2. Форма и структура, юридические свойства конституции. Предмет конституционного регулирования. Особенности действия конституционных норм.

Под формой принято понимать способ организации заключенного в Конституции материала.

В науке конституционного права принято различать три вида формы конституции: консолидированные (таких конституций в мире большинство, к этому же виду относится и Конституция РФ); неконсолидированные; комбинированные.

Консолидированные конституции представляют собой единый нормативный правовой акт, принятый в установленном порядке и обладающий высшей юридической силой, неконсолидированные совокупность нескольких актов, принятых в разное время и провозглашенных в качестве основного закона; совокупность таких актов также наделяется высшей юридической силой. Подобные конституции существуют в Швеции, Финляндии, Канаде, Израиле. В состав комбинированных конституций входят различные законы, судебные прецеденты, конституционные обычаи. Примером стран с такой формой конституций являются Великобритания и Новая Зеландия.

Под структурой конституции понимается порядок расположения, внутренняя согласованность и логическая последовательность ее частей: разделов, глав, статей. Такая последовательность отражает взаимосвязь конституционных институтов.

Конституции по своей структуре различны, как различны государства, в которых они действуют. Однако можно увидеть и много общих черт в структуре конституций, например континентальной Европы, принятых после Второй мировой войны и в последнее десятилетие. К таким конституциям относится и российская.

Структура Конституции РФ включает преамбулу – вводный текст, имеющий обычно политическую направленность. Текст преамбулы невелик по объему, но содержит принципиальные положения, объясняющие цель принятия Конституции, отражающие приоритет прав и свобод человека и гражданина, идеи сохранения исторически сложившегося государственного единства России, возрождения суверенной государственности страны, ответственности перед нынешним и последующими поколениями за судьбу России.

Конституция РФ делится на два раздела: первый включает девять глав, второй, завершающий, содержит заключительные и переходные положения.

Глава 1 Конституции РФ «Основы конституционного строя» посвящена характеристике российского государства, признающего и гарантирующего права человека и гражданина, формам и принципам осуществления власти, политической и экономической организации общества, основополагающим принципам российской правовой системы. Значение первой главы Конституции очень велико, именно в ее нормах содержатся гарантии от тотального государственного контроля над обществом, установления диктатуры любых политических и социальных групп. Формы осуществления народом власти, принципы организации государства раскрываются и в последующих главах Конституции, но нормы гл. 1, закрепляющие основы конституционного строя, наделяются законодателем наивысшей юридической силой. Это прямо закреплено в ч. 2 ст. 16: никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации.

В гл. 2 Конституции РФ «Права и свободы человека и гражданина» закреплены основы правового статуса личности (права, свободы и обязанности). В ст. 2 Конституция формулирует один из главных постулатов демократии: человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства. Помимо того, нормы второй главы раскрывают принципы взаимоотношения государства и личности, содержат важнейшие гарантии прав и свобод, некоторые положения о гражданстве в России.

Федеративное устройство государства составляет содержание третьей главы. Ее нормы в концентрированном виде отражают структуру РФ, содержат принципиальные положения, касающиеся конституционного статуса федеративного государства, формулируют предметы ведения и полномочия Федерации, предметы совместного ведения РФ и ее субъектов, закрепляют символы российской государственности.

Главы 4 – 8 посвящены организации и деятельности центральных органов государства, воплощающих законодательную, исполнительную и судебную власть, основам построения системы органов государственной власти субъектов РФ, а также местному самоуправлению. Это наиболее объемная часть Конституции России.

Первый раздел завершается гл. 9 о порядке пересмотра и изменения Конституции. Здесь устанавливается фактическая неизменность некоторых принципиальных положений – об основах конституционного строя, правах и свободах человека и гражданина и о порядке внесения поправок в конституционный текст. В этой главе определяется также субъект, который может вносить такие поправки и процедура их внесения.

