы (касающиеся организации и проведения митингов, шествий, демонстраций, регистрации политических партий, общественных объединений, предприятий различ- ных видов собственности, субъектов малого предпринимательства);

з) рекомендательные нормы (не носящие обязательного характера, но предлагающие участникам управленческих отношений тот или иной вариант поведения. Нередко рекомендательные правовые нормы подкрепляются стимулирующими мерами, которые гарантируют примене-

84

Г л а в а 5. Административно-правовые нормы и отношения в системе...

ние поощрительных стимулов при избрании рекомендуемого варианта поведения).

4.По форме предписания административно-правовые нормы подразделяются на императивные (обязательные для исполнения в установленном виде или варианте поведения) и диспозитивные (предлагающие несколько вариантов решения). В зависимости от адресата можно выделить административно-правовые нормы, регламентирующие:

а) организацию и деятельность механизма исполнительной власти; б) организацию и деятельность органов местного самоуправления; в) административно-правовой статус государственных и муниципаль-

ных служащих, должностных лиц; г) организацию и деятельность общественных организаций и иных

негосударственных организаций по реализации предоставленных им государственных функций и полномочий;

д) административно-правовой статус общественных объединений; е) административно-правовой статус негосударственных коммерческих

организаций; ж) административно-правовой статус некоммерческих организаций;

з) административно-правовой статус граждан и административно-пра- вовые средства защиты их конституционных прав, свобод, законных интересов.

5.По масштабам применения административно-правовые нормы могут быть:

а) федеральными, т.е. действующими на всей территории РФ; б) региональными, т.е. распространяющими свое действие на территорию соответствующего субъекта Российской Федерации); в) территориальными, т.е. устанавливаемыми органами исполнительной власти Федерации и ее субъектов с распространением действия лишь на определенные территории страны; г) местными или муниципальными, т.е. установленными органами местного самоуправления; д) локальными, т.е. имеющими юридическую силу для отдельных подразделений органов исполнительной власти или публичного управления, для конкретного государственного служащего (например, должностной регламент гражданского служащего, должностная инструкция).

6.По объему регулирования (или по масштабу оказываемого нормами на общественные отношения регулирующего воздействия) админис- тративно-правовые нормы делятся на: общие, межотраслевые (межведомственные), отраслевые (внутриотраслевые).

7.По действию во времени административно-правовые нормы подразделяются на срочные (введенные в действие на определенный срок)

èбессрочные (не имеющие заранее определенного срока действия). Законную силу имеют лишь те административно-правовые нормы,

которые изданы в пределах компетенции соответствующего органа управления и при этом соблюден предусмотренный законом порядок вступления их в силу, опубликования или государственной регистрации.

Административное законодательство представляет собой систему

85

Р а з д е л I. Предмет, система и источники административного права

тесно взаимосвязанных законодательных актов, регламентирующих отношения в области организации и функционирования государственного управления, исполнительной власти, правового статуса субъектов управленческой деятельности, определения административно-правовых режимов, реализации административно-принудительных правовых средств, обеспечения правовой защиты физических и юридических лиц в пуб- лично-правовых отношениях.

Административное законодательство систематизируется в настоящее время в рамках трех форм: кодификация, инкорпорация, хронологи- ческая систематизация.

Теоретически кодификация административного права является одним

из видов систематизации административного законодательства, т.е. это помещение в законе (законодательном акте) определенного законодательного материала отрасли права. Тезис о полной кодифицируемости административного права несостоятелен, так как административноправовые институты слишком разнообразны по своей природе, сущности, назначению и роли в государственной и общественной жизни; они не поддаются обобщению в едином кодексе. В настоящее время иллюзии о возможности всеобъемлющей кодификации административного права рассеялись как в теории, так и в практике.

К сожалению, и сегодня в Российской Федерации практически отсутствуют важнейшие кодификационные акты (кодексы, законы), раскрывающие сущность административного права: 1) закон об управлен- ческом процессе (или Административно-процессуальный кодекс), в котором бы утверждались порядок принятия административных актов и заключения административных договоров (другие управленческие процедуры); 2) Кодекс административного правосудия; отсутствует, правда, и сам закон об административных судах.

Вместе с тем существуют примеры кодификации отдельных норм административного права, например: Кодекс РФ об административных правонарушениях 2001 г., Градостроительный кодекс РФ 2004 г. В настоящее время идет обсуждение разработанного Кодекса административного судопроизводства РФ.

Значительная работа проводится по инкорпорации законодательства, т.е. по упорядочиванию нормативного материала путем его объединения и расположения в систематизированном порядке в издаваемых Министерством юстиции РФ, другими федеральными органами исполнительной власти, научными и учебными заведениями сборниках нормативных актов.

