Глава 27

Организация управления в особых условиях

Особыми условиями, влекущими корректировку в органи­зации управления, являются:

а) чрезвычайные ситуации природного и техногенного ха­рактера;

б) чрезвычайное положение;

в) военное положение;

г) иные обстоятельства, вызывающие нарушение нормаль­ных условий жизни и необходимость формирования управле­ния, приспособленного для их устранения.

§ 1. Чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера

Особенности управления в чрезвычайных ситуациях при­родного и технологического характера предусмотрены ФЗ от 11 ноября 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвы­чайных ситуаций природного и техногенного характера»¹. В этом Законе под чрезвычайной ситуацией понимается обстановка на определенной территории, сложившаяся в результате аварии, опасного природного явления, катастрофы, стихийного или ино­го бедствия, которые могут повлечь или повлекли за собой че­ловеческие жертвы, ущерб здоровью людей или окружающей природной среде, значительные материальные потери и нару­шение условий жизнедеятельности людей.

Для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций сформирована единая государственная система, объединяющая органы исполнительной власти и местного самоуправления, а также организации, в полномочие которых входит решение воп­росов по защите населения и территорий от чрезвычайных си­туаций.

Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2003 г. № 794 утверждено специальное Положение о единой государст­венной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций². Им определяются принципы построения, состав сил и средств, порядок выполнения задач и порядок взаимодействия основных структур, а также регулируются основные вопросы функционирования единой государственной системы предупреж­дения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧМС).

В законе конкретизированы полномочия органов государ­ственной власти и местного самоуправления в области предуп­реждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Основная их направленность — предупреждение таких ситуаций. Непосред­ственное государственное управление в области защиты насе­ления и территорий от чрезвычайных ситуаций возложено на федеральные органы исполнительной власти. Обязанности этих органов по предупреждению чрезвычайных ситуаций являют­ся органической частью их компетенции, осуществляемой в обычных условиях. По отношению к подведомственным орга­низациям они разрабатывают и осуществляют организацион­ные и инженерно-технические мероприятия по повышению устойчивости функционирования отрасли в чрезвычайных си­туациях; утверждают отраслевые нормы и правила безопаснос­ти производства, технологических процессов, продукции, а так­же правила защиты работника организаций от чрезвычайных ситуаций и т. д.

В чрезвычайных ситуациях проводят аварийно-спасатель­ные и иные неотложные работы.

Министерство по делам гражданской обороны, чрезвычай­ным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий Российской Федерации (МЧС России) в соответствии с Положе­нием о нем, утвержденным Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г.³, является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государ­ственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций при­родного и техногенного характера, обеспечения пожарной бе­зопасности и безопасности людей на водных объектах.

МЧС России осуществляет управление, координацию, кон­троль и регулирование в области гражданской обороны, защи­ты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обес­печения пожарной безопасности и безопасности людей на вод­ных объектах. На него возложено управление деятельностью федеральных органов исполнительной власти в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрез­вычайных ситуаций. Положением о МЧС России установлен обширный перечень функций и полномочий применительно к его направлениям (областям) деятельности. Особенность ком­петенции данного министерства в том, что на него возложены функции и полномочия, характерные как для федеральных ми­нистерств, так и федеральных служб.

Свою деятельность данное министерство осуществляет не­посредственно и через входящие в его систему: территориаль­ные органы; войска гражданской обороны; Государственную про­тивопожарную службу; Государственную инспекцию по мало­мерным судам; аварийно-спасательные и поисково-спасательные формирования и иные учреждения и организации.

Территориальные органы МЧС России подразделяются на:

а) органы, центры, по делам гражданской обороны, чрезвычай­ным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий;

б) органы, специально уполномоченные решать задачи граждан­ской обороны и задачи по предупреждению и ликвидации чрез­вычайных ситуаций по субъектам РФ.

Закон определяет права и обязанности предприятий, учреж­дений и организаций, а также граждан в области защиты насе­ления и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 г. № 675 «О декларации безопасности промышленного объекта Россий­ской Федерации» введено обязательное декларирование безопас­ности промышленных объектов, деятельность которых связана с повышенной опасностью производства. Декларированию под­лежат объекты независимо от их организационно-правовой фор­мы. В декларации обосновывается безопасность проекта и дей­ствующего промышленного объекта, определяются характер и масштабы опасности технологических процессов и в соответ­ствии с этим предусматриваются меры по обеспечению безопас­ности производства, населения, окружающей среды, регламен­тируются действия персонала в аварийных ситуациях.

Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 2003 г. № 547 утверждено Положение о подготовке населения в облас­ти защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техноген­ного характера. Им определены группы населения, проходящие обязательную подготовку в области защиты от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также основ­ные задачи и формы обучения населения действиям в чрезвы­чайных ситуациях.

Методическое руководство, координация и контроль за под­готовкой населения возложены на МЧС России.

Особенности управления вызываются именно чрезвычай­ными ситуациями и необходимостью их ликвидации. Так, при чрезвычайных ситуациях Президент РФ при обстоятельствах и в порядке, предусмотренных федеральным законом, может вве­сти на территории РФ или в отдельных ее местностях чрезвы­чайное положение. Он может принимать решение о привлече­нии к ликвидации чрезвычайных ситуаций Вооруженные Силы РФ, другие войска и воинские формирования.

МЧС России в этих условиях осуществляет разнообразные задачи и функции, в том числе руководство работами по ликви­дации крупных аварий, катастроф и других чрезвычайных си­туаций; координацию деятельности органов исполнительной вла­сти и местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций по преодолению последствий радиационных аварий и катастроф; контроль за осуществлением мероприятий в этой области; организует формирование и доставку гуманитарной по­мощи населению, пострадавшему в результате чрезвычайных си­туаций.

В целях реализации на территории субъектов РФ и местного самоуправления единой государственной политики в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвы­чайных ситуаций, пожарной безопасности в составе или при органе исполнительной власти субъекта РФ и органе местного самоуправления создается орган, призванный специально решать задачи в этой области. Руководство его деятельностью возложе­но на руководителя высшего органа исполнительной власти субъекта РФ, руководителя органа местного самоуправления. МЧС России руководит деятельностью такого органа по вопро­сам боевой и мобилизационной готовности, осуществления над­зорных функций, прохождения военной службы (службы).

Полномочия органов государственной власти, в том чис­ле Министерства по делам гражданской обороны, чрезвычай­ным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий РФ, подведомственных им органов можно подразделить на две группы:

а) те, которые осуществляются в нормальных условиях и на­правлены на предупреждение чрезвычайных ситуаций;

б) те, которые реализуются в чрезвычайных ситуациях и при ликвидации их последствий. Взятые в своем комплексе, они ориентированы на выполнение важнейшей государственной за­дачи по защите интересов граждан и общества.