Назначение второго раздела – определение срока вступления в силу Конституции РФ, а также порядка применения ранее принятых законов. Многие положения этого раздела уже потеряли свою актуальность, поскольку Россия миновала переходный период, в полную силу действуют все центральные органы государственной власти, существенно обновлено текущее законодательство.

Федеративная природа нашего государства обусловливает наличие наряду с федеральной Конституцией также конституций республик, входящих в состав Российской Федерации. Содержание республиканских конституций во многом предопределяется принципами Конституции РФ, в связи с чем многие из них воспроизводят значительное количество норм последней. В то же время республиканские конституции содержат гарантии развития национальных обычаев и традиций, языков, самобытной культуры. По своей структуре большинство республиканских конституций однотипны, они включают краткие преамбулы (кроме конституции Карелии), главы о принципах общественного строя, правах и свободах граждан, организации системы государственных органов и органов местного самоуправления, о порядке изменения конституции⁶.

Конституции республик должны соответствовать федеральной, не противоречить ей. Это вытекает из принципа верховенства Конституции РФ на всей территории Федерации. В действительности отдельные республиканские конституции содержат нормы, противоречащие Конституции РФ. В п. 1 ч. 4 заключительных и переходных положений Конституции РФ устанавливается, что в случае несоответствия Федеративного договора положениям Конституции РФ действуют положения последней.

Верховенство федеральной Конституции, ее ведущее место в российской системе права должно обеспечиваться юридическими гарантиями, важнейшими из которых представляются: признание Конституционным судом РФ не соответствующими Конституции РФ норм конституций республик, поскольку конституционные коллизии, содержащиеся в них, являются конституционными правонарушениями; применение мер ответственности, предусмотренных Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», которые заключаются в возможности досрочного прекращения полномочий законодательного органа субъекта Федерации и его высшего должностного лица⁷.

Введение с 2000 г. института полномочных представителей президента РФ в федеральном округе также расширяет возможности для контроля над соблюдением Конституции РФ в правовых актах субъектов Федерации. Согласно Указу президента «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе» ⁸ это должностное лицо обязано обеспечивать реализацию конституционных полномочий главы государства, согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Представитель президента организует проведение согласительных процедур для достижения такого взаимодействия, в том числе и для устранения противоречий республиканских и федеральной конституций.

Но прежде всего субъекты РФ должны привести собственные конституции в соответствие с Конституцией РФ путем внесения в них соответствующих изменений, поправок, либо путем обращения в Конституционный суд РФ. На сегодня уже имеются положительные примеры самостоятельного изменения республиканскими парламентами положений их конституций, не соответствующих Конституции РФ (например, Якутия, Удмуртия, Калмыкия)⁹.

Конечной целью конституционного соответствия являются сохранение государственного единства и территориальной целостности Российского государства, обеспечение механизма его функционирования, однородность в регулировании системы демократических прав и свобод, единство принципов организации институтов государственной власти.

Юридические свойства Конституции. Конституция отличается от обычных парламентских законов своими особыми признаками, которые принято называть юридическими свойствами. К их числу относятся: признание конституции основным законом государства; верховенство; юридическая база текущего законодательства; стабильность; особый порядок принятия и изменения.

Конституция – основной закон государства. Она является нормативным правовым актом, законом со всеми присущими ему чертами: принятие в установленном законом порядке, обязательность для всех участников правоотношений; длительность применения; особая защита со стороны государства. Характеристика конституции как основного закона подчеркивает ее особое место в системе законов, ибо конституция закрепляет важнейшие начала жизни общества и государства, формулирует новые или изменяет прежние базовые ценности.

Характеристика конституции как основного закона во многом связана с теми общественными отношениями, которые находят отражение в ее нормах. Никакой другой правовой акт не имеет такой сферы правового воздействия, как конституции. Возникает вопрос: широкий или узкий предмет регулирования имеет Конституция Российской Федерации?

Если сравнить Конституцию РФ с конституцией США, можно увидеть, что первая имеет более широкий объект регулирования. А если сравнить ее, например, с конституцией Бразилии (1988), то можно сказать, что перечень объектов регулирования Конституции РФ очень невелик. Бразильский Основной закон наряду с обязательными объектами регулирования содержит также много нетрадиционных разделов и глав. Однако это не означает, что следует ввести подобные главы и в российский Основной закон. Многие современные конституции не просто расширяют, но и видоизменяют объект регулирования, включая в него нормы, регламентирующие важнейшие вопросы экономической и социальной организации общества, духовной жизни, культуры, взаимосвязей личности, коллективов, общества и государства. «Использование государственной власти для установления целостного каркаса общества на уровне основного, непререкаемого закона – характерная черта современной конституции. Это обстоятельство не полностью уточнено в Конституции РФ»¹⁰.

Верховенство конституции означает ее высшую юридическую силу по отношению к любым нормативным правовым актам государства. Конституция РФ прямо закрепляет это свое свойство в ч.2 ст.4.

Верховенство конституции означает, что любое действие органа государственной власти или местного самоуправления, их должностных лиц должно соответствовать конституции не противоречить ей.

Но все же главный аспект верховенства конституции – ее соотношение с другими нормативными правовыми актами. Например, в тексте Конституции РФ устанавливается, что законы и иные правовые акты, принимаемые в стране (как федеральными органами государственной власти, так и региональными органами и органами местного самоуправления) не должны противоречить Конституции ( ч.1 ст.15).

Гарантиями обеспечения верховенства Конституции РФ выступают, во-первых, конституционный контроль, который в России осуществляет Конституционный суд. Во-вторых, к таким гарантиям следует отнести право президента РФ отменять акты правительства в случае их противоречия Основному законы страны, а также право приостанавливать действие противоречащих Конституции актов органов исполнительной власти субъектов Федерации (ч. 3 ст. 115; ч.2 ст. 85 Конституции РФ). В-третьих, в качестве гарантии обеспечения верховенства российской Конституции в субъектах Федерации может выступать деятельность Государственного совета Российской Федерации, образованного в 2000 г. Одной из основных задач этого органа является укрепление основ федерализма, что предполагает обсуждение вопросов об исполнении и соблюдении органами государственной власти субъектов Федерации Конституции РФ, приведении ими в соответствие с федеральным Основным законом своих конституций, уставов, законов и других нормативных актов.

Из верховенства Конституции вытекает, что она является юридической базой текущего законодательства. Это означает, что конституционные принципы и положения играют направляющую роль для законодательной деятельности. Текущее законодательство может развивать конституционные предписания, конкретизировать их, устанавливать дополнительные гарантии прав и свобод человека и гражданина, а также организации и деятельности различных государственных институтов.

Конституция прямо предусматривает, какие федеральные конституционные законы требуются для регулирования наиболее важных отношений и институтов: например, о референдуме РФ (п. «в» ст.84.); о чрезвычайном положении (ст. 88), об Уполномоченном по правам человека (п. «д» ч.1 ст. 103), о Конституционном суде РФ (ч.3 ст. 128) и др. Конституция предусматривает и принятие многих федеральных законов: о гражданстве (ст.6), об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ ( ч.1 ст. 77) и др. Кроме того, статьи Конституции часто сформулированы так, что из них очевидна обязательность принятия акта текущего законодательства, с помощью которого конституционная норма будет реализована наилучшим образом, либо будут установлены дополнительные гарантии ее реализации. Примерами могут служить нормы ст. 36, устанавливающей право частной собственности на землю: условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона; ст. 40, закрепляющей право на жилище и определяющей, что малоимущим гражданам и другим указанным в законе лицам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами.

Рассматриваемое юридическое свойство Конституции проявляется также в том, что именно она определяет весь процесс правотворчества, устанавливая, какие нормативно-правовые акты принимают различные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, определяет их юридическую силу. Конституция устанавливает общие правила законодательного процесса, называя субъектов правозаконодательной инициативы, регулируя в самом общем виде порядок принятия различных законов РФ и их обнародования.

