Различия между категориями государственной и публичной политики

Критерии	Государственная (общественная) политика	Публичная политика
Цель	Изменение в социально-экономических системах	Завоевание и удержание власти
Планирование	Стратегические планы и программы	Краткосрочные и конъюнктурные планы
Субъект	Органы государственной власти и управления	Политические партии, общественные организации и политики
Объект	Социально-экономические отношения и системы	Социальные классы и слои, выборный электорат
Инструменты	Государственные программы и проекты, государственные решения, бюджетная политика, нормотворчество	Политические кампании и избирательные технологии, законотворчество

Общественная политика реализуется на определенном политическом и административном пространстве, включающем в себя три системы координат:

- вертикальную составляющую (уровень политики): общегосударственная, региональная, муниципальная;

- горизонтальную составляющую (область политики): экономическая, социальная, экономическая и т.д.;

- идеологическую составляющую (тип политики): либеральная, социал-демократическая, консервативная и т.д.

Анализ политики, особенно механизмов и инструментов ее формирования, выполнения и оценки, требует использования комплексного и системного подходов. Это предполагает изучение государственной политики как сложной взаимосвязи различных социальных и политических структур и институтов, среди которых основную роль играют:

а) характер политической системы и государственной власти;

б) уровень развития гражданского общества;

в) особенности государственной политики в конкретных сферах;

г) эффективность деятельности государственного аппарата и государственной службы;

д) качество системы планирования, координации и управления общественной политикой.

Соотношение государственной власти и политики представлено на рис. 1.

Рис. 1.

Государственная власть и политика

Политическая система

Государственная политика

Управление и координация политики

Государственный аппарат

Гражданское общество

Каждая из этих систем или институтов оказывает большое влияние на вопросы, связанные с формированием и реализацией государственной политики, определением ее целей и приоритетов, содержанием конкретных политик (программ, проектов), характера деятельности субъектов политики, эффектов и последствий выполнения, анализ и оценку государственной политики. Здесь тесно переплетаются вопросы политики, государственного управления и развития гражданского общества, так как все они несут свою долю ответственности за разработку государственной стратегии и результаты выполнения политики.

На основании данной схемы (рис.1) можно выделить несколько подходов к рассмотрению сущности государственной политики и определению характера ее формирования в зависимости от роли и места институтов гражданского общества и государственной бюрократии, а также механизмов ее реализации, в том числе:

1.Политика как социальный процесс по решению общественных проблем, в котором на равных участвует государство и гражданское общество.

2. Политика как деятельность политических и государственных институтов, когда основную роль играет государство в лице государственной бюрократии.

3. Политика как законодательный процесс (самопрограммирование правительства), сводящийся к подготовке и принятию законодательных актов представительными органами власти на основе обобщения интересов различных социальных классов и слоев, при этом исполнительная власть отвечает за реализацию законов.

2. Разработка и оценка государственной (общественной)

политики: процессный подход

Исследование общих вопросов разработки и оценки государственной политики осуществляется на основе изучения всех основных этапов политического процесса или «политического цикла». Такое исследование является предпосылкой для более детального и конкретного изучения политики государства в отдельных конкретных областях, в том числе в сфере управления общественными отношениями.

Процесс развития государственной политики включает четыре основных этапа, представляющих своеобразный «политический цикл», состоящий из нескольких последовательных и логических действий:

1-й этап – определение общественных проблем и целей политики (инициирование политики).

2-й этап – разработка и легитимация государственной политики (формирование политики).

3-й этап – выполнение и мониторинг государственной политики (выполнение политики).

4-й этап – оценка и регулирование государственной политики (оценка политики).

С точки зрения взаимного влияния общественных проблем и действий государственных органов власти может быть выделена следующая цепочка взаимосвязей:

- на первом этапе «проблема общества - государство»;

- на втором этапе «государство – политическая стратегия»;

- на третьем этапе «государство – решение проблем»;

- на четвертом (заключительном) этапе «анализ проблем –

действия государства».

Содержание и итоговые результаты основных этапов развития государственной (общественной) политики в общем виде представлены в таблице 2.

Таблица 2.

