28
ГЛАВА 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ СОЛНЕЧНОЙ ЭНЕРГИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 2.1. Правовые основы использования солнечной энергии в Российской Федерации
Российская Федерация следует общемировым тенденциям по использованию солнечной энергии (ВИЭ), хотя на настоящий момент вопреки огромному потенциалу масштабы использования солнечной энергии (ВИЭ)
невелики. Из-за своей географической протяженности и расположения,
разнообразия климата, а также особенностей местности, Российская Федерация имеет потенциальную возможность использовать несколько видов ВИЭ, в том числе солнечную энергию.
Основные направления государственной политики Российской Федерации в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики на основе использования ВИЭ на период до 2035 года (далее - Основные направления государственной политики) определяют цели и принципы использования ВИЭ,
содержат целевые показатели объема производства электрической энергии с использованием ВИЭ и ее потребления, целевые показатели капитальных и эксплуатационных затрат, устанавливают целевые показатели степени локализации на территории Российской Федерации производства генерирующего оборудования для производства электрической энергии с использованием ВИЭ, а также меры по достижению этих показателей.
Согласно Основным направлениям государственной политики, целевой показатель объема производства электроэнергии в Российской Федерации на основе ВИЭ прогнозируется на уровне 4,5% к 2024 г. и не менее чем 6% к 2035
г.42
42 Российская Федерация. Правительство. Об основных направлениях государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на период до 2035 года: Распоряжение Правительства РФ от 08.01.2009 № 1-р (ред. от 24.03.2022)/Российская Федерация. Правительство. — Текст : непосредственный // Собрание законодательства Российской Федерации — 2009, — № 4, — Ст. 515.
29
Постановка целей в Основных направлениях государственной политики
объясняется причинами:
-стремление преодолеть внешнеэкономические и трансграничные вызовы энергетической безопасности Российской Федерации, закрепленные в Доктрине энергетической безопасности Российской Федерации;
-снижение стоимости оборудования для использования солнечной энергии (ВИЭ) вследствие развития технологий и роста масштабов и локализации производства;
-экологическая чистота и безопасность производства электроэнергии путем использования солнечной энергии (ВИЭ);
-достижение энергетического суверенитета от поставщиков топлива в силу «неиссякаемости» солнечной энергии (ВИЭ).
Теоретический потенциал солнечной энергетики (ВИЭ) в Российской Федерации оценивается более чем в 2300 млрд тонн условного топлива (также -
т.у.т.), экономически эффективный к использованию потенциал - в 12,5 млн т.у.т,
что составляет около 8,74 млн. тонн в нефтяном эквиваленте ежегодно.43
В Приложении 5 представлена карта инсоляции Российской Федерации.
На ее основе можно выделить наиболее перспективные регионы в плане развития использования солнечной энергии (ВИЭ), которые находятся: на Северном Кавказе, территориях Арктики, районах, прилегающих к Чёрному и Каспийскому морям, в Южной Сибири и на Дальнем Востоке. Отметим, в
частности, Ставропольский край, Республику Калмыкия, Ростовскую область,
Краснодарский край, Волгоградскую область, Астраханскую область,
Республику Алтай, Приморский край, Забайкальский край, Республику Бурятию.
Причем некоторые районы Западной и Восточной Сибири и Дальнего Востока превосходят по уровню солнечной радиации южные регионы страны.
43 Скворцов, М.А. «Зеленые» источники энергии: проблемы и перспективы использования (на примере солнечной энергии) / М. А. Скворцов // Традиции и новации в системе современного российского права : Материалы XXI Международной конференции молодых ученых. В 3-х томах, Москва, 15–16 апреля 2022 года. – Москва: Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА), 2022. – С. 343-344. – EDN DQOHII.
30
По состоянию на 1 января 2020 года, в Единой энергетической системе Российской Федерации (далее - ЕЭС РФ) эксплуатировались солнечные электростанции суммарной установленной мощностью 1362,72 МВт, что составляет 0,55 % от общей мощности электростанций ЕЭС РФ (117,3 тонн в нефтяном эквиваленте). Для сравнения, в 2019 году солнечные электростанции произвели только 834,2 МВт, что составляло 0,3 % от общей мощности электростанций ЕЭС РФ.44
В Российской Федерации регулирование использования солнечной энергии (ВИЭ) осуществляется на федеральном и региональном уровнях. При этом орган, который мог бы заниматься вопросами развития солнечной энергии
(ВИЭ), в Российской Федерации отсутствует. Для целей нормативно-правового регулирования в области использования ВИЭ (солнечной энергии)
целесообразно создание в Российской Федерации специализированного органа,
которому будут переданы функции по регулированию работы объектов,
использующих в своей основе ВИЭ (солнечную энергию), проведение мероприятий по планированию строительства и вывода из эксплуатации энергетических объектов, мониторинг за стоянием и эффективностью функционирования объектов энергетики, осуществляющих деятельность на основе ВИЭ (солнечной энергии), осуществление мероприятий по разработке и внедрению передовых технологий в области ВИЭ (солнечной энергии),
поддержке субъектов, использующих ВИЭ (солнечную энергию),
функционирующих на основе ВИЭ (солнечной энергии) и популяризация использования ВИЭ (солнечной энергии) в обществе.
