2.3.3. Проблемы и пути совершенствования межбюджетных отношений в рф

Для практической реализации бюджетного федерализма огромное значение имеет динамика межбюджетных отношений. Надо сказать, что термин «межбюджетные отношения» в советский период истории нашей страны вообще не применялся. В ходу было другое понятие — «бюджетное регулирование», означавшее распределение и перераспределение денежных средств между бюджетами в целях сбалансирования каждого из них. Лишь с 90-х годов XX века, когда был провозглашен и начал реализовываться принцип самостоятельности бюджетов, межбюджетные отношения получили более быстрое развитие.

Межбюджетные отношения — это денежные отношения внутри бюджетной системы, возникающие между органами публичной власти разного уровня в связи с установлением расходных полномочий по звеньям бюджетной системы и видам бюджетов, формированием собственных и регулирующих доходов в каждом бюджете, передачей доходов и расходов из одних бюджетов в другие в порядке оказания финансовой помощи и осуществления взаимных расчетов.

Причины, порождающие межбюджетные отношения, имеют как объективный, так и субъективный характер. Главная причина объективного характера — это закон неравномерности социально-экономического развития разных территорий, обусловливающий разную степень бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Именно разный уровень развития экономики и социальной инфраструктуры регионов и муниципальных образований приводит к необходимости выравнивать бюджетные расходы и доходы по территории страны с помощью распределения и перераспределения средств между бюджетами разного уровня. К причинам субъективного характера следует отнести управленческие недочеты, обусловленные низким качеством управления территориями, некомпетентностью управленческого персонала и непрофессионализмом принимаемых им решений. Наряду с главными причинами, предопределяющими возникновение межбюджетных отношений, существует множество факторов, влияющих на характер, содержание и формы межбюджетных связей.

Существующие ныне в России межбюджетные отношения явились результатом нескольких этапов реформирования. Так, в период 90-х годов XX века трижды были произведены коренные изменения в межбюджетных отношениях, что позволило появиться принципиально новым формам межбюджетных связей. Однако и ныне существующие межбюджетные отношения характеризуются значительными недостатками; при этом часть из них является наследием советской бюджетной системы. К числу наиболее серьезных недостатков относятся:

— отсутствие системности в межбюджетных отношениях, приводящее к тому, что разные формы межбюджетных отношений не увязаны между собой, не определены сферы и границы их функционирования;

— не изжитое еще с советских времен иждивенчество, порожденное крайне высокой степенью централизации налогово-бюджетных полномочий и проявляющее себя в процессе межбюджетного регулирования, когда за всех и за все отвечал союзный, а теперь федеральный центр, используя удобные для административно-командных решений формы перераспределения бюджетных средств;

— возможность резкого изменения положения регионов и муниципальных образований по бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя в результате излишне широкого использования механизма перераспределения бюджетных средств, особенно выделяемых из федерального бюджета. Некоторые регионы в результате перераспределения перемещаются с последнего места в первую двадцатку субъектов РФ по уровню бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя, показывая пример «умелого» использования иждивенчества для получения бюджетных доходов без приложения собственных усилий по развитию налогооблагаемой базы в регионе;

— отсутствие четких критериев распределения и условий предоставления значительной части финансовой помощи, несовершенство отдельных форм межбюджетных отношений (например, дотаций);

— недостаточная прозрачность региональных и местных бюджетов, отсутствие целостной системы мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами;

— слабая нормативно-правовая база, регламентирующая межбюджетные отношения, отсутствие законов прямого действия, использование в основном нормативных актов исполнительных органов власти.

Наличие серьезных недостатков обусловливает необходимость дальнейшего совершенствования межбюджетных отношений, развитие которых должно осуществляться на принципах бюджетного федерализма.

Бюджетные преобразования на нынешнем этапе реформы не должны ограничиться только построением самой бюджетной системы; их цель — превратить бюджеты всех уровней в активные инструменты воздействия на экономику и социальную сферу России.

А для этого необходимы радикальные изменения в самом процессе формирования и исполнения бюджетов на всех уровнях бюджетной системы РФ. К числу основных мер здесь следует отнести:

— переход к средне- и долгосрочному бюджетному планированию, в рамках которого должны разрабатываться годовые бюджеты. Сегодня во всех экономически развитых странах осуществляется 5-, 7-летнее финансово-бюджетное прогнозирование, позволяющее формировать годовые бюджеты на базе среднесрочных и долгосрочных бюджетных проектировок. Аналогичные процессы должны осуществляться и в России;

— формирование бюджетных показателей по доходам и расходам только на основе четкого разграничения между органами власти разного уровня бюджетных полномочий и адекватных им доходных источников. Без этого создать методику среднесрочного и тем более долгосрочного бюджетного прогнозирования не представляется возможным. Первые шаги в этом направлении сделаны принятием Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года. Теперь предстоит реализовать основные положения этой программы в части формирования доходов и расходов каждого бюджета;

— запрещение не предусмотренной бюджетным законодательством передачи расходов с одного уровня бюджетной системы на другой. Подобная передача допустима лишь в случае законодательного обоснования подобной акции и ее отражения в соответствующих статьях Бюджетного кодекса РФ, а не «явочным порядком» — через фиксирование расходов в законе о бюджете на очередной финансовый год;

— выделение приоритетных направлений бюджетного финансирования. При формировании любого бюджета должны определяться ключевые точки инвестирования бюджетных средств, определяемые в соответствии с долговременными целями бюджетной политики России, ее регионов и муниципальных образований. С этой целью должна быть разработана соответствующая методика расчета эффективности бюджетных расходов, которая учитывала бы необходимость достижения высоких конечных результатов от вложения бюджетных средств в экономику и социальную сферу;

— скорейшую разработку государственных социальных стандартов и создание методики их использования при формировании и исполнении бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ;

— определение перечня нормативных актов, которые следует разработать и принять в первоочередном порядке.

Осуществление этих и других мер позволит сделать значительный шаг вперед в области проведения бюджетных преобразований, призванных вывести бюджетную систему России на новый, более высокий уровень развития.