Глава 40

Управление в области социальной защиты граждан

§ 1. Организационно-правовые формы управления в области социальной защиты граждан

В соответствии с Конституцией РФ Российская Федерация есть социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свобод­ное развитие человека (ст. 7).

В реализации государственной политики социальной защи­ты граждан участвуют различные органы государственной вла­сти, органы местного самоуправления.

Общее руководство в этой области осуществляют Президент РФ и Правительство РФ.

Президент РФ, определяя в соответствии с Конституцией РФ основные направления внутренней политики государства, издает указы, которыми, в частности, регулируются обществен­ные отношения в области социальной политики, социальной за­щиты граждан.

В данной области значительное место отводится деятельно­сти Правительства РФ. Оно обеспечивает проведение единой го­сударственной социальной политики, реализацию конституци­онных прав граждан в области социального обеспечения, спо­собствует развитию социального обеспечения; принимает меры по реализации трудовых прав граждан; разрабатывает програм­мы сокращения и ликвидации безработицы и обеспечивает ре­ализацию этих программ; обеспечивает проведение единой го­сударственной миграционной политики; принимает меры по реализации прав граждан на охрану здоровья; содействует ре­шению проблем семьи, материнства, отцовства и детства, при­нимает меры по реализации молодежной политики.

Правительство РФ обеспечивает поддержку наименее соци­ально защищенных групп населения, реализацию социальных гарантий граждан; принимает меры по обеспечению социальной защищенности граждан; совершенствует систему социального обеспечения; принимает меры по укреплению системы соци­альных пособий и компенсационных выплат семьям, имеющим детей, другим категориям граждан (пенсионерам, инвалидам, ветеранам, малоимущим и др.), разрабатывает и утверждает фе­деральные программы занятости населения, осуществляет пра­вовое регулирование отдельных вопросов в рассматриваемой области.

Важное значение для организации управления в области социальной защиты граждан имеют законы: «Об основах соци­ального обслуживания населения в РФ» от 10 декабря 1995 г.¹, «Об основах обязательного социального страхования» от 16 июля 1999 г.², «О ветеранах» от 12 января 1995 г.³, «О занятости насе­ления РФ» в редакции ФЗ от 20 апреля 1996 г.⁴, «О государствен­ной социальной помощи» от 17 июля 1999 г.⁵, «Об основах охра­ны труда в РФ» от 17 июля 1999 г.⁶, «О государственном пенси­онном обеспечении в РФ» от 15 декабря 2001 г.⁷, «О трудовых пенсиях в РФ» от 17 декабря 2001 г.⁸ и другие нормативные акты.

Федеральным органом исполнительной власти, непосред­ственно занимающимся проблемами социальной защиты граж­дан, является Министерство здравоохранения и социального развития РФ, а также подведомственные ему Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Федеральная служба по надзору в сфере здравоохра­нения и социального развития, Федеральная служба по труду и занятости.

Министерство здравоохранения и социального развития РФ (Минздравсоцразвития России), согласно Положению о нем, осуществляет функции по выработке государственной полити­ки и нормативно-правовому регулированию в сфере социального развития, труда, защиты прав потребителей, включая вопросы уровня жизни и доходов населения, демографической полити­ки, оплаты труда, пенсионного обеспечения, социального стра­хования, условий и охраны труда, социального партнерства и трудовых отношений, занятости населения и безработицы, тру­довой миграции, социальной защиты населения, семьи, женщин и детей.

Реализуя свои полномочия в области труда, Министерство закрепляет квалификационные требования к работникам соци­альной сферы и номенклатуру специальностей; принимает Еди­ный тарифно-квалификационный справочник работ и профессий рабочих, Единый квалификационный справочник должностей руководителей, специалистов, служащих; определяет размеры тарифных ставок и разряды оплаты труда Единой тарифной сетки для работников бюджетной сферы, должностные оклады и дру­гие условия оплаты труда для отдельных категорий работников бюджетных организаций, разряды оплаты труда и квалифика­ционные требования по должностям отдельных категорий ра­ботников, занятых выполнением аварийно-спасательных и дру­гих неотложных работ по ликвидации последствий чрезвычай­ных ситуаций.

В этой области оно определяет перечень документации и материалов, представляемых на государственную экспертизу условий труда; порядок обучения и проверки знаний требова­ний охраны труда работников организаций; принимает положе­ние об особенностях расследования несчастных случаев на про­изводстве в отдельных отраслях и организациях, межотраслевые правила и типовые инструкции по охране труда, типовые нор­мы труда; разрабатывает и утверждает перечень предупредитель­ных мер по сокращению производственного травматизма и про­фессиональных заболеваний работников, критерии определения степени утраты профессиональной трудоспособности в резуль­тате несчастных случаев на производстве; определяет порядок регистрации соглашений и коллективных договоров.

В области занятости населения Минздравсоцразвития Рос­сии определяет порядок финансирования мероприятий по со­действию занятости населения и социальной поддержке безра­ботных граждан; порядок исчисления среднего заработка для определения размеров пособий по безработице и стипендии, выплачиваемой гражданам в период профессиональной подго­товки, переподготовки и повышения квалификации по направ­лению органов службы занятости; принимает акты о выдаче зак­лючений о целесообразности привлечения и использования ино­странных работников. Оно определяет перечни видов работ, профессий, должностей, на которых могут быть заняты граж­дане, проходящие альтернативную гражданскую службу, а так­же организации, в которых она может проходить.

По вопросам пенсионного обеспечения Министерство оп­ределяет порядок ведения пенсионной документации, подтверж­дения периодов работы, дающей право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости, подсчета и подтверждения стажа государственной службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральным государственным служащим; закрепляет правила обращения за пенсией за выслугу лет федеральных государст­венных служащих, ее назначения и выплаты, выплаты трудовых пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспече­нию, обращения за трудовой пенсией и пенсией по государствен­ному пенсионному обеспечению, назначения и перерасчета раз­мера пенсии; определяет перечень документов, необходимых для установления трудовой пенсии, пенсии по государственному пенсионному обеспечению и т. д.

В содержание его деятельности входит определение поряд­ка заключения, изменения и расторжения договоров о стацио­нарном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов, диспансерного наблюдения и лечения несовершеннолетних в детской и подростковой службах, разработки и реализации ин­дивидуальной программы реабилитации инвалидов; разработка и утверждение нормативов оказания физкультурно-оздорови­тельных услуг населению и т. д.

В пределах своей компетенции Министерство координирует деятельность Пенсионного фонда РФ, Фонда социального стра­хования РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования и осуществляет проверку их деятельности. Оно формирует и реализует государственную политику в области социальной защиты семьи, женщин и детей, граждан пожилого возраста, ветеранов, инвалидов в тесном взаимодействии с фе­деральными органами исполнительной власти, органами испол­нительной власти субъектов РФ.

Совместно с названными органами оно организует созда­ние и развитие сети комплексных и специализированных госу­дарственных, муниципальных, частных и иных социальных служб, а также других учреждений социального обслуживания населения¹.

Минздрав России осуществляет функции по оказанию го­сударственных услуг и управлению государственным имуще­ством в сфере социального развития, реабилитации инвалидов, организации предоставления социальных гарантий, установлен­ных законодательством для социально незащищенных катего­рий граждан, социального обслуживания населения. В его ком­петенцию входит организация деятельности государственной службы реабилитации инвалидов; профессиональной перепод­готовки, повышения квалификации работников социальной сфе­ры, а также отдельных категорий работников по вопросам ох­раны труда; по возмещению вреда, причиненного здоровью граж­дан, пострадавших от радиационных аварий и катастроф. В процессе своей деятельности оно осуществляет организацион­но-техническое обеспечение деятельности по вопросам между­народной гуманитарной помощи и т. д.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав по­требителей и благополучия человека (Роспотребнадзор) явля­ется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфе­ре защиты прав потребителей и потребительского рынка. Соглас­но Положению о ней, она осуществляет государственный кон­троль за соблюдением законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в области защиты прав потре­бителей; правил продажи отдельных видов товаров, выполнения работ, оказания услуг. Ее контрольные функции реализуются в процессе регистрации впервые внедряемых в производство и ра­нее не использовавшихся химических, биологических веществ и изготовленных на их основе препаратов, потенциально опас­ных для человека (кроме лекарственных средств); отдельные виды продукции, продукты, представляющие потенциальную опасность для человека, в том числе впервые ввозимые на территорию РФ; лиц, пострадавших от радиационного воздействия и подвергших­ся радиационному облучению в результате радиационных ката­строф и инцидентов.

