!Экзамен зачет учебный год 2023-2024 / Бюджетный кодекс РФ_Поглавный комментарий

Глава 10. Общие положения о расходах бюджетов

нальные расходы, вслед за функциями государства, можно разделить на внутренние и внешние. Разделы функциональной классификации можно увидеть в ст. 21 гл. 4 БК РФ.

В разные времена основные функциональные разделы расходов бюджета менялись, но среди них можно выделить некоторые постоянные. Это, например, общегосударственные расходы, или расходы на общее управление (на функционирование главы государства, парламента, исполнительной власти, прокуратуры и т.д.), расходы на безопасность (на поддержание правового порядка), на национальную оборону, на внутреннее управление (на развитие народного хозяйства, образование, науку, культуру, здравоохранение, иные социальные нужды).

Важнейшим критерием введения новых расходов является их соответствие государственным потребностям, поскольку «потребность, не вызываемая течением государственной жизни, не должна существовать, так как это фальшивая потребность»1. В связи с этим выделяется способ классификации бюджетных расходов по степени

их необходимости.

М.М. Сперанский считал этот способ основополагающим, все расходы он разделил на необходимые, полезные, избыточные, излишние и бесполезные. «Необходимыми расходами должно считать все те, без коих внутренняя и внешняя безопасность государства стоять не может; полезными — те, кои принадлежат единственно к гражданскому усовершенствованию; избыточными — те, кои принадлежат к некоторой роскоши и великолепию государства; наконец, излишние и бесполезные суть те, кои употребляются противу разума истинной государственной экономии, на предметы, для правительств посторонние и по существу своему принадлежащие к частной промышленности»2.

Третий из известных критериев классификации расходов бюджета предполагает основанием их деления экономическое содержание. В первую очередь по экономическому критерию выделяются текущие и капитальные расходы бюджета. Такая классификация сегодня официально не используется, соответствующие статьи БК РФ утратили силу.

1Лебедев В.А. Указ. соч. С. 119.

2Цит. по: У истоков финансового права / под ред. А.Н. Козырина. М., 1998. С. 44–45.

241

Часть вторая	Раздел III

К текущим расходам бюджета следует отнести, например, оплату труда государственных (муниципальных) служащих, соответствующие ей выплаты в государственные внебюджетные фонды, страховые взносы, оплату расходных материалов (канцелярских товаров, продуктов питания и т.д.). К капитальным расходам следует отнести расходы на приобретение оборудования и предметов длительного пользования, строительство объектов публичного назначения, капитальный ремонт, в том числе государственного (муниципального) жилого фонда.

Среди капитальных расходов выделяются бюджетные инвестиции. Статьей 6 БК РФ установлено, что бюджетные инвестиции — бюджетные средства, направляемые на создание или увеличение за счет средств бюджета стоимости государственного (муниципального) имущества. Иногда инвестиции относят к самостоятельному виду расходов, что может быть только для тех инвестиций, которые не связаны с объектами недвижимости и не имеют долгосрочного характера.

Имеются различные определения инвестиций как в законодательстве, так и в доктринальных источниках. Закон РСФСР от 26.06.1991 № 1488-1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» определяет инвестиции как денежные средства, целевые банковские вклады, паи, акции и другие ценные бумаги, технологии, машины, оборудование, кредиты, любое другое имущество или имущественные права, интеллектуальные ценности, вкладываемые в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода) и достижения положительного социального эффекта. Федеральный закон от 25.02.1999 № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» определяет для его целей инвестиции как денежные средства, ценные бумаги, иное имущество, в том числе имущественные права, иные права, имеющие денежную оценку, вкладываемые в объекты предпринимательской и (или) иной деятельности в целях получения прибыли и (или) достижения иного полезного эффекта. Еще одно определение: инвестиции — расходы на создание, расширение или реконструкцию и техническое перевооружение основного и оборотного капитала1. В самом широком смысле инвестиции понимаются как все виды активов (средств), вкладываемых в хозяйственную деятельность

1См.: Вахрин П.И. Инвестиции. М., 2002; Гущин В.В., Овчинников А.А. Инвестиционное право. М., 2009. С. 153.

242

Глава 10. Общие положения о расходах бюджетов

в целях получения дохода1. Смыслом инвестиционной деятельности называют процесс преобразования инвестиционных ресурсов во вложения2, т.е. превращение денежных средств в иное имущество.