Вместе с этим, правовое регулирование отношений, возникающих при использовании солнечной энергии (ВИЭ), осуществляется различными источниками права, в том числе: Конституцией Российской Федерации,
федеральными законами Российской Федерации, международными актами и договорами Российской Федерации, подзаконными нормативно-правовыми
44 Официальный сайт Министерства Энергетики Российской Федерации. Основные характеристики Российской электроэнергетики — [Электронный ресурс] // URL: https://minenergo.gov.ru/node/532 (дата обращения: 01.09.2022);
31
актами, актами субъектов Российской Федерации, актами Ассоциации Некоммерческое партнерство «Совет Рынка» (далее - Ассоциация НП «Совет Рынка»), обычаями, судебными актами высших судебных инстанций.45
Нормой Конституции Российской Федерации46, посвященной регулированию использования солнечной энергии (ВИЭ), выступает п. «и» ст. 71, а именно: в ведении Российской Федерации находятся федеральные энергетические системы, ядерная энергетика, расщепляющие материалы. Это обусловлено их особым характером и важностью для государства,
необходимостью централизованного управления и финансирования государством.
Правовое регулирование отношений, возникающих в сфере использования солнечной энергии (ВИЭ), регулируется в том числе кодифицированными актами: Гражданский кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, Земельный кодекс Российской Федерации, Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, Уголовный кодекс Российской Федерации.
Гражданский кодекс Российской Федерации47 выступает в качестве основы для договорного регулирования всех правоотношений, связанных с солнечной энергией (ВИЭ), и закрепляет основы функционирования юридических лиц, использующих солнечную энергию (ВИЭ).
45 Энергетическое право. Общая часть. Особенная часть : Учебник к использованию в образовательных учреждениях, реализующих основные образовательные программы бакалавриата по направлению подготовки 40.03.01 (030900) «Юриспруденция», квалификация (степень) «бакалавр» / В. В. Романова, А. Ю. Инюцын, А. А. Устинов [и др.] ; Под редакцией В.В. Романовой. – 2-е издание, переработанное и дополненное. – Москва : Издательская группа «Юрист», 2015. – 678 с. – ISBN 978-5-91835-272-4. – EDN YSKGFV.
46Конституция Российской Федерации: [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01 июля 2020 г.] // Официальный интернет–портал правовой информации. [Электронный ресурс] // – URL: http://www.pravo.gov.ru/ (Дата обращения: 01.09.2022).
47Российская Федерация. Законы. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 25.02.2022) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2022) / Российская Федерация. Законы. — Текст : непосредственный // Российская газета. — 1994 — 238-239.
32
Налоговый кодекс Российской Федерации48 закрепляет порядок и условия предоставления инвестиционного налогового кредита, а также содержит перечень налогов, сборов, наличие или отсутствие специальных налоговых режимов для юридических лиц, использующих солнечную энергию (ВИЭ).
Земельный кодекс Российской Федерации49 закрепляет отдельную категорию земель в перечне земель специального назначения, к которой относятся земельные участки, которые предназначены для эксплуатации энергетических объектов и на которых они расположены.
Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации50
предусматривает административную ответственность за правонарушения в сфере промышленности, строительства и энергетики (ст. 9.7, ст.9.9, ст. 9.11, ст. 9.15, ст. 9.16 КоАП РФ) и административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность (ст. 20.30 КоАП РФ).
Уголовный кодекс Российской Федерации51 устанавливает иной вид ответственности - уголовную ответственность, за виновно совершенные общественно опасные деяния, запрещенные настоящим Кодексом под угрозой наказания.
Основным федеральным законом, регулирующим отношения, возникающие при использовании солнечной энергии (ВИЭ), выступает Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»52. Данный
48Российская Федерация. Законы. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ (ред. от 28.06.2022) (с изм. и доп., вступ. в силу с 23.09.2022) / Российская Федерация. Законы. — Текст : непосредственный // Собрание законодательства РФ. — 1998.
— № 31. — ст. 3824.
49Российская Федерация. Законы. Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 14.07.2022) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2022) / Российская Федерация. Законы. — Текст : непосредственный // Российская газета, — 2001. — № 211-212.
50Российская Федерация. Законы. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 24.09.2022) / Российская Федерация. Законы. — Текст : непосредственный // Собрание законодательства РФ. — 2002. — N 1 (ч. 1).— ст. 1.
51Российская Федерация. Законы. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 24.09.2022) / Российская Федерация. Законы. — Текст : непосредственный // Собрание законодательства РФ. — 1996, — № 25. — ст. 2954.
52Российская Федерация. Законы. Об электроэнергетике: Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ (ред. от 11.06.2022) (с изм. и доп., вступ. в силу с 10.09.2022) / Российская Федерация.
33
нормативно-правовой акт содержит основные требования в сфере применения
солнечной энергии (ВИЭ):
1)определение понятийного аппарата (ст. 3);
2)основы регулирования оптового и розничного рынков электроэнергии (главы 6, 7);
3)основные функции Ассоциации НП «Совет Рынка» (ст. 33).
В ст. 3 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ дано широкое понятие ВИЭ - энергия солнца, энергия ветра, энергия вод (в том числе энергия сточных вод), за исключением случаев использования такой энергии на гидроаккумулирующих электроэнергетических станциях, энергия приливов, энергия волн водных объектов, в том числе водоемов, рек, морей, океанов, геотермальная энергия с использованием природных подземных теплоносителей, низкопотенциальная тепловая энергия земли, воздуха, воды с использованием специальных теплоносителей, биомасса, включающая в себя специально выращенные для получения энергии растения, в том числе деревья, а также отходы производства и потребления, за исключением отходов, полученных в процессе использования углеводородного сырья и топлива, биогаз, газ, выделяемый отходами производства и потребления на свалках таких отходов, газ, образующийся на угольных разработках.
Следует отметить, что существуют федеральные законы, которые регулируют всю сферу энергетики, и в которых изучаемые правоотношения по использованию солнечной энергии (ВИЭ) не являются исключением.
Федеральный закон от 23.11.2009 № 261 «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»53 ставит своей целью создание правовых, экономических и организационных основ для стимулирования
Законы. — Текст : непосредственный // Собрание законодательства РФ, — 2003. — № 13. — Ст. 1177.