В пределах своей компетенции она осуществляет проверку деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринима­телей и граждан по выполнению требований законодательства в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров.

В установленной сфере деятельности Служба имеет право пресекать нарушения нормативных правовых актов; применять меры ограничительного, предупредительного и профилактичес­кого характера, направленные на недопущение, ликвидацию по­следствий этих нарушений, и т. д.¹

Одним из направлений деятельности Федеральной служ­бы по надзору в сфере здравоохранения и социального разви­тия (Росздравнадзор) является осуществление функций по кон­тролю и надзору в сфере социального развития. Положение о ней возложило на Службу контроль и надзор за соблюдением государственных стандартов социального обслуживания различ­ных категорий граждан; регистрацию предельных отпускных цен на жизненно важные и необходимые лекарственные средства; проверку деятельности организаций, осуществляющих соци­альную защиту населения, иных организаций и индивидуаль­ных предпринимателей, осуществляющих деятельность в сфе­ре социальной защиты населения, и т. д.

В пределах своей компетенции Росздравнадзор вправе при­менять меры ограничительного, предупредительного и профи­лактического характера, цели которых состоят в недопущении или ликвидации последствий нарушений физическими и юри­дическими лицами обязательных требований, в пресечении этих нарушений².

Федеральная служба по труду и занятости (Роструд) вы­полняет важные функции по контролю и надзору в сфере тру­да, занятости и альтернативной гражданской службы, а также по оказанию государственных услуг в сфере содействия заня­тости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров. В своей дея­тельности Роструд руководствуется ФЗ от 17 июля 1999 г. «Об основах охраны труда в РФ», Трудовым кодексом РФ, постанов­лением Правительства РФ от 9 сентября 1999 г. «О государствен­ном надзоре и контроле за соблюдением законодательства о труде и охране труда»³, ФЗ «О занятости населения РФ», другими нор­мативными правовыми актами, а также Положением о ней, ут­вержденным Правительством РФ 30 июня 2004 г.⁴

Это Положение закрепило за Службой довольно широкий круг функций и полномочий по вопросам контроля и надзора в сфере труда, занятости и альтернативной гражданской службы, оказания государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и уре­гулирования коллективных трудовых споров. Так, она осуществ­ляет государственный контроль и надзор за соблюдением рабо­тодателями трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права; анализи­рует обстоятельства и причины нарушений законодательства, иных нормативных актов, содержащих нормы трудового права, принимает меры по их устранению и восстановлению нарушен­ных трудовых прав граждан.

В уведомительном порядке Служба регистрирует и оказы­вает содействие в урегулировании коллективных трудовых спо­ров по поводу заключения, изменения и выполнения соглаше­ний, заключаемых на федеральном уровне социального партнер­ства, в организациях, финансируемых из федерального бюджета, а также в случаях, когда в целях разрешения коллективного тру­дового спора забастовка запрещена; информирует о положении на рынке труда; осуществляет государственную экспертизу ус­ловий труда; участвует в подготовке предложений о потребнос­ти в привлечении иностранных работников и формировании квот на осуществление иностранными гражданами трудовой де­ятельности в РФ.

На нее возложен контроль и надзор за соблюдением уста­новленного порядка расследования и учета несчастных случаев на производстве; анализ состояния и причин производственно­го травматизма и разработка предложений по его профилакти­ке. Она осуществляет подготовку плана направления граждан на альтернативную гражданскую службу; принимает решение о переводе гражданина, проходящего альтернативную граждан­скую службу, из одной организации в другую; проводит конт­роль за прохождением гражданами альтернативной гражданс­кой службы и увольнением с нее.

