Глава 26

Территориальные, межотраслевые и отраслевые начала в управлении

§ 1. Основы разграничения компетенции в области управления между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов

Данная проблема производна от конституционного разгра­ничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъ­ектами. Однако за пределами компетенции органов исполни­тельной власти вообще находятся вопросы правосудия и проку­рорского надзора как особых конституционных функций. Взаимодействие с судами, органами прокуратуры осуществляется в основном в порядке реализации полномочий органами испол­нительной власти по материально-техническому обеспечению деятельности органов судебной власти и прокурорского надзо­ра, а также осуществления последними своих полномочий по обеспечению законности в деятельности органов управления.

Сферы компетенции законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в основном совпадают.

Правовыми актами, определяющими разграничение компе­тенции по управлению между органами государственной влас­ти РФ и ее субъектов, являются: Конституция РФ, федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (пред­ставительных) и исполнительных органов государственной вла­сти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 г.; за­конодательство по отдельным отраслям.

Разграничение базируется на принципе федерализма, в со­ответствии с которым выделяются:

а) предметы ведения и полномочия федеральных органов го­сударственной власти;

б) предметы ведения и полномочия совместного ведения этих органов и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

в) предметы ведения и полномочия органов государствен­ной власти субъектов РФ.

Последние не очерчены в федеральных нормативных актах. Предполагается, что это те предметы ведения и полномочия, ко­торые не принадлежат федеральным органам государственной власти, а также находящиеся за пределами предметов и полномо­чий совместного ведения РФ и ее субъектов. К этой части компе­тенции органов государственной власти субъектов РФ применим принцип: «Разрешено все, что не запрещено законом». Однако реализация этого принципа не может противоречить положени­ям Конституции РФ и основанному на ней федеральному зако­нодательству.

В нормативных правовых актах субъектов РФ данный воп­рос также решается по-разному. В одних конституциях, уста­вах собственно их предметы ведения и полномочия не очерче­ны, в других им отведены самостоятельные разделы.

Характерным для разграничения предметов ведения и полно­мочий является отсутствие в Конституции РФ дифференциации их по отраслям управления, как в предшествующих конститу­циях. Это вызвано разграничением собственности по уровням, объекты которой могут принадлежать вместе с тем к различным отраслям экономики, социально-культурной и иной деятельно­сти. Как известно, в настоящее время в связи со сменой эконо­мической системы представление об управлении отраслями из­менилось.

В Конституции как равнозначные употребляются понятия о разграничении предметов ведения и полномочий между орга­нами государственной власти РФ и ее субъектов и между Рос­сийской Федерацией и субъектами РФ. В основе второго поло­жения лежит неверная концепция, допускающая противопостав­ление целому частей, из которых оно состоит, в частности, субъектов РФ самой РФ, будто бы существующей вне составля­ющих ее субъектов. Именно эта концепция может быть исполь­зована для дезорганизации государственного управления, общего для всей страны.

За пределами компетенции органов исполнительной влас­ти находятся многие вопросы, отнесенные к ведению РФ и ее субъектов: государственная символика; принятие законодатель­ных актов; судоустройство; прокуратура; амнистия и помило­вание; правосудие и др.

В других областях, опираясь на базовое регулирование, ко­торое образуют законы, органы исполнительной власти осуще­ствляют многогранную деятельность по государственному ру­ководству обществом. В общем виде компетенция между орга­нами государственной власти РФ и ее субъектов по управлению разграничивается следующим образом.

Федеральные органы исполнительной власти сосредоточи­вают в своих руках предметы ведения и полномочия, имеющие общероссийское значение. Какие именно, вытекает из положе­ний ст. 71 Конституции РФ. Это ключевые вопросы государствен­ного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития РФ как целостного государства, в том числе регулирование и защита прав и свобод человека и гражда­нина; управление федеральной собственностью; установление правовых основ единого рынка; финансовое, валютное, кредит­ное, таможенное регулирование, денежная эмиссия; установле­ние основ ценовой политики; разработка и исполнение федераль­ного бюджета; руководство федеральными энергетическими си­стемами и коммуникациями; обороны и безопасности страны. Указанные органы участвуют в формировании правовых основ единого рынка, ведают информацией, деятельностью в космо­се. Они непосредственно ведают вопросами обороны и безопас­ности страны, оборонного производства, продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного иму­щества, производства ядовитых веществ, наркотических средств и их использованием. В их ведении находятся метеорологичес­кая служба, стандарты, эталоны, метрическая система и исчис­ление времени; геодезия и картография; наименование геогра­фических объектов; официальный статистический и бухгалтер­ский учет и др.

Федеральные органы исполнительной власти занимаются вопросами внешней политики и внешних экономических отно­шений РФ.

Степень и формы участия федеральных органов исполни­тельной власти в реализации указанных полномочий определя­ются, во-первых, тем, что приоритет в их осуществлении при­надлежит Президенту РФ в условиях, когда его полномочия не конкретизированы законом; во-вторых, степенью урегулирован- ности общественных отношений в указанных областях закона­ми; в-третьих, содержанием предметов ведения и полномочий, отнесенных к ведению РФ. Полномочия этих органов во мно­гих случаях детализированы в законах и подзаконных актах РФ и прежде всего в актах, устанавливающих статус конкретных фе­деральных органов исполнительной власти.

По общему правилу, предметы ведения и полномочия фе­деральных органов исполнительной власти изъяты из сферы ком­петенции субъектов РФ. Они могут оказывать влияние на их ре­ализацию в случаях и в порядке, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Иными словами, федеральные пол­номочия не исключают возможности тех или иных форм учас­тия субъектов РФ в их осуществлении. Оно не ограничивается только делегированием им полномочий. Для этого предусмотре­ны и другие законные основания. Например, привлечение субъ­ектов РФ с их согласия к разработке и осуществлению федераль­ных целевых программ.

Правительством РФ 11 октября 1994 г. принято постановле­ние № 1151 «О мерах по учету интересов субъектов Российской Федерации при управлении объектами федеральной собствен­ности». Им предусмотрено согласование с органами исполнитель­ной власти субъектов РФ назначения и освобождения от долж­ности руководителей федеральных предприятий; включение дол­жностных лиц таких органов в число представителей государства в органах управления акционерных обществ, в уставном капитале которых имеются акции федеральной собственности; с этими органами подлежат согласованию проекты решений Правитель­ства РФ о ликвидации федеральных государственных предпри­ятий, расположенных на территории соответствующих субъектов РФ, и т. д.

Более того, конституционное разграничение предметов ве­дения и полномочий таково, что органы исполнительной влас­ти субъектов РФ не устраняются от участия в управлении по воп­росам, отнесенным к ведению РФ. Особенно в тех случаях, ког­да они ограничиваются установлением основ, принципов и т. п. регулирования на федеральном уровне. Например, к ведению РФ отнесено установление лишь правовых основ единого рынка. Это означает, что субъекты РФ имеют юридические возможности для осуществления самостоятельного регулирования рыночных отношений в соответствии с такими основами.

К совместному ведению органов государственной власти РФ и ее субъектов отнесены вопросы, решение которых должно учи­тывать как общероссийские, так и региональные интересы субъ­ектов РФ. К ним отнесены вопросы владения, пользования и рас­поряжения землей, природными ресурсами; общие вопросы вос­питания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; координация вопросов здравоохранения; социальная защита населения; охрана окружающей среды и обеспечение эко­логической безопасности; координация международных отно­шений и внешнеэкономических связей субъектов РФ и др.

Приоритет в решении вопросов совместного ведения при­надлежит все же федеральным органам государственной власти. В частности, при отнесении предметов ведения и полномочий к совместной компетенции путем указания на общие вопросы, об­щие принципы приоритет в регулировании соответствующих вопросов, установлении общих принципов принадлежит феде­ральным органам государственной власти. Субъекты РФ не мо­гут принимать нормативные акты, регулирующие именно об­щие вопросы, устанавливающие общие принципы. Например, к совместному ведению РФ и ее субъектов отнесены общие воп­росы образования. Но такие вопросы регулируются федераль­ными законами и подзаконными актами компетентных феде­ральных органов исполнительной власти. Между тем понимание того, какие вопросы и принципы относятся к общим, является субъективным, не базирующимся на объективных критериях. Данное понятие допускает возможность расширительного и ог­раничительного толкования в практической деятельности.

Однако компетенция федеральных органов исполнитель­ной власти сводится к обеспечению исполнения законов, при­нимаемых по вопросам совместного ведения. Недопустимо их самостоятельное правотворчество или решение каких-либо воп­росов, полномочия на которые не вытекают из федерального за­кона. Ибо в Конституции РФ отчетливо сказано, что по вопро­сам совместного ведения издаются федеральные законы.

В отличие от этого субъекты РФ могут принимать в соот­ветствии с федеральными законами свои законы и иные нор­мативные акты, среди которых важное место занимают право­вые акты органов исполнительной власти субъектов РФ.

В Конституции РФ имеется положение, которое нуждает­ся в специальных существенных оговорках. Оно касается зак­репления за субъектами РФ «всей полноты государственной вла­сти» вне пределов ведения РФ и полномочий РФ и ее субъектов по предметам совместного ведения.

Но, вопреки этой конституционной формуле, весьма сомни­тельно, что и вне этих пределов они обладают полнотой госу­дарственной власти. Субъекты РФ обладают государственной властью в пределах Конституции РФ и федеральных законов, а эти акты — всегда ограничители власти. Решения органов госу­дарственной власти субъектов РФ, противоречащие принципам Конституции РФ, могут быть предметом рассмотрения Консти­туционного Суда РФ и признаны им неконституционными. Труд­но назвать вопрос, по которому правомерное решение этих ор­ганов вообще не зависело бы от закона. Очевидно, что, видимо, больше по политическим соображениям подменено понятие «са­мостоятельности в осуществлении компетенции», которой они действительно обладают, понятием «полноты государственной власти», наличие которой у них сомнительно.

Полнота власти, вызывающая к себе как словосочетание кри­тическое отношение, неприменима к характеристике компетен­ции органов исполнительной власти.