Содержание и результаты развития государственной

(общественной) политики

Содержание этапа	Результаты этапа
1.Инициирование политики: - определение списка проблем; - выбор приоритетных общественных проблем и их анализ; - принятие решения о разработке политики в конкретной сфере; - определение основных целей, приоритетов и направлений	Осознание ситуации и проблем. Определение приоритетов и повестки дня Постановка целей и задач для органов государственной власти. Политические предложения и государственные решения.
2.Разработка политики: - планирование и разработка программ и нормативных документов; - согласование и консультации; - государственные решения и их легитимация; - финансирование политики (программы).	Официальный документ о государственной политике (программе). Государственный бюджет и финансирование политики/программы.
3.Выполнение политики: -реализация и координация планов; - мониторинг и контроль.	Практические действия органов государственной власти по реализации мероприятий и планов.
4.Оценка политики: - оценка результатов и последствий	Решение вопросао будущем государственной политики (программы,

В реальной жизни эта общая схема может иметь более сложный вид. Отдельные этапы и особенно подэтапы могут отсутствовать, подчас им может придаваться большее, иногда меньшее значение по сравнению с другими, они могут меняться по содержанию, сокращаться или увеличиваться по времени реализации и т.д. Они также могут различаться по степени активности вовлеченных в процесс участников и по их составу. Кроме того, часто отсутствуют критерии завершения каждой из этих стадий, и поэтому бывает трудно разделить и провести между ними четкую грань.

В целом возможны несколько подходов к решению проблем и, соответственно, несколько стилей формирования государственной (общественной) политики:

1) перспективный подход, когда на основе анализа тенденций и прогнозирования развития ситуации заранее стараются спланировать и осуществить мероприятия, работая на опережение;

2) реагирующий подход, при котором активно начинают действовать уже после того, как проблема приобретет серьезный характер для общества и государства;

3) рациональный подход, базирующийся на экономико-математических методах и принципе рациональности;

4) антикризисный подход, основанный на определении критической ситуации и выживании в данных условиях, близкий к мобилизационному варианту политики.

В идеальном варианте государственная политика должна основываться на определенных рациональных принципах. В качестве основных условий и предпосылок, позволяющих разработать рациональную государственную политику в конкретной сфере, можно выделить следующие элементы:

- государство способно правильно определить основные общественные проблемы и причины их возникновения, согласиться с необходимостью их решения;

- все социальные ценности и общественные интересы различных слоев и групп можно выявить и оценить на основе полной и объективной информации;

- можно определить все альтернативные варианты решения, а также провести их количественную оценку и анализа;

- государство способно оценить все краткосрочные и долгосрочные последствия альтернативных вариантов для отдельных социальных групп и всего общества в целом;

- государственные руководители способны определить все социальные, экономические и политические выводы и издержки по каждой альтернативе;

- политики в состоянии выбрать оптимальную альтернативу и обеспечить получение максимальных выгод при минимальных издержках на основе определенной системы ценностей.

В реальной жизни выполнить все эти условия чрезвычайно сложно, поэтому речь идет только о том, в какой степени возможна рационализация политики и как это сделать на практике, чтобы раздвинуть «границы рациональности». Среди факторов, осложняющих процесс выработки рациональной политики, можно выделить: конфликт ценностей и предпочтений; традиции, привычки и стереотипы мышления и поведения; недостаточность знаний об объекте воздействия; издержки получения новой информации; действие принципа справедливости и равенства; влияние неформальных и случайных факторов; шаблоны поведения бюрократии и др.

Понятие рациональности относится к вопросу о содержании выбранного курса, приоритетам, задачам, целям и т.д.

Часто в деятельности государственных структур наблюдаются две крайности – или ставятся нереальные цели, не учитывающие ограничения по ресурсному обеспечению, или не полностью используются возможности государства и гражданского общества, особенно если речь идет о человеческом потенциале.

С функциональной структурной точки зрения, учитывающей влияние внешних институтов, общая схема развития государственной политики имеет следующий вид, представленный на рис.2.

Рис.2.

Структура и механизм формирования и реализации

государственной политики

Государственные

и политические

институты

Институты

гражданского

общества

Анализ проблем и потребности

Цели и задачи

Программа и планы

Консультации и обсуждение

Выбор и легитимизация

Реализация, координация, контроль

Мероприятия

обеспечения

Система

управления

Таким образом, после выделения и комплексного анализа общественных проблем, с учетом их содержания и характера, на основе изучения внешних условий и внутренних факторов определяются цели и задачи государственной политики, что позволяет выбрать основные направления деятельности и разработать инструменты и мероприятия для достижения поставленных целей.

Составной частью государственной (общественной) политики является механизм планирования и реализации государственной политики, обеспечивающий выполнение поставленных целей и задач. В стабильных демократических государствах данные механизмы уже существуют и, как правило, автоматически приводятся в действие, обеспечивая постоянное функционирование политической системы. К основным элементам данного механизма относятся:

- механизм разработки политической стратегии, определение

политических целей и приоритетов;

- методы оценки альтернативных законопроектов, программ и

решений;

- система консультаций и согласований;

- механизм принятия и легитимации государственных решений;

- система координации и реализации политики или программ;

- механизм контроля и мониторинга.