Имеется множество иных определений, но все их объединяет следование семантическому смыслу латинского слова invest — вкладывать.

Бюджетным кодексом РФ в комментируемой главе предусмотрено несколько направлений бюджетных инвестиций: инвестиции юридическим лицам, не являющимся государственными (муниципальными) учреждениями, и инвестиции в объекты государственной или муниципальной собственности, а также инвестиции за счет Инвестиционного фонда РФ, осуществляемые в рамках государствен- но-частного партнерства3.

В Российской Федерации применяется альтернативная традиционной экономической «бухгалтерская» классификация расходов бюджетов, которая именуется классификацией операций сектора государственного управления (КОСГУ) (гл. 4 БК РФ). Только некоторые операции, традиционно относящиеся к расходам, могут быть отнесены к расходам согласно классификации операций сектора государственного управления. Операциями по расходам классификации операций сектора государственного управления могут быть лишь те из них, которые не влекут встречного увеличения или уменьшения обязательств, финансовых или нефинансовых активов. В качестве примера чистых расходов можно назвать оплату труда, социальное обеспечение.

Некоторую аналогию с классификацией операций сектора государственного управления имеет известная исторически классификация расходов на возвратные и безвозвратные (потребительные)4 (например, на выплату денежного содержания должностным лицам, на текущее содержание зданий и сооружений), т.е. такие, которые нельзя отнести ни к инвестициям, ни к инновациям, ни к иным полезным вложениям, обещающим отдачу в будущем. Инвестиции,

1См.: Шарп У.Ф., Александер Г.Д., Бейли Д.В. Инвестиции. М., 1998; Гущин В.В., Овчинников А.А. Указ. соч. С. 153.

2См.: Гильманов Э.М. Инвестиционная деятельность государства в расходах бюджета Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс».

3См.: Правила формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства РФ от 01.03.2008 № 134.

4См.: Лебедев В. А. Указ. соч. С. 131, 132.

243

Часть вторая	Раздел III

иные капитальные расходы, инновационные расходы можно, с этой точки зрения, отнести к расходам производительным, увеличивающим стоимость активов государства.

Пятым способом классификации бюджетных расходов является их ведомственное подразделение, или классификация расходов в зависи-

мости от субъекта, управляющего данными расходами (классификация по управлению). В действительности ведомственная классификация расходов является классификацией по функциональному признаку, но в разрезе главных распорядителей бюджетных средств, перечень которых ежегодно устанавливается законом (решением) о бюджете1. Стоит, однако отметить разницу ведомственной и функциональной классификаций, так как расходы каждого ведомства включают в себя одновременно, с функциональной точки зрения, разные виды расходов, например, на оборону, культуру, государственное управление и т.д.

Шестой способ разделения бюджетных расходов — территориальный признак, или принадлежность к определенному уровню. Можно выделить общегосударственные расходы (централизованные), которые возлагаются на высший уровень власти, на центральный (федеральный) бюджет. Обеспечение иных задач закрепляется за региональным уровнем власти, а задачи местного значения — за местным уровнем власти.

Распределение расходов по территориальному признаку в первую очередь связано с конституционными положениями о предметах ведения Российской Федерации, предметах совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст. 71–73 Конституции РФ), а также с принципом самостоятельности бюджетов, согласно которому каждое расходное обязательство должно принадлежать только одному публично-правовому образованию и исполняется им самостоятельно (ст. 31 БК РФ). Расходные обязательства не передаются, не допускается установление одного расходного обязательства одновременно несколькими публично-правовыми образованиями.

Разграничение полномочий по финансированию расходных обязательств, относящихся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, установлено Законом № 184-ФЗ. Со-

1Перечень тех главных распорядителей бюджетных средств, которые относятся к органам исполнительной власти (для федерального уровня — министерства, службы, агентства), можно увидеть также в правовом акте, устанавливающем структуру органов исполнительной власти.

244

Глава 10. Общие положения о расходах бюджетов

гласно этому же закону полномочия Российской Федерации по предметам ее ведения, а также полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов могут передаваться последним для осуществления на основании федеральных законов. Финансовое обеспечение переданных таким образом полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета или бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ. Аналогичный порядок установлен для отношений между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами.