Компетенция органов исполнительной власти базируется на предметах ведения и полномочиях соответствующих субъектов РФ и включает:

а) отдельные полномочия, делегированные им федеральными органами исполнительной власти;

б) предметы ведения и полномочия, отнесенные к их совме­стному ведению с федеральными органами государственной вла­сти;

в) собственные предметы ведения и полномочия, то есть от­носящиеся только к их ведению;

г) полномочия, ориентированные на взаимодействие с фе­деральными органами исполнительной власти;

д) полномочия, ориентированные на взаимодействие с орга­нами местного самоуправления.

Предметы ведения и полномочия субъектов РФ в Консти­туции РФ не конкретизированы. Субъекты РФ вправе сами пре­дусмотреть их соответственно в своих конституциях республик, уставах других субъектов РФ, но сделано это далеко не всеми.

Однако ясно, что к компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ относятся многие вопросы, находящиеся за пределами их совместного ведения с федеральными органа­ми государственной власти. Например, орган исполнительной власти общей компетенции субъекта РФ разрабатывает проект бюджета, распоряжается и управляет собственностью субъек­та РФ и т. д.

Но, говоря о компетенции органов исполнительной власти субъектов РФ, ошибочно ее рассматривать изолированно от их предметов и полномочий совместного ведения с федеральными органами государственной власти; они решают свои задачи, ис­пользуя весь арсенал их юридических возможностей. Иного подхода не может быть, так как на них возложены разработка и осуществление мер, обеспечивающих комплексное социально- экономическое развитие, проведение единой государственной политики в области финансов, науки, образования, здравоох­ранения, социального обеспечения и экологии на территории субъекта РФ.

Необходимо иметь в виду, что органы исполнительной вла­сти субъектов РФ часто осуществляют принадлежащие только им полномочия, сотрудничая и взаимодействуя с федеральны­ми органами исполнительной власти. Например, при разработ­ке проекта бюджета, поскольку в федеральном бюджете также предусматривается финансирование в территориальном аспек­те, и т. д.

Реализация компетенции РФ и ее субъектов распределяет­ся, в частности, между их различными органами исполнитель­ной власти. При этом система органов исполнительной власти субъектов РФ не копирует систему такого рода федеральных органов. В субъектах РФ одни и те же функции и полномочия могут осуществляться различными органами. В таких условиях важнее не разграничение компетенции между конкретными видами органов государственного управления, а разграничение компетенции применительно к отраслям и сферам управления.

Конституционное разграничение предметов ведения и пол­номочий между органами государственной власти РФ и ее субъ­ектов не является безупречным. На практике уяснить их грани­цы по меньшей мере трудно. Сделать это практически невозмож­но тогда, когда одни и те же полномочия одновременно относятся к федеральному ведению и совместному ведению органов госу­дарственной власти РФ и ее субъектов. Например, защита прав и свобод человека и гражданина отнесена в одном случае к ве­дению РФ (см. п. «в» ст. 71 Конституции РФ), в другом — к со­вместному ведению (см. п. «б» ст. 72 Конституции РФ).

С точки зрения нормального распределения компетенции в управленческих системах взаимодействующие инстанции не могут наделяться одинаковыми полномочиями в решении одного и того же конкретного вопроса. Они должны обладать взаимо­исключающими полномочиями, чтобы не допускать подмену одного органа другим. Это важнейшее условие самостоятельно­сти и ответственности субъекта управления. Нельзя также ис­ходить из представления, что наличие предметов и полномочий совместного ведения означает, что субъекты управления долж­ны именно вместе принимать решения по вопросам, на которые спроецированы данные полномочия. Предметы и полномочия совместного ведения только в тех случаях не будут потенци­альным основанием для конфликтов и споров о праве, когда они конкретно и четко разграничены между органами государ­ственной власти РФ и ее субъектов. Разумеется, в Конституции РФ осуществить это невозможно. Нужны федеральные законы, издание которых по многим вопросам совместного ведения явно запаздывает. Субъекты РФ, либо заполняя правовой вакуум, либо действуя на опережение, издают правовые акты по вопросам, имеющим федеральное значение.

Законы должны в максимальной степени учесть возмож­ность установления общих правил, значительно конкретизиру­ющих конституционные положения. Однако этими специаль­ными законами не может быть исчерпано все многообразие от­тенков в деятельности органов исполнительной власти разных уровней. Поэтому уже сейчас (от такой практики нет необхо­димости отказываться) компетенция разграничивается в отрас­левых законах, различных кодексах с учетом особенностей от­раслей и сфер деятельности.

Конституция РФ принималась в спешке, в условиях острой политической борьбы, что предопределило наличие в ней про­тиворечивых и недостаточно определенных положений. Возни­кающие в связи с этим вопросы правомочен «снять» Конститу­ционный Суд РФ, а ее положения должны быть конкретизиро­ваны в конституционных и федеральных законах. Следствием этого может явиться существенная корректировка концепции разграничения компетенции между органами государственной власти РФ и ее субъектов. Значимость определенности в этих вопросах несомненна, так как практически связана с проблемой единства и дифференциации федерального и регионального уп­равления.