Не менее важны различные инструменты, методы и средства государственной политики, которые могут принимать различные формы, в том числе:

- административные методы (контроль, управление, ограничения,

квоты и др.);

- экономические методы регулирования (налоги, кредиты,

тарифы, дотации и др.);

- социально-психологические методы (убеждение,

договоренности, соглашения и др.).

Наряду с формальными институтами и механизмами управления в обществе имеются неформальные регуляторы – культурные ценности, социальные нормы поведения, традиции, верования, национальный менталитет и т.д. Использование этих инструментов и методов зависит от общей ситуации и целей государственной политики, особенностей системы политического управления и устройства.

Важным фактором является то, что в разработке и реализации государственной политики принимают участие частные и общественные структуры и организации, а не только органы государственной области и управления. Это значительно усложняет процесс разработки и выполнения политики, так как данные структуры, как правило, стремятся отстаивать свои групповые интересы. Порой бывает трудно найти разумный компромисс и прийти к согласию в отношении общих целей и задач и, в первую очередь, определить национальные интересы общества на данном этапе исторического развития.

Таким образом, сложность и масштабность процесса развития государственной политики обусловливают участие в ней многих субъектов (государственных институтов, общественных организаций, социальных групп и отдельных граждан), действующих в пределах своей компетенции, установленных законами и иными нормативными актами, которые имеют свои интересы и ценности. Субъекты политики могут действовать на различных уровнях:

- на уровне Российской Федерации;

- на уровне субъектов Федерации;

- на муниципальном уровне.

В любом случае при изучении общественной политики необходимо исследовать механизм разработки государственной политики на федеральном и региональном уровнях, их согласование и взаимодействие, а также сущность и содержание государственной политики в отдельных сферах.

Главную роль в осуществлении государственной политики играют законодательные (представительные) и исполнительные органы власти и управления, которые опираются на поддержку общественных объединений и неправительственных организаций. В отдельных случаях это ведет к созданию «железного треугольника», включающего всех трех участников политического процесса (депутаты парламента, государственные служащие и группы интересов), играющих отведенную им роль и выполняющих определенные функции для достижения единых целей. Вместе они могут существенно влиять на разработку и реализацию политики в конкретной общественной сфере, отстаивая корпоративные или групповые интересы.

Все сказанное относится к субъектам государственной политики, однако необходимо учитывать также и объекты политики, т.е. те социальные слои, группы, организации, отдельных граждан, на которых распространяется данная государственная политика (прямо или косвенно), влияя на их поведение, ценности и позиции (молодежь, пенсионеры, бизнесмены и др.).

Если рассматривать государственную политику в общем виде, как общественный механизм и сложную социальную систему, то важно учитывать ее функциональные основы и особенности взаимодействия с обществом. С этих позиций развитие общественной политики включает в себя следующие институциональные компоненты:

- потребности и интересы общества и граждан;

- процесс разработки и реализации политики;

- государственные институты и организации (структура,

процессы и нормы);

- гражданские институты и организации (структура, процессы

и нормы);

- основы государственной политики: исторические, правовые,

нравственные, экономические.

Большое значение в этой модели институциональных элементов имеют потребности и интересы общества и те основы, на которых государственная политика формируется и осуществляется. Особенно трудно определить долгосрочные и стратегические интересы общества, избавиться от конъюнктурного подхода к выбору решаемых проблем и задач.

Большое значение имеет также изучение и учет исторических, правовых, финансовых и моральных основ политики, которые создают общий контекст (внешнюю среду) планирования и реализации государственных решений, влияют на поведение политиков и чиновников. Эти факторы во многом определяют границы возможных действий и одновременно создают возможности для повышения качества и эффективности политики.

Взаимоотношения между этими важными институциональными компонентами общественной политики представлены на рис.3.

Если снова перейти к функциональным аспектам политики, то можно выделить четыре основных модели разработки и реализации государственной политики, в зависимости от того, кто играет главную роль в выдвижении целей и задач, разработке мероприятий и программ их осуществлении, взяв за основу отношения по линии «центр – регионы» и «государство – общество».

1.Модель «сверху вниз», когда решения принимаются на высших уровнях управления (федеральные органы власти), а затем они доводятся до нижних уровней и конкретных органов регионального или местного управления, которые играют пассивную роль и выступают в роли простых исполнителей государственной политики или программ.

2.Модель «снизу вверх», при которой формирование политики начинается с нижних структур государственного управления. Активно привлекаются региональные, городские и местные органы власти, участвующие в разработке и осуществлении различных программ и проектов, постановке целей и задач. На основании их предложений, с учетом их мнений и интересов затем разрабатывается целостная государственная политика в конкретной сфере жизнедеятельности.

Рис. 3.

Основные институциональные элементы общественной политики

Потребности и интересы общества