Значительная часть деятельности Роструда связана с воп­росами занятости населения. Она осуществляет реализацию мер активной политики занятости населения, федеральных программ в сфере занятости населения, территориальных программ, пре­дусматривающих мероприятия по содействию занятости насе­ления. Она осуществляет контроль и надзор за осуществлени­ем органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий РФ в области содействия занятости населения, за нормативно-правовым регулированием, осуществляемым данны­ми органами в указанной области; информирование о правах и гарантиях в области занятости населения и защиты от безрабо­тицы; согласовывает схему размещения государственных учреж­дений службы занятости населения субъектов РФ и т. д.

По вопросам своей компетенции Служба вправе проводить проверки, обследования подконтрольных объектов. При обнару­жении в процессе проведения проверок нарушений она выявляет причины и обстоятельства их совершения, дает обязательные для исполнения предписания об устранении правонарушений, при­чин и условий, способствующих их совершению, составляет про­токолы об административных правонарушениях.

Роструд обобщает практику применения и анализ причин нарушений трудового законодательства, законодательства о за­нятости, альтернативной гражданской службе и готовит пред­ложения по его совершенствованию.

В области занятости населения значительными функция­ми и полномочиями наделены органы исполнительной власти субъектов РФ, которые переданы им федеральными органами государственной власти. К ним относятся: осуществление конт­роля за обеспечением государственных гарантий в области за­нятости населения; приемом на работу инвалидов; регистраци­ей их в качестве безработных.

На них возложена регистрация безработных граждан, а так­же иных граждан в целях содействия им в поиске подходящей работы. Широкий спектр их полномочий связан с оказанием го­сударственных услуг; информированием о положении на рынке труда в субъекте РФ; организацией профессиональной ориен­тации граждан в целях выбора сферы деятельности, трудоуст­ройства, профессионального обучения; психологической поддер­жкой, профессиональной подготовкой, переподготовкой и повы­шением квалификации безработных граждан; осуществлением социальных выплат гражданам, признанным безработными; орга­низацией проведения оплачиваемых общественных работ, вре­менным трудоустройством несовершеннолетних граждан; соци­альной адаптацией безработных граждан на рынке труда.

Указанные органы осуществляют разработку и реализацию региональных программ, предусматривающих мероприятия по содействию занятости населения, организацию и проведение специальных мероприятий по профилированию (распределению безработных граждан на группы в зависимости от соответству­ющих критериев) безработных граждан; принимают меры по устранению обстоятельств и причин выявленных нарушений законодательства о занятости населения и восстановлению на­рушенных прав граждан и т. д. (ст. 7.1 ФЗ «О занятости населе­ния в РФ»).

В этой сфере действует ряд формирований, играющих зна­чительную роль в социальной защите граждан. Названный выше Закон (ст. 15) закрепил основные направления деятельности го­сударственной службы занятости населения. К ним относятся оценка состояния и прогноз развития занятости населения, ин­формирование о положении на рынке труда; разработка и реа­лизация программ, предусматривающих мероприятия по содей­ствию занятости населения; содействие гражданам в поиске под­ходящей работы, а работодателям — в подборе необходимых работников; организация мероприятий активной политики за­нятости населения; осуществление социальных выплат гражда­нам, признанным безработными; осуществление контроля за обе­спечением государственных гарантий в области занятости на­селения. Ее образуют: Федеральная служба по труду и занятости; органы исполнительной власти субъектов РФ, которым Россий­ской Федерацией переданы полномочия в области содействия занятости населения; государственные учреждения службы за­нятости населения.

Важную роль в области социальной защиты населения иг­рает Российская трехсторонняя комиссия по урегулированию социально-трудовых отношений, правовой статус которой зак­реплен в ФЗ от 1 мая 1999 г. «О Российской трехсторонней ко­миссии по урегулированию социально-трудовых отношений»¹. Она состоит из представителей общероссийских объединений профессиональных союзов, общероссийских объединений ра­ботодателей, Правительства РФ. Ее основными задачами явля­ются: обеспечение равноправного сотрудничества федеральных органов государственной власти, общероссийских объединений профсоюзов и общероссийских объединений работодателей при выработке принципов регулирования социально-трудовых отно­шений на федеральном уровне; ведение коллективных перего­воров и подготовка проекта генерального соглашения между ука­занными сторонами; содействие договорному регулированию социально-трудовых отношений на федеральном уровне и др.