53 Российская Федерация. Законы. Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ (ред. от 11.06.2021) / Российская Федерация. Законы. — Текст : непосредственный // Собрание законодательства РФ. — 2009.
— № 48. — Ст. 5711.
34
энергосбережения и повышения энергетической эффективности в Российской Федерации, в том числе с использованием солнечной энергии (ВИЭ).
Федеральный закон от 31.12.2014 № 488-ФЗ «О промышленной политике в Российской Федерации»54 вводит определение государственной информационной системы промышленности, устанавливает особенности ведения государственной информационной системы промышленности, закрепляет перечень информации, которая должна отражаться в информационной системе, в том числе и об использовании солнечной энергии (ВИЭ) в процессе промышленной деятельности.
Федеральный закон от 03.12.2011 № 382-ФЗ «О государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса»55
устанавливает требования, что в государственной информационной системе топливно-энергетического комплекса должна содержаться информация о состоянии и прогнозе развития топливно-энергетического комплекса, в том числе информация об использовании солнечной энергии (ВИЭ).
Международные договоры Российской Федерации, как источник регулирования использования солнечной энергии (ВИЭ), занимают особое место в системе права.
Так, например, формирование общего электроэнергетического рынка предусматривается разделом ХХ Договора о Евразийском экономическом союзе.56 Однако на сегодняшний день в нем отсутствуют отдельные положения, посвященных развитию использования солнечной энергии (ВИЭ).
54 Российская Федерация. Законы. О промышленной политике в Российской Федерации: Федеральный закон от 31.12.2014 № 488-ФЗ (ред. от 01.05.2022) / Российская Федерация. Законы. — Текст : непосредственный // Собрание законодательства РФ. — 2015. — № 1 (часть I). — Ст. 41.
55Российская Федерация. Законы. О государственной информационной системе топливноэнергетического комплекса: Федеральный закон от 03.12.2011 № 382-ФЗ (ред. от 05.07.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019) / Российская Федерация. Законы. — Текст : непосредственный // Собрание законодательства РФ. — 2011. — № 49 (ч. 5). — Ст. 7060.
56Договор о Евразийском экономическом союзе (Подписан в г. Астане 29.05.2014) (ред. от 01.10.2019) (с изм. и доп., вступ. в силу с 05.04.2022) [Электронный ресурс] // – Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 16.01.2015.
35
Необходимо учитывать, что развитие проектов солнечной энергии (ВИЭ)
исотрудничество в данной сфере предусматривается, в том числе, на уровне межправительственных соглашений с участием Российской Федерации, например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Португальской Республики об экономическом и техническом сотрудничестве от 20.09.2017.57
Важное место в системе нормативно-правового регулирования отношений, возникающих при использовании солнечной энергии (ВИЭ), занимают подзаконные нормативно-правовые акты Правительства Российской Федерации
иМинистерств.
Всоответствии с п.1 ст. 21 Федерального закона от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике»58, Правительство Российской Федерации принимает нормативно-правовые акты по таким вопросам, как:
-установление правил, критериев и порядка квалификации генерирующих объектов, функционирующих на основе использования ВИЭ или торфа, как соответствующего целевым показателям, установленным согласно с основными направлениями государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики;
-осуществление поддержки использования ВИЭ или торфа, а также стимулирование использования энергетически эффективных технологий в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации;
-определение механизма стимулирования использования ВИЭ путем продажи электроэнергии, произведенной функционирующими на их основе квалифицированными генерирующими объектами, на оптовом рынке по равновесным ценам оптового рынка с учетом надбавки, определенной в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, или путем продажи мощности квалифицированных генерирующих объектов в объеме производства
57Российская Федерация. Законы. Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Португальской Республики об экономическом и техническом сотрудничестве от 20.09.2017 / Российская Федерация. Законы. — Текст : непосредственный // Бюллетень международных договоров. — 2018. — № 7.
58См. там же где 52
36
электроэнергии на основе использования ВИЭ с применением механизма торговли мощностью, предусмотренного правилами оптового рынка для продажи мощности указанных генерирующих объектов.
Важно отметить, что в большинстве случаев данные документы содержат специальные требования и правила в области использования ВИЭ.
Постановление Правительства РФ от 03.06.2008 № 426 «О квалификации генерирующего объекта, функционирующего на основе использования возобновляемых источников энергии»59 устанавливает критерии и порядок квалификации электрических станций и отдельных энергоустановок по производству электрической энергии (энергоблоков), функционирующих на основе использования солнечной энергии (ВИЭ).
Постановлением Правительства РФ от 23.01.2015 № 47 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам стимулирования использования возобновляемых источников энергии на розничных рынках электрической энергии»60 определен порядок формирования на розничных рынках долгосрочного тарифного регулирования генерирующих объектов, а также порядок реализации механизмов поддержки солнечной энергии (ВИЭ) на розничных рынках в отдельных зонах оптового рынка, и территориально изолированных энергорайонах.
Постановление Правительства РФ от 17.02.2014 № 117 «О некоторых вопросах, связанных с сертификацией объемов электрической энергии, производимой на функционирующих на основе использования возобновляемых
59 Российская Федерация. Правительство. О квалификации генерирующего объекта, функционирующего на основе использования возобновляемых источников энергии: Постановление Правительства РФ от 03.06.2008 № 426 (ред. от 26.04.2022) / Российская Федерация. Правительство. — Текст : непосредственный // Собрание законодательства РФ, — 2008. — № 23. — Ст. 2716.
