О состоянии конкуренции

331

области на поддержку экономически значимых программ по долгосрочной целевой программе «Развитие мясного скотоводства Брянской области» (20092012 годы), в части критериев отбора участников Программы, что привело к сокращению числа участников.

Входе проведенного расследования ФАС России выявила несоблюдение положений постановления Администрации Брянской области от 22.06.2011 № 555, в частности, изменение пакета документов, необходимых для подачи заявки для участия в программе, исключения из Реестра интенсивных пород и типов мясного скота и их помесей, рекомендованных для разведения в Брянской области в рамках Программы, распространенной на территории Брянской области Швицкой породы крупного рогатого скота, а также неразмещения указанного нормативного акта на официальном сайте Администрации Брянской области в сети Интернет. Это привело к сокращению числа предприятий (с 60 до 13), имеющих намерение участвовать в Программе «Развитие мясного скотоводства Брянской области» (2009-2012 годы) и созданию преимущественных условий ООО «Брянская мясная компания» в получении субсидий из средств областного и федерального бюджета в рамках программы.

Аналогичное нарушение, по мнению ФАС России, может содержаться в действиях Департамента сельского хозяйства и продовольствия Ивановской области (далее – Департамент) и Правительства Ивановской области.

При анализе распределения субсидии на реализацию продовольственного зерна и семян масличных культур в рамках внеплановой выездной проверки Департамента, проводимой по заявлениям ООО «СПК «Агро-Союз» и ООО

«Сервис Профи», установлено следующее.

Согласно пункту 6.2 Порядка предоставления субсидий на оказание несвязанной поддержки сельскохозяйственных товаропроизводителей в области растениеводства, утвержденного постановлением Правительства Ивановской области от 20.03.2013 № 106-п (далее – Порядок), субсидированию подлежит «реализованное продовольственное зерно и семена масличных культур собственного производства урожая текущего года, реализуемые перерабатывающим организациям на производство продукции и их хранение». Субсидии предоставляются единовременно в IV квартале текущего года. Вышеуказанные требования внесены в Порядок постановлением Правительства Ивановской области от 02.07.2013 № 256-п.

Всоответствии с требованиями, установленными пунктом 6.4. Порядка (в действовавшей на дату представления документов редакции), ООО «СервисПрофи» в Департамент был представлен пакет документов для начисления субсидии на продовольственное зерно, произведенное и реализованное в 2012 году.

Внарушение требования пункта 1.7 Порядка в части срока рассмотрения заявок сельхозтоваропроизводителей (15 рабочих дней со дня регистрации) письменное уведомление о результатах рассмотрения заявки направлено Департаментом в адрес ООО «Сервис-Профи» только 17 июля 2013 г., т.е. после внесения изменений в пункт 6.2 Порядка. Повторная заявка Департаментом также была отклонена. Согласно письму Департамента от 12.09.2013 № 15-2603

332

ООО «Сервис-Профи» в предоставлении субсидий на реализацию продовольственного зерна и семян масличных культур отказано в связи с тем, что представлен пакет документов на продовольственное зерно, произведенное и реализованное в 2012 году, а субсидированию подлежит только «реализованное зерно и семена масличных культур собственного производства урожая текущего года, реализуемые перерабатывающим организациям на производство продукции и их хранение».

Аналогичная ситуация сложилась и с заявками ООО «СПК «Агро-Союз». Указанные действия Департамента содержат признаки нарушения части 1

статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»

вчасти создания дискриминационных условий.

Внастоящее время возбуждено и рассматривается дело по признакам нарушения антимонопольного законодательства в отношении Департамента сельского хозяйства и продовольствия Ивановской области, а также в отношении Правительства Ивановской области.

Эффективность применения субсидий на 1 кг реализованного (товарного) молока также была предметом обсуждения на заседании Рабочей группы Экспертного совета по агропромышленному комплексу при ФАС России (далее – Рабочая группа).

По мнению представителей молочного бизнеса, введение Правилами предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на возмещение части затрат сельскохозяйственных товаропроизводителей на 1 литр (килограмм) реализованного товарного молока, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 22.12.2012 г. № 1370 (далее – Правила субсидирования), дополнительных критериев, при соответствии которым данная субсидия предоставляется, создает коррупционно опасные и дискриминационные условия в отрасли.

Применение критерия сортности реализуемого молока как условия получения субсидии, по мнению «СОЮЗМОЛОКО», при дефиците сырого молока на рынке и отсутствии данных официальной статистики по объемам производства сырого молока определенного сорта (сортность сырого молока может быть определена только на предприятии переработчика), провоцирует переработчиков молока вступать в сговор с его производителями и завышать сортность сданного молока с целью получения доступа к сырью. Крупные компании, осуществляющие жесткий документарный контроль качества при приемке сырого молока, конкурируя за сырье, фактически вынуждены компенсировать поставщикам сырого молока недополученные ими субсидии, выплачивая им дополнительные премии за молоко низкого сорта, что негативно отражается на себестоимости готовой продукции и, как следствие, на ценах для конечных потребителей.

Кроме того, при субсидировании, помимо сортности, вводятся такие критерии как содержание белка и жирности. Показатели по их содержанию устанавливаются выше тех, которые установлены Федеральным законом от

12.06.2008 № 88-ФЗ «Технический регламент на молоко и молочную

333

продукцию», Техническим регламентом Таможенного союза «О безопасности пищевой продукции».

Таким образом, производители молока, которые полностью соблюдают требования указанных нормативных актов, не могут претендовать на получение федеральных субсидий, что нарушает конкуренцию.

Встает вопрос и об инвестиционной привлекательности отрасли, поскольку Правилами субсидирования предусмотрена возможность субсидирования лишь тех производителей молока, объем производства у которых увеличился по сравнению с предыдущим годом.

Таким образом, вновь созданные компании не могут рассчитывать на субсидии даже в случае производства молока надлежащего качества, что также нарушает условия конкуренции.

Сделанные по результатам проведенной работы выводы и предложения ФАС России о возможных механизмах ценового регулирования на рынке сырого молока были доведены до Правