3. Порядок пересмотра конституции и внесения в нее поправок. Юридические свойства Конституции.

Мировая практика знает разные способы принятия конституций, но почти все они предполагают более сложный по сравнению с обычным законодательным процессом порядок. Конституция может быть принята парламентом государства (квалифицированным большинством голосов депутатов) специально создаваемым для этого учредительным собранием, который, как правило, и готовит проект конституции. В федеративных государствах для принятия конституции требуется ее ратификация определенным числом субъектов федерации. Одним из наиболее демократичных способов является принятие конституции на референдуме, а из архаичных способов - октроирование конституции народу монархом.

Конституция РФ (1993) была принята всенародным голосованием, проводившемся в соответствии с Положением о всенародном голосовании по проекту Конституции Российской Федерации, утвержденном указом президента РФ от 15 октября 1993 г.¹⁴ Порядок организации и проведения голосования в основных моментах не отличался от порядка проведения референдума, Законом о референдуме РСФСР от 16 октября 1990г., поэтому в юридической литературе часто упоминается, что Конституция России была принята на референдуме. Учитывая политическую обстановку, сопровождавшую разработку проекта Конституции, был несколько изменен подход к определению количества избирателей, необходимого для ее утверждения. Так в Положении (ст. 22) говорилось: Конституция РФ считается принятой, если за ее принятие проголосовало более 50% избирателей, принявших участие в голосовании.

ЦИК признала всенародное голосование по проекту Конституции РФ состоявшимся¹⁵ и она была официально опубликована 25 декабря 1993 г. Этот день считается официальной датой вступления Конституции в силу.

Конституция любой страны мира содержит нормы, посвященные порядку ее изменения, определяет, какой субъект и в каком порядке может принять новую конституцию. Не составляет исключения и Конституция России: ее гл. 9 посвящена названным вопросам. Порядок этот весьма сложный и включает несколько этапов, причем поправки могут вноситься лишь в гл. 3 – 8, гл. же 1, 2 и 9 можно назвать неизменяемыми, так как они содержат положения, связанные с основами конституционного строя, правами и свободами человека и гражданина и с самим порядком изменения Основного закона. В случае их изменения речь будет идти о смене Конституции РФ в целом. Ст. 135 Конституции РФ прямо устанавливает, что положения названных глав не могут быть пересмотрены Федеральным собранием. Для их пересмотра созывается Конституционное собрание в соответствии с федеральным конституционным законом¹⁶. Этот орган может принять одно из двух возможных решений: а) подтвердить неизменность Конституции, то есть отвергнуть предложения о пересмотре положений глав 1, 2, 9 Конституции; б) разработать проект новой Конституции РФ, если сочтет предложенные изменения необходимыми, то есть фактически речь пойдет о разработке нового Основного закона. При принятии второго варианта Конституционное собрание наделяется либо правом принять новую Конституцию РФ (большинством в две трети голосов от общего числа членов этого учредительного органа), либо должно вынести разработанный проект Конституции на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция будет считаться принятой, если за нее проголосует более половины избирателей, участвовавших в голосовании, при условии, что явка составит более 50%.

Поправки к Конституции РФ принимаются в форме законов. Под поправкой понимается любое изменение текста гл. 3 – 8: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений этих глав. Закон о поправке к Конституции получает наименование, отражающее суть данной поправки. Порядок и условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к указанным главам устанавливается Федеральным законом «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» (1998).

Рассмотрим процедуру внесения поправок в Конституцию РФ.

Предложения о поправках могут вносить лишь определенные субъекты: президент, Совет Федерации и Государственная дума, Правительство, законодательные органы субъектов Федерации, группа (не менее 1/5) членов Совета Федерации или депутатов Госдумы. Предложение о поправке должно содержать текст статьи (части, пункта), либо текст новой редакции статьи или положение об исключении статьи из Конституции. Если предложенная поправка требует внесения изменения в другие статьи, это также должно отражаться в предложении. Вместе с проектом закона о поправке к Конституции представляется обоснование необходимости ее принятия, а также перечень законов (федеральных, федеральных конституционных), отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует данная поправка.

Поступившие в Государственную думу предложения о поправки к Конституции направляются в соответствующий комитет Госдумы для проверки соблюдения требований законодательства об условиях и порядке внесения данного предложения. Комитет может рекомендовать Госдуме рассмотреть предложение о поправке либо возвратить его инициатору (в случае несоблюдения необходимых процедур). Рассмотрение Государственной думой проекта закона о поправке осуществляется в трех чтениях. Проект считается одобренным, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов. Одобренный Государственной Думой проект закона о поправке, подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации. Он считается принятым, если за его одобрение проголосует не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения палатой этого закона, решается вопрос о создании согласительной комиссии из представителей обеих палат Федерального собрания, в случае одобрения председатель палаты опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона с указанием дат его одобрения Госдумой и Советом Федерации.

Обязательным конституционным условием внесения поправки в Конституцию РФ является одобрение ее органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации. Закон о поправке к Конституции направляется в законодательные органы Субъектов РФ для рассмотрения не позднее пяти дней со дня принятия. Срок его рассмотрения в законодательном органе субъекта Федерации один год. По итогам рассмотрения принимается постановление, направляемое в Совет Федерации. Одобренный законодательными органами субъектов РФ закон о поправке к Конституции направляется президенту РФ для подписания и официального опубликования. Президент в срок не позднее 14 дней со дня получения закона подписывает его и осуществляет официальное опубликование (с указанием наименования, даты его одобрения Государственной думой, Советом Федерации, законодательными органами субъектов РФ). Закон о поправке к Конституции РФ вступает в силу со дня его официального опубликования (если самим законом не установлена иная дата его вступления). Принятая поправка вносится в текст Конституции и в течение месяца президент осуществляет официальное опубликование измененного текста Конституции РФ.

Если закон о поправке к Конституции не получит одобрения двух третей законодательных органов субъектов, повторное внесение в Государственную думу соответствующих предложений допускается не ранее чем через один год.

Особый порядок установлен для изменения ст. 65 Конституции РФ, определяющей состав Федерации. В случае принятия в состав РФ нового субъекта или изменения конституционно-правового статуса существующего субъекта изменения в статью вносятся на основании федерального конституционного закона. В случае изменения наименования субъекта, новое название подлежит включению в ст. 65 Конституции указом главы государства. Такое правило установил Конституционный суд РФ¹⁷, когда две республики – Ингушетия и Северная Осетия – изменили свои названия (соответственно Республика Ингушетия и Республика Северная Осетия (Алания). В своем постановлении (1995) Конституционный суд РФ определил, что в указанном порядке не может производиться переименование, затрагивающее основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, в целом Российской Федерации либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава РФ или конституционно-правового статуса ее субъектов. Конституционный суд рекомендовал регулировать подобные вопросы исключительно с помощью федерального закона.

Таким образом, нормы Конституции РФ с точки зрения их обновления можно разделить на следующие группы: «вечные», неизменные положения, которые невозможно изменить либо дополнить; нормы, которые могут изменяться путем принятия закона о поправке к Конституции; нормы, которые могут изменяться в достаточно простом порядке.