Среди бюджетных расходов выделяются также расходы обыкновенные и чрезвычайные. Обыкновенные расходы — расходы, повторяющиеся ежегодно. Это определение, однако, небесспорно, так как и чрезвычайные расходы могут возникать если не ежегодно, то периодически. Поэтому точным будет буквальное понимание чрезвычайных расходов как расходов, появляющихся в чрезвычайной ситуации или для решения чрезвычайных (отличных от обычных) задач. Отмечается, что «бюджет, основанием принятия которого является введение чрезвычайного положения1, называется чрезвычайным бюджетом»2.

Бюджет государства в чрезвычайный и военный период существенно отличается от мирного бюджета. В этот период полностью видоизменяется весь бюджетный процесс, а действие законов и других нормативных правовых актов, регулирующих бюджетный процесс в обычное время, приостанавливается. Можно утверждать, что расходы в чрезвычайный период осуществляются в упрощенном порядке. В чрезвычайный период все расходы бюджета ревизуются на предмет их необходимости и пригодности для разрешения чрезвычайных задач3.

1См. ст. 8 Федерального конституционного закона от 30.01.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении», ст. 27 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», п. 5 ст. 154 БК РФ. А.Н. Козырин также отмечает, что возможность введения на территории Российской Федерации чрезвычайного бюджета и режима чрезвычайного расходования средств предусматривалась еще ст. 25 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», который утратил силу с 1 января 2000 г.

2Козырин А.Н. Понятие, предмет и система бюджетного права // Административное и финансовое право: ежегодник ЦППИ. Т. 1. М., 2006. С. 419.

3Подробнее см.: Комягин Д.Л., Лебедев С.К., Лукоянов И.В., Ходяков М.В. Военный бюджет России: историко-правовое исследование // Публично-правовые исследования. М., 2009.

245

Часть вторая	Раздел III

Помимо разграничения по времени возникновения — в мирный или чрезвычайный период — следует указать еще признак отграничения чрезвычайных от обыкновенных расходов: возможность их прогнозирования. Если обыкновенные расходы являются плановыми, заранее прогнозируются и рассчитываются, то чрезвычайные расходы прогнозированию не поддаются. Например, В.А. Лебедев, обосновывая деление бюджета на обыкновенный и чрезвычайный, отмечал, что в первом случае доходы и расходы, хотя и изменяются в цифрах, соответствуют плану, а во втором — выходят за рамки этого плана1.

Учитывая масштабы и растущий характер природных и техногенных катастроф, стихийных бедствий, промышленных аварий, увеличение связанного с ними материального ущерба2, сегодня расходы на защиту населения и территории от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, предотвращение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций предусматриваются в бюджетах на постоянной основе по разделу «Расходы на национальную безопасность». Кроме того, средства резервных фондов исполнительных органов государственной власти (местных администраций) предназначены для решения задач, связанных с ликвидацией чрезвычайных ситуаций (ст. 81 БК РФ).

Восьмым способом рассмотрения бюджетных расходов является их разграничение на постоянные и временные (переменяемые).

В дореволюционной науке финансового права под переменяемыми расходами, в отличие от постоянных, понимались расходы, не поддававшиеся точному прогнозированию3. Современная ситуация в связи с инфляцией и экономической нестабильностью позволяет утверждать, что ни один вид расходов в бюджете не может быть запланирован в одном и том же объеме даже два года подряд. Поэтому нынешняя классификация по признаку постоянства отличается от существовавшей ранее и тесно связана с современными понятиями программных и непрограммных расходов бюджета. Расходы бюджета, выраженные в целевых программах, имеют ясно установленную цель, достижение которой отменяет необходимость в соответствующих расходах. Планирование непрограммных (по-

1Цит. по: Ялбулганов А.А. Развитие финансово-правовой доктрины (XIX — начало XX в.) // Финансовое право. 2010. № 3. С. 28–31.

2Подробнее см.: Порфирьев Б.Н. Государственное управление в чрезвычайных ситуациях. М., 1991.

3См.: Лебедев В.А. Указ. соч. С. 134.

246

Глава 11. Расходные обязательства РФ, субъектов РФ, муниципальных образований

стоянных) бюджетных расходов не связано с временным фактором. Такие расходы существуют в бюджете всегда, пусть даже в разном объеме. В качестве примера можно привести расходы на содержание зданий органов государственной власти, денежное содержание военнослужащих, государственных служащих, иные текущие расходы.