60 Российская Федерация. Правительство. О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам стимулирования использования возобновляемых источников энергии на розничных рынках электрической энергии: Постановление Правительства РФ от 23.01.2015 № 47 (ред. от 29.08.2020) / Российская Федерация. Правительство. — Текст : непосредственный // Собрание законодательства РФ. — 2015. — № 5. — Ст. 827.
37
источников энергии квалифицирующих генерирующих объектах»61 определяет порядок ведения реестра выдачи и погашения сертификатов, подтверждающих объем производства электрической энергии на основе солнечной энергии (ВИЭ) квалифицированных генерирующих объектах, а также порядок предоставления и раскрытия информации, содержащейся в данном реестре.
Распоряжение Правительства РФ от 08.01.2009 № 1-р «Об основных направлениях государственной политики в сфере повышения энергетической эффективности электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на период до 2035 года»62 исходит из приоритетного характера цели повышения энергетической эффективности электроэнергетики на основе использования солнечной энергии (ВИЭ).
Нормативно-правовые акты Министерства энергетики Российской Федерации (далее - Минэнерго РФ) занимают особое место, потому как Минэнерго имеет специальную компетенцию в области энергетического сектора, в том числе в регулировании ВИЭ.
Минэнерго РФ наделен функцией нормотворчества. В соответствии с пп. 4.2.11, 4.2.13 Постановления Правительства РФ № 400 «О Министерстве энергетики Российской Федерации»63, Минэнерго РФ разрабатывает такие нормативные правовые акты, как:
- порядок ведения реестра выдачи и погашения сертификатов, которые подтверждают объем производства электроэнергии на функционирующих на основе использования ВИЭ квалифицированных генерирующих объектах;
61Российская Федерация. Правительство. О некоторых вопросах, связанных с сертификацией объемов электрической энергии, производимой на функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии квалифицированных генерирующих объектах: Постановление Правительства РФ от 17.02.2014 № 117 (ред. от 12.07.2021) / Российская Федерация. Правительство. — Текст : непосредственный // Собрание законодательства РФ. — 2014. — № 8. — Ст. 813.
62См. там же где 42
63Российская Федерация. Правительство. О Министерстве энергетики Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 28.05.2008 N 400 (ред. от 30.09.2022) (с изм. и доп., вступ. в силу с 07.10.2022) / Российская Федерация. Правительство. — Текст : непосредственный // Собрание законодательства РФ, — 2008. — № 22. — Ст. 2577.
38
- обязательный для покупателей электроэнергии на оптовом рынке объем приобретения электроэнергии, произведенной на функционирующих на основе использования ВИЭ квалифицированных генерирующих объектах.
В соответствии с п. 4.1 Минэнерго РФ вносит в Правительство Российской Федерации разрабатывает проекты федеральных законов, нормативно-правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности Министерства, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства. Данное полномочие охватывает сферу использования солнечной энергии (ВИЭ).
Минэнерго РФ не уполномочено осуществлять контроль в сфере применения ВИЭ несмотря на то, что оно является органом специальной компетенции в области обеспечения энергетического сектора.
Приказ Минэнерго РФ от 29.07.2011 № 316 «Об утверждении схемы размещения генерирующих объектов электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на территории Российской Федерации»64 определяет понятие действующих генерирующих объектов, функционирующих на основе использования солнечной энергии (ВИЭ), и
порядок их признания.
Приказ Минэнерго РФ № 299 «Об утверждении Положения о формировании перечня проектов использования возобновляемых источников энергии и перечня проектов использования экологически чистых производственных технологий в топливно-энергетическом комплексе»65
64 Российская Федерация. Об утверждении схемы размещения генерирующих объектов электроэнергетики на основе использования возобновляемых источников энергии на территории Российской Федерации: Приказ Минэнерго России от 29.07.2011 № 316 (ред. от 19.04.2012) (Зарегистрировано в Минюсте России 08.11.2011 № 22236) / Российская Федерация. Правительство. — Текст : непосредственный // Российская газета. — 2011.— №
257.
65 Российская Федерация. Об утверждении Положения о формировании перечня проектов использования возобновляемых источников энергии и перечня проектов использования экологически чистых производственных технологий в топливно-энергетическом комплексе: Приказ Минэнерго РФ от 30.06.2010 № 299 (Зарегистрировано в Минюсте РФ 16.08.2010 №
39
закрепляет порядок формирования перечня проектов использования ВИЭ и перечня проектов использования экологически чистых производственных технологий в топливно-энергетическом комплексе. Перечни проектов формируются Минэнерго РФ.
Приказ Минпромторга России от 06.04.2022 № 1267 «Об утверждении порядка подтверждения степени локализации на территории Российской Федерации производства основного и (или) вспомогательного генерирующего оборудования для производства электрической энергии с использованием возобновляемых источников энергии по генерирующему объекту и порядка подтверждения показателя экспорта промышленной продукции (основного и (или) вспомогательного генерирующего оборудования (включая материалы, сырье и комплектующие) для производства электрической энергии с использованием возобновляемых источников энергии) и (или) работ (услуг), выполняемых (оказываемых) при проектировании, строительстве и монтаже генерирующих объектов, расположенных на территориях иностранных государств, по генерирующему объекту»66 регламентирует процедуру определения степени локализации в отношении генерирующих объектов, функционирующих на основе использования солнечной энергии (ВИЭ).
Антимонопольное регулирование в сфере использования солнечной энергии (ВИЭ) состоит из актов, регламентирующих организацию системы полноценного и своевременного контроля за функционированием мер поддержки, и нацелено на своевременное предупреждение, выявление,
18156) / Российская Федерация. Правительство. — Текст : непосредственный // Российская газета. — 2010 .— № 187.