Иногда в качестве одного из видов систематизации административного законодательства в учебной литературе выделяются хронологические издания1 законодательных и иных нормативных правовых актов. К ним относятся, например Собрание законодательства РФ, Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.

1 См.: Манохин В. М., Адушкин Ю. С., Багишаев З. А. Российское административное право: Учебник. М.: Юристь, 1996. С. 38.

86

Ãë à â à 5. Административно-правовые нормы и отношения в системе...

§3. Структура административно-правовых норм

Âструктурном отношении административно-правовая норма, как правило, состоит из трех традиционно выделяемых элементов: гипотеза, диспозиция и санкция.

Гипотеза характеризует условия, при которых должны применяться предписания соответствующей правовой нормы. Фактически гипотеза предусматривает обстоятельства, служащие основанием возникновения, изменения, прекращения административных правоотношений. Гипотеза обычно отсутствует в административно-правовых нормах, регулирующих организацию и деятельность, а равно определяющих полномочия органов государственного управления, их должностных лиц. В админи- стративно-правовых нормах, предусматривающих составы административных правонарушений, гипотеза сливается с диспозицией. Гипотеза может находиться также не в самой административно-правовой норме,

àв общих положениях нормативного акта (вводная часть, преамбула) и даже в других правовых положениях.

Диспозиция — это формулировка правила должного поведения. Этот элемент структуры административно-правовой нормы выражается в прямых предписаниях, устанавливающих обязательные правила поведения, запреты, ограничения на те или иные действия.

Санкция — это указание на меры ответственности, применяемые в случае нарушений административно-правовой нормы. Чаще всего санкции предусматривают меру дисциплинарного или административного воздействия на нарушителя.

§4. Действие и толкование административно-правовых норм

Реализация административно-правовых норм выражается в практи- ческом проведении в жизнь содержащихся в них правовых предписаний и обеспечении должного поведения участников управленческих отношений.

Известны следующие варианты реализации административно-право- вых норм:

исполнение — точное следование участников управленческих отношений тем юридическим предписаниям, обязательным правилам поведения, запретам и ограничениям на те или иные действия, которые сдержатся в административно-правовых нормах;

применение — издание полномочным органом управления (должностным лицом) либо нормативных актов, предусматривающих механизм реализации соответствующего правового предписания (например, должностная инструкция для сотрудников организации, учреждения), либо индивидуальных актов, определяющих применение административноправовой нормы к конкретной практической ситуации;

использование — применение органом исполнительной власти, местной администрацией (должностными лицами) того или иного варианта исполнительной деятельности при наличии в административно-пра- вовой норме альтернативы в принятии решений;

87

Р а з д е л I. Предмет, система и источники административного права

соблюдение — воздержание субъекта от совершения запрещенных действий; от исполнения оно отличается пассивным поведением субъекта управленческой деятельности.

Методы исследования административного права отличаются от методов административно-правового регулирования. Изучение админис- тративно-правовой теории происходит в процессе толкования норм административного права. Толкование представляет собой процесс выяснения содержания нормы, ее целей применительно к конкретной ситуации и ее связей с иными правовыми нормами2. Потребность в такого рода толковании возникает в тех случаях, когда относительно смыслового содержания нормы возникают противоречия и открытые вопросы.

Толкование правовых норм и их применение составляют неразрывный процесс. Учение об административном праве и судопроизводство (судебная практика) в течение многих десятилетий развивают правовые нормы, интерпретируют их и позволяют лучше уяснить их содержание. Цель толкования правовых норм — исследование (изучение) объективной воли законодателя. Правильное толкование административ- но-правовых норм позволяет глубже понять позицию законодателя, сущность самого закона с тем, чтобы эффективно применить его на практике. Толкование административно-правовых норм имеет особое значе- ние, и этим отличается от множества других отраслей права, так как нормы административного права регламентируют важную и весьма обширную совокупность общественных отношений в сфере управления (государственного управления и местного самоуправления).

Среди методов толкования правовых норм выделяют следующие виды:

филологическое (грамматическое) толкование — это уяснение смысла нормы путем анализа ее текста с точки зрения лексики, этимологии, стилистики языка, т.е. это анализ самого слова, при помощи которого выражена правовая норма;

логическое толкование — анализ нормы при помощи использования законов, закономерностей и правил логики;

историческое толкование — выяснение смысла правовой нормы в аспекте исторических условий принятия данной нормы права;

генетическое толкование — это исследование сущности правовой нормы с точки зрения ее возникновения. Это становится возможным, как правило, посредством изучения различных материалов, таких как обоснование необходимости принятия нормы, проект соответствующего законодательного акта, результаты парламентского обсуждения;

систематическое толкование — анализ правовой нормы как одного из элементов системы административно-правового регулирования в ее взаимосвязи с целями, задачами, функциями и принципами, а также и иными правовыми нормами;

2 См.: Лукашук И. И. Международное право: Общая часть: Учебник. М.: БЕК, 1996. С. 198.