Сегодня лучшей практикой повышения эффективности расходов считается максимальное увеличение программной части бюджета. В связи с этим, однако, следует вспомнить классификацию бюджет-

ных расходов на расходы на содержание государственного аппарата и расходы на удовлетворение собственно публичных потребностей (исполнение функций)1. Для создания и реализации самих целевых программ необходим квалифицированный и постоянно действующий аппарат и материальный базис для его функционирования. Данные расходы, как и расходы на исполнение некоторых других публичных функций, не могут быть переведены в программную часть бюджета, так как их осуществление не может быть поставлено в зависимость от принятия соответствующей программы.

Глава 11

Расходные обязательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований

(в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

Статья 84. Расходные обязательства Российской Федерации

(в ред. Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ)

1. Расходные обязательства Российской Федерации возникают в результате:

принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам

1Это связано с понятиями бюджета-брутто, включающего все затраты, и бюджетанетто, очищенного от «эксплуатационных» расходов.

247

Часть вторая	Раздел III

ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

заключения Российской Федерацией (от имени Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении федеральными органами государственной власти полномочий по предметам ведения Российской Федерации и (или) полномочий по предметам совместного ведения, не отнесенным

всоответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

заключения от имени Российской Федерации договоров (соглашений) федеральными казенными учреждениями; (в ред. Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ)

принятия федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, предусматривающих предоставление из федерального бюджета межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе:

субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации, бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации в связи с осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им отдельных государственных полномочий Российской Федерации; (в ред. Федерального закона от 29.11.2010 № 313-ФЗ)

субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации для предоставления субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации. (п. 1

вред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

248

Глава 11. Расходные обязательства РФ, субъектов РФ, муниципальных образований

2.Расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита федерального бюджета. (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

В случаях, установленных федеральными законами, расходные обязательства Российской Федерации исполняются за счет средств бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации. (в ред. Федерального закона от 26.04.2007

№63-ФЗ)

3.Положения федеральных законов и (или) нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и (или) нормативных правовых актов Правительства Российской Федерации, предусматривающие предоставление субвенций из федерального бюджета (бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования) бюджетам субъектов Российской Федерации (бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования), должны содержать порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) и ежегодно вводиться в действие федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (федеральным законом о бюджете Федерального фонда обязательного медицинского страхования на очередной финансовый год и плановый период) при условии утверждения данным законом соответствующих субвенций бюджетам субъектов Российской Федерации (местным бюджетам), бюджетам территориальных фондов обязательного медицинского страхования. (п. 3 в ред. Федерального закона от 29.11.2010 № 313-ФЗ)

Статья 85. Расходные обязательства субъекта Российской Федерации

(в ред. Федерального закона от 20.08.2004 № 120-ФЗ)

1. Расходные обязательства субъекта Российской Федерации возникают в результате:

принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении орга-

249

Часть вторая	Раздел III

нами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам ведения субъектов Российской Федерации;

принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, а также заключения субъектом Российской Федерации (от имени субъекта Российской Федерации) договоров (соглашений) при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий по предметам совместного ведения, указанных в пунктах 2 и 5 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

заключения от имени субъекта Российской Федерации договоров (соглашений) казенными учреждениями субъекта Российской Федерации; (в ред. Федерального закона от 08.05.2010 № 83-ФЗ)

принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации, предусматривающих предоставление из бюджета субъекта Российской Федерации межбюджетных трансфертов в формах и порядке, предусмотренных настоящим Кодексом, в том числе субвенций местным бюджетам на исполнение расходных обязательств муниципальных образований в связи с наделением органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации;

принятия законов и (или) иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской Федерации. (п. 1 в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

2. Расходные обязательства субъекта Российской Федерации, указанные в абзацах втором — пятом пункта 1 настоящей статьи, устанавливаются органами государственной власти субъекта Российской Федерации самостоятельно и исполняются за счет собственных доходов и источников финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации. (в ред. Федерального закона от 26.04.2007 № 63-ФЗ)

В случаях, установленных федеральными законами, регулирующими деятельность территориальных государственных

250