66 Российская Федерация. Об утверждении порядка подтверждения степени локализации на территории Российской Федерации производства основного и (или) вспомогательного генерирующего оборудования для производства электрической энергии с использованием возобновляемых источников энергии по генерирующему объекту и порядка подтверждения показателя экспорта промышленной продукции (основного и (или) вспомогательного генерирующего оборудования (включая материалы, сырье и комплектующие) для производства электрической энергии с использованием возобновляемых источников энергии) и (или) работ (услуг), выполняемых (оказываемых) при проектировании, строительстве и монтаже генерирующих объектов, расположенных на территориях иностранных государств, по генерирующему объекту: Приказ Минпромторга России от 06.04.2022 № 1267 / Российская Федерация. Правительство. — Текст : электронный // Официальный интернет-портал правовой информации http://pravo.gov.ru, 25.07.2022
40
ограничение или пресечение действий (бездействий), которые могут повлечь за собой нарушение законодательства о конкуренции или ущемление интересов субъектов электроэнергетики и потребителей на рынке электроэнергии.
Направление антимонопольного регулирования в сфере использования солнечной энергии (ВИЭ) является одним из наиболее детализированных, на сегодняшний день законодательно установлены нормы о государственном регулировании в области защиты конкуренции и обеспечении недискриминационного доступа на рынок электроэнергии.
На региональном уровне правовое регулирование отношений в области энергетики очень ограничено в своем развитии некоторыми рамками. Такое положение объясняется тем, что ряд вопросов и направлений в энергетическом праве отнесен к сфере ведения Российской Федерации, а не субъектов.67 Вместе с тем, акты субъектов Российской Федерации занимают важное место в системе правового регулирования отношений, возникающих при применении солнечной
(ВИЭ). По мнению П.Г. Лахно, «принятие региональных нормативных правовых актов в сфере энергетики в целом возможно только в соответствии и в развитие положений федерального законодательства».68
Среди нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации можно выделить:
Во-первых, нормативно-правовые акты, принятые в рамках,
установленных федеральным законодательством, для в развития положений,
закрепленных на федеральном уровне.
1) Правительством Иркутской области на основе правил, закрепленных в ст. 79.1, 139 Бюджетного кодекса Российской Федерации69, принято
67 Игнатьева, И.А. Правовое регулирование использования возобновляемых источников энергии в субъектах Российской Федерации / И. А. Игнатьева // Право и бизнес. – 2022. – № 2.
– С. 27-35. – EDN CXXGDX.
68Энергетическое право Российской Федерации [Текст] = Energy law of the Russian Federation : становление и развитие : [монография] / П. Г. Лахно ; Московский ун-т им. М. В. Ломоносова, Юридический фак. - Москва : Изд-во Московского ун-та, 2014. - 477, [2] с. : ил., цв. портр.; 22 см. - (Серия "Энергетика и право").; ISBN 978-5-19-010966-5
69Российская Федерация. Законы. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 14.07.2022) / Российская Федерация. Законы. — Текст : непосредственный // Собрание законодательства РФ. — 1998ю.— № 31. — Ст. 3823.
41
Постановление, регламентирующее предоставление субсидии из областного бюджета местным бюджетам на строительство генерирующих объектов на основе ВИЭ.70
2) В соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 октября 2009 г. № 823 «О схемах и программах перспективного развития электроэнергетики»71 Министерством энергетики и жилищно-
коммунального хозяйства Свердловской области утвержден Приказ, регламентирующий порядок и условия проведения конкурсных отборов по включению генерирующих объектов, функционирующих на основе использования ВИЭ, в отношении которых продажа электрической энергии (мощности) планируется на розничных рынках, в схему и программу развития электроэнергетики Свердловской области на пятилетний период.
3) Развивая положения законодательства об электроэнергетике, некоторые субъекты Российской Федерации устанавливают тарифы на электрическую энергию, произведенную на квалифицированных генерирующих объектах, где используется энергия ВИЭ - в Республике Башкортостан Постановлением Государственного комитета по тарифам к числу генерирующих объектов отнесена солнечная электростанция «Баймакская СЭС-1» и для нее установлены отдельные тарифы на электрическую энергию.72
70Иркутская область. Правительство. Об утверждении Положения о предоставлении субсидии из областного бюджета местным бюджетам на строительство генерирующих объектов на основе возобновляемых источников энергии, модернизацию и реконструкцию существующих объектов, вырабатывающих тепловую и электрическую энергию с использованием высокоэффективного энергогенерирующего оборудования с альтернативными источниками энергии, и субсидии на содействие развитию и модернизации электроэнергетики в Иркутской области: Постановление Правительства Иркутской области от 15 июня 2016 г. № 366-пп / Иркутская область. Правительство. — Доступ из СПС Гарант (дата обращения: 01.09.2022).
— Текст : электронный.
71Свердловская область. О порядке и условиях проведения конкурсных отборов по включению генерирующих объектов, функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии, в отношении которых продажа электрической энергии (мощности) планируется на розничных рынках, в схему и программу развития электроэнергетики Свердловской области на пятилетний период: Приказ Министерства энергетики и жилищно-коммунального хозяйства Свердловской области от 11 октября 2018 г. № 406 пп / Свердловская область.— Доступ из СПС Гарант (дата обращения: 01.09.2022). — Текст : электронный.
72Республика Башкортостан. Об установлении цен (тарифов) на электрическую энергию (мощность), произведенную на функционирующем на основе использования возобновляемых
42
Во-вторых, принятые нормативно-правовые акты в рамках регионального нормотворчества, основываются на федеральном правовом регулировании, и проявляют необходимость со стороны субъектов Российской Федерации оперативно реагировать на конкретные ситуации с энергообеспечением субъекта Российской Федерации:
1) В Республике Тыва73 Указом Председателя Правительства было предписано использовать местные ресурсы для решения актуальных энергетических и социально-экономических проблем с учетом существующих проблем и особенностей энергообеспечения субъекта.