88

Г л а в а 5. Административно-правовые нормы и отношения в системе...

компаративное толкование — сравнение соответствующими правовыми нормами других правовых актов (например, правовых норм законодательства других государств либо правовых норм законодательства субъектов Российской Федерации);

теологическое толкование — установление смысла, содержания и цели правовой нормы в соответствии с поставленной перед ней задача- ми и общественными потребностями. При определении цели правовой нормы учитываются следующие отправные положения и принципы: равноправие, недопустимость противоречий в оценке, единство правопорядка.

§ 5. Административно-правовые отношения

Теоретическое осмысление проблемы административно-правовых отношений традиционно вызывает трудности, ибо этот институт связан со всеми (не менее сложными) институтами административного права. Сущность административно-правовых отношений должна обусловливать главные черты как материальных, так и процессуальных администра- тивно-правовых норм, т.е. управленческого процесса и административ- но-процессуальной деятельности. Принципиальным положением является то, что гражданин — это один из главнейших участников адми- нистративно-правовых отношений, важнейший субъект административного права, которое должно предоставлять гражданину максимум правовых возможностей в случае неправомерных действий органов управления (должностных лиц) для защиты его нарушенных прав и свобод.

Административно-правовые отношения — это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере публичного управления. В административно-правовом отношении стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, урегулированных административно-правовой нормой.

Административно-правовое отношение имеет структуру, в которую входят субъекты, объекты правоотношения и его нормативное содержание3. Субъектами административного правоотношения являются его участники, т.е. те, кто наделен специальной компетенцией по управлению (органы управления, должностные лица) или те, которые имеют иной административно-правовой статус (граждане, общественные объединения).

Традиционным является мнение о видах субъектов административного права — индивидуальных и коллективных субъектах. Индивидуальными субъектами являются граждане, иностранцы, лица без гражданства, а также лица, хотя и имеющие специальный административ- но-правовой статус, но участвующие в административных правоотношениях в качестве индивидуума (например, вынужденный переселенец, беженец, военнослужащий, военнообязанный, студент). Коллективными

3 О структуре административного правоотношения см.: Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник. М.: БЕК, 1996. С. 21—23.

89

Р а з д е л I. Предмет, система и источники административного права

субъектами административных правоотношений считаются организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, которые наделены правами вступать в отношения с другими субъектами в качестве единого целого публично-правового образования4 (например, объединения, организации, коллективы, предприятия и их подразделения, управленческие органы).

Важнейшим признаком субъектов административно-правовых отношений является наличие у них материального или процессуального ад- министративно-правового статуса, т.е. прав, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности. В данном случае речь идет о таких двух категориях:

1)административная правоспособность — способность иметь установленные в административно-правовых нормах права и обязанности (право на имя, право на благоприятную окружающую среду, право на медицинскую помощь и т.д.);

2)административная дееспособность — это способность лица приобретать и осуществлять права, исполнять обязанности, соблюдать ограничения и запреты, установленные нормативными правовыми актами,

àтакже нести ответственность за нарушение административно-правовых правил (право на судебную защиту от действий и решений административных органов, право на поступление на государственную службу, право на пользование услугами адвоката в производстве по делу об административном правонарушении).

Объектом административно-правового отношения являются действия (решения) субъектов административного права, их положительное или негативное поведение, выразившееся, например, в принятии должностным лицом соответствующего правового акта управления или

âсовершении военнослужащим административного правонарушения. Содержание административно-правовых отношений составляют права,

обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты. Одним из важнейших элементов содержания административного правоотношения являются публичные обязанности и права, субъекты реализации которых называются участниками публично-правового отношения, призванные осуществлять публичные обязанности правомочия.

Наряду с общими признаками, характерными для всех видов правоотношений, административные правоотношения имеют и свои особенности. Однако вопрос об этих особенностях в научной литературе всегда носил дискуссионный характер и в период перехода от плановой экономики к рыночным отношениям приобрел еще большую актуальность.

Итак, особенностями административно-правовых отношений являются: 1. В отличие от гражданско-правовых и ряда других видов правоотношений, административно-правовые отношения построены на нача- лах «власть-подчинение», в которых отсутствует юридическое равенство

4 См.: Бахрах Д. Н. Административное право. С. 23.

90