Стабильность является одним из важнейших свойств конституции, поскольку выступает в качестве основополагающего условия успешного и бесконфликтного развития общества и обеспечения единства конституционного пространства страны.

Мировая конституционная история знает примеры конституционного долголетия, конституций США, Норвегии, Аргентины. Многие европейские конституции отметили свой полувековой юбилей (Италия, ФРГ, Греция, Дания). Стабильность конституции означает ее неизменность в течение длительного времени. Однако, это не означает, что нужно всеми силами стараться сохранить нетронутым конституционный текст. Радикальные реформы государственной и общественной жизни создают необходимые предпосылки для внесения поправок в конституцию, на ее стабильность может влиять политическая ситуация в стране. Несовершенство основного закона также может привести к его смене. Стабильность конституции должна сочетаться с ее динамизмом, поскольку «заморозить» текст конституции невозможно. Но изменения не должны быть частыми, иначе это сводит на нет сам принцип стабильности.

В нашей стране в настоящее время нет единства мнений о том, следует ли вносить поправки в Конституцию РФ. Многие политические лидеры, ученые – конституционалисты выступают против реформирования Конституции, призывают к бережному отношению к ней. Так, проф. В.А.Туманов высказывается очень категорично: «Сегодня нет достаточных объективных факторов, которые позволяли бы говорить о наличии какого-либо подобия конфликта «общество – Конституция», если только не делать Конституцию ответственной за все, что происходит в стране, за любые действия власти. Равным образом нет основания для конституционной реформы…»¹¹.

В то же время существует и противоположная точка зрения: текст Конституции надо корректировать в силу тех изменений, которые произошли в России с начала 90-х годов прошлого века. Одну из таких точек зрения высказывает В.Е.Чиркин. Исследовав опыт конституционного строительства в зарубежных демократических государствах и возможность его использования при создании будущей российской конституции, он пишет: « Сегодня в России сложилось иное общество, возникли новые социальные группы, изменился менталитет граждан… Пришли другие времена – нужны новые идеалы. В обществе складывается убеждение в необходимости принятия новой конституции»¹². Проф. С.А.Авакьян также является сторонником конституционной реформы. Он связывает такую необходимость с недостатками в конструкции конституционно-правовых институтов, неясностью некоторых конституционных положений. Так, неясно положение президента РФ в структуре разделения властей, явно требуется изменение соотношения функций президента и парламента, прежде всего Госдумы, которая фактически лишена влияния на правительство. Необходима корректировка практики внутригосударственных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами субъектов РФ ¹³.

Сегодня конституционное развитие идет по пути преобразования Конституции РФ путем принятия новых федеральных конституционных законов и федеральных законов, указов президента РФ, направленных на совершенствование политической практики, устанавливающих формы контроля над соблюдением федеральной Конституции. Другой путь совершенствования Конституции РФ – ее толкование в решениях Конституционного суда РФ.

Конституция России относится к числу жестких конституций, которые предусматривают достаточно сложный порядок принятия, изменения и дополнения.

Порядок принятия Конституции РФ следующий. Для разработки проекта конституции создается специальная Конституционная комиссия, от участников которой требуется высокая степень квалификации в самых разных отраслях знаний, прежде всего юриспруденции, практический опыт, юридические и законодательные навыки. Разработка проекта предшествует огромная научно-исследовательская работа, направленная на выявление тенденций современного мирового и отечественного конституционного развития, новых методов конституционного регулирования.

Особый порядок принятия Конституции РФ заключается в возможности вынесения ее проекта на всенародное голосование (референдум) либо в утверждении ее специально создаваемым органом – Конституционным собранием .

Порядок изменения и дополнения Конституции РФ – это предусмотренная в гл. 9 специальная усложненная процедура внесения и принятия предложений о пересмотре или изменении различных частей Конституции. При этом для изменения ряда глав требуется соблюдение интересов большинства субъектов Федерации, выраженное в обязательности утверждения таких изменений путем принятия соответствующих законов представительными органами государственной власти субъектов.