В-третьих, нельзя не отметить значение документов стратегического планирования среди нормативно-правовых актов субъектов Российской Федерации, которые направленны на обеспечение развития ВИЭ:74
1)Примером может являться Стратегия развития топливно-
энергетического комплекса Республики Татарстан на период до 2030 года, утвержденная Законом Республики Татарстан от 17 июня 2015 г. № 41-ЗРТ75. В данном документе закреплен ряд значимых для развития ВИЭ тезисов: установление факторов, сдерживающих развитие солнечной энергетики в регионе; признание малых мощностей на территории Республики, перечень проблем, которые ограничивают развитие внедрения солнечных коллекторов.
источников энергии квалифицированном генерирующем объекте общества с ограниченной ответственностью "Хевел Региональная Генерация" солнечная электростанция "Баймакская СЭС-1" на территории муниципального района Баймакский район Республики Башкортостан и приобретаемую в целях компенсации потерь в электрических сетях: Постановление Государственного комитета Республики Башкортостан по тарифам от 9 декабря 2021 г. № 593 / Республика Башкортостан.— Доступ из СПС Гарант (дата обращения: 01.09.2022). — Текст : электронный.
73Республика Тыва. О внедрении нетрадиционных источников энергии: Указ Председателя Правительства Республики Тыва от 18 апреля 2003 г. № 287 / Республика Тыва. — Текст : непосредственный // Тувинская правда. — 2003. — 19 апреля.
74Игнатьева, И. А. Документы стратегического планирования и вопросы определения их места в регулировании экологических отношений / И. А. Игнатьева // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. – 2021. – № 3. – С. 3-26. – EDN FEBUEY..
75Республика Татарстан. Закон. Об утверждении Стратегии развития топливноэнергетического комплекса Республики Татарстан на период до 2030 года: Закон Республики Татарстан от 17 июня 2015 г. N 41-ЗРТ / Республика Татарстан. Законы. — Текст : непосредственный //. Ватаным Татарстан — 2015. — 20 июня.
43
В-четвертых, отдельные законы субъектов Российской Федерации в области ВИЭ, предметом которых выступает непосредственно комплекс общественных отношений, складывающихся в сфере использования и развития солнечной энергии (ВИЭ):
1)Закон Краснодарского края от 7 июня 2004 г. № 723-КЗ «Об использовании возобновляемых источников энергии в Краснодарском крае».76
2)Закон Республики Дагестан 4 октября 2018 г. № 55 «Об использовании возобновляемых источников энергии в Республике Дагестан».77
3)Закон Республики Саха (Якутия) от 27 ноября 2014 г. 1380-З N 313-V «О возобновляемых источниках энергии Республики Саха (Якутия)».78
Значимое место в сфере регулирования электроэнергии, как и при использовании солнечной энергии (ВИЭ), занимают акты Ассоциации НП «Совет Рынка». В соответствии с положениями пп. 3 ст. 33 ФЗ № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» Ассоциация НП «Совет Рынка» осуществляет следующие функции: во-первых, признание генерирующих объектов квалифицированными; во-вторых, ведение реестра выдачи и погашения сертификатов, подтверждающих объем производства электроэнергии на базе использования солнечной энергии (ВИЭ). Также утверждены Стандартные формы договоров, обеспечивающих куплю-продажу мощности квалифицированных объектов, функционирующих на основе применения солнечной энергии (ВИЭ).
По нашему мнению, в настоящее время нужно совершенствовать нормативно-правовые акты, регулирующие рассматриваемые правоотношения.
76 Краснодарский край. Закон. Об использовании возобновляемых источников энергии в Краснодарском крае: Закон Краснодарского края от 7 июня 2004 г. № 723-КЗ / Краснодарский край. Законы. — Текст : непосредственный // Кубанские новости. — 2004. — 19 июня.
77 Республика Дагестан. Закон. Об использовании возобновляемых источников энергии в Республике Дагестан: Закон Республики Дагестан 4 октября 2018 г. № 55 Республика Дагестан. Законы — Текст : электронный // URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения:
01.09.2022)
78 Республика Саха. Закон. О возобновляемых источниках энергии Республики Саха (Якутия): Закон Республики Саха (Якутия) от 27 ноября 2014 г. 1380-З N 313-V / Республика Саха. Законы. — Текст : непосредственный // Якутские ведомости. — 2014. — 20 декабря.
44
Данная потребность прежде всего связана с недостаточным развитием нормативно-правовой базы, сдерживающим внедрение инновационных технологий, в том числе технологий использования солнечной энергии (ВИЭ).
Несмотря на то, что существующий Федеральный закон от 26.03.2003 N
35-ФЗ «Об электроэнергетике» выступает базовым, в нем отсутствуют конкретные положения, регулирующие область применения солнечной энергии (ВИЭ).
Усовершенствовать регулирование использования ВИЭ (в том числе солнечной энергии), определить основные аспекты данного регулирования можно было бы опираясь на позитивный законодательный опыт Белоруссии (Закон Республики Беларусь от 27 декабря 2010 г. № 204-З «О возобновляемых источниках энергии»), и выделить самостоятельную главу в являющимся базовым Федеральном законе от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике».
Таким образом, в целях совершенствования правового регулирования общественных отношений, возникающих в области использования ВИЭ ( в том числе солнечной энергии), целесообразно проведение унификации нормативно-
правового регулирования, также предлагается дополнить Федеральный закон от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» отдельной главой, в которой закрепить основные аспекты использования и применения ВИЭ (солнечной энергии) в различных сферах производства и потребления, включая дефинитивный аппарат, принципы, особенности проведения государственного контроля и надзора, права и обязанности поставщиков и потребителей электрической энергии, производимой на основе ВИЭ (солнечной энергии), компетенцию государственных и региональных органов, нормативные положения, способные мотивировать на использование ВИЭ (солнечной энергии), а также ответственность в указанной сфере общественных отношений.79
79 Кологерманская, Е. М. Правовое регулирование использования возобновляемых источников энергии в Российской Федерации и зарубежных государствах: специальность 12.00.07 «Корпоративное право; энергетическое право»: диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук / Кологерманская Екатерина Михайловна. – Санкт-Петербург,
2020. – 369 с. – EDN KFEPFJ.
45
§ 2.2. Механизмы поддержки субъектов электроэнергетики, использующих
солнечную энергию в Российской Федерации
Цели, задачи, направления государственного регулирования в области использования солнечной энергии (ВИЭ) в Российской Федерации определены в документах стратегического планирования. В соответствии с положениями Энергетической Стратегии Российской Федерации на период до 2035 года80,
существенная роль отводится развитию использования новых ВИЭ (солнечной энергии) и энергоносителей, кроме того, вовлечение в топливно-энергетический баланс таких источников, как солнечная, геотермальная, ветровая энергия, и др.
На основании условий Основных направлений устанавливаются направления и формы деятельности органов государственной власти в области развития электроэнергетики на основе применения ВИЭ.
Согласно указанному документу, до 2035 года отмечаются «значения целевых показателей объема производства и потребления электроэнергии с использованием ВИЭ (кроме гидроэлектростанций установленной мощностью более 25 МВт): в 2024 году - 4,5 процента, до 2035 года - не менее 6 процентов.
Вцелях решения данных задач необходимо формирование и развитие целого комплекса экономических механизмов, которое предусматривало бы системную государственную поддержку субъектов, использующих солнечную энергию (ВИЭ).
ВРоссийской Федерации использование солнечной энергии (ВИЭ)
сформировалось как отдельная отрасль не так давно и до сих пор находится на начальном этапе своего развития. Первым шагом на пути этого развития стало создание государственной системы поддержки развития генерации на основе солнечной энергии (ВИЭ).
На сегодня сформированы следующие механизмы государственной поддержки ВИЭ (в том числе и солнечной энергии) в Российской Федерации:
80 Российская Федерация. Правительство. Об утверждении Энергетической стратегии Российской Федерации на период до 2035 года: Распоряжение Правительства РФ от 09.06.2020 № 1523-р / Российская Федерация. Правительство. — Текст : непосредственный // Собрание законодательства РФ, — 2020. — № 24. — Ст. 3847.
46
1)Договор поставки мощности (далее - ДПМ ВИЭ) - это экономический механизм не рыночного характера, перекладывающий на потребителей розничных рынков груз расходов на модернизацию действующей и строительство новой ВИЭ инфраструктуры.
Федеральным законом от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» предусмотрено использование механизма продажи мощности генерирующих объектов, функционирующих на основе солнечной энергии (ВИЭ), по ДПМ ВИЭ на оптовый рынок по цене и в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.
2)Обязанность для сетевых организаций покупки электроэнергии (мощности) у объектов ВИЭ - продажа электрической энергии, произведенной функционирующими на основе ВИЭ квалифицированными генерирующими объектами, сетевым компаниям с целью компенсации потерь в размере 5% в электрических сетях
3)Поддержка субъектов, использующих солнечную энергию (ВИЭ), заключающаяся в проведении конкурсных отборов инвестиционных проектов по строительству генерирующих объектов, функционирующих на основе ВИЭ, и заключении в отношении отобранных проектов ДПМ ВИЭ.
Постановление Правительства РФ 28.05.2013 № 449 «О механизме стимулирования использования возобновляемых источников энергии на оптовом рынке электрической энергии и мощности» выступает актом финансового стимулирования развития солнечной энергии (ВИЭ), устанавливающее порядок расчета цены на мощность, поставляемую по ДПМ ВИЭ. Постановлением Правительства РФ от 28.05.2013 № 449 утверждены правила определения цены на мощность для таких генерирующих объектов. По сути, механизм ДПМ ВИЭ позволяет возвращать инвестиции владельцам генерирующих объектов, использующих солнечную энергию (ВИЭ), за счет потребителей, которые не могут отказаться от инвестирования «в чужие активы».
Ежегодно в Российской Федерации на конкурсной основе отбираются проекты нового строительства объектов ВИЭ по ДПМ ВИЭ, в том числе и
47
солнечных электростанций на 5 лет вперед. Отбор инвестиционных проектов по строительству генерирующих объектов, функционирующих на основе использования ВИЭ (далее - ОПВ), проводится отдельно для каждой технологии ВИЭ и для каждого года начала поставки мощности. ОПВ происходит по критерию наименьших полных капитальных затрат. Невостребованные объемы и объемы расторгнутых ДПМ ВИЭ возвращаются на последующие ОПВ. Предметом договора является поставка мощности построенным по итогам ОПВ генерирующим объектом в течении 15 лет. По результатам ОПВ на 2014 - 2023
гг. отобрано 222 проекта с общей установленной мощностью 5 197,03 МВт, в том числе: СЭС 109 объектов суммарной установленной мощностью 1 782,7 МВт (101 % целевого объема).81
В 2020 году принято разработанное Минэнерго РФ Постановление Правительства РФ от 29.08.2020 № 1298 «О вопросах стимулирования использования возобновляемых источников энергии, внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации»82, в соответствии с которым в целях совершенствования действующего механизма стимулирования производства электрической энергии на основе использования возобновляемых источников энергии на розничных рынках предлагается реализация следующих мер:
- уточнение правил проведения конкурсных отборов инвестиционных проектов по строительству генерирующих объектов, функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии в целях включения таких проектов в схемы и программы развития электроэнергетики субъектов Российской Федерации, в том числе подробная регламентация порядка
81Официальный сайт Министерства Энергетики Российской Федерации. Результаты отборов проектов — [Электронный ресурс] // URL: https://www.atsenergo.ru/vie/proresults (дата обращения 01.09.2022)
82Российская Федерация. Правительство. О вопросах стимулирования использования возобновляемых источников энергии, внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений некоторых актов Правительства Российской Федерации: Постановление Правительства РФ от 29.08.2020 № 1298 / Российская Федерация. Правительство. — Текст : непосредственный // Собрание законодательства РФ. — 2020, — № 36. — Ст. 5617.
48
включения генерирующих объектов, отобранных по результатам соответствующих конкурсов и функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии, в схемы и программы развития электроэнергетики субъектов Российской Федерации
-переход от принципа регулирования цен (тарифов) на электрическую энергию, производимую на квалифицированных генерирующих объектах и продаваемую сетевым организациям, к принципу установления предельных максимальных уровней цен (тарифов) на такую электрическую энергию с определением конкретного размера указанных цен (тарифов) по итогам в рамках конкурсных процедур;
-уточнение правил и процедуры квалификации генерирующих объектов,
функционирующих на основе использования возобновляемых источников
энергии;
-совершенствование порядка заключения договоров купли-продажи электрической энергии с сетевыми организациями в отношении квалифицированных генерирующих объектов, уточнение условий таких договоров, а также упрощение процедуры определения объемов продажи электрической энергии по таким договорам;
-совершенствование правил ведения реестра выдачи и погашения сертификатов, подтверждающих объем производства электрической энергии на функционирующих на основе использования возобновляемых источников энергии квалифицированных генерирующих объектах.
Реализация предложенных мер позволит повысить инвестиционную привлекательность и эффективность механизма стимулирования производства электрической энергии на основе использования возобновляемых источников энергии на розничных рынках.83
83 Официальный сайт Министерства Энергетики Российской Федерации. Механизмы поддержки генерирующих объектов, функционирующих на основе возобновляемых источников энергии — [Электронный ресурс] // URL: https://minenergo.gov.ru/node/489 (дата обращения 01.09.2022)
49
4) Правовой анализ норм налогового законодательства показывает, что действующее законодательство предусматривает различные положения,
которые выступают в качестве стимулирующих и направлены на реализацию целей Энергетической стратегии России, однако они требуют дальнейшего совершенствования.84
Одним из ключевых факторов в области использования солнечной энергии
(ВИЭ) выступает применение налогового стимулирования, в частности, в
соответствии со ст. 67 Налогового кодекса Российской Федерации,
предоставление инвестиционного налогового кредита, который действует путем изменения срока уплаты налога, при котором налогоплательщику предоставляется возможность уменьшить свои платежи по одному или нескольким налогам в течение определенного периода и с рядом определенных ограничений. Сумма неуплаченного налога принимается в виде кредита и систематически выплачивается данная сумма, а также начисленные на нее проценты.
Действие инвестиционного налогового кредита прекращается досрочно в случае уплаты налогоплательщиком всей причитающейся суммы налога или сбора и соответствующих процентов до истечения установленного срока. Также возможно досрочное прекращение по соглашению сторон или по решению суда.
В то время как солнечная энергетика набирает темпы развития по всему миру, в Российской Федерации солнечная энергетика считается в настоящее время не конкурентоспособной с коммерческой точки зрения, а проекты с ее использованием представляются неустойчивыми в плане окупаемости. По общему сложившемуся мнению, свободное развитие солнечной энергетики, да и любой иной генерации на ВИЭ в регионах нашей страны, с уже сложившейся единой энергетической системой Российской Федерации, без поддержки государства невозможно. Поэтому она развивается исключительно благодаря государственной поддержке. В этих местах уже налажена инфраструктура,
84 Дускабилова, З. Т. Особенности оптимизации налогообложения организаций электроэнергетики / З. Т. Дускабилова // Экономика. Налоги. Право. – 2016. – Т. 9. – № 5. – С.
146-152. – EDN WWYVNH.
50
проложены электрические магистральные и распределительные электрические сети, сооружены газопроводы и ветки железной дороги для доставки топлива и,
именно поэтому, рыночная цена мощности не столь велика.
Вместе с тем, около 70% территории Российской Федерации - это удаленные места, где потребители не присоединены к системе централизованного энергоснабжения. Соответственно, существует высокая зависимость от завоза топлива и другие проблемы для обеспечения электроэнергией.
Районы и населенные пункты, где электрификация экономически нецелесообразна или осуществляется снабжение с помощью завоза топлива,
вполне могли бы обеспечить себя сравнительно дешевой энергией автономных источников ВИЭ, в том числе солнечной энергии. Круглосуточный природный ресурс в условиях полярного дня перспективен для применения, позволяя постоянно использовать летом этот источник энергии для обширных северных территорий. Удачный опыт с достаточно высокими коэффициентами выработки электроэнергии на единицу установленной мощности в Российской Федерации уже есть - солнечные электростанции в Якутии, Белгородской области,
Ставропольском крае, Самарской области, Астраханской области, Оренбургской области, Республике Бурятия, Республике Калмыкия, и др.85
85 Солнечные электростанции. [Электронный ресурс] // URL: http://www.rao- esv.ru/activity/renewable-energy/solar-power/ (дата обращения: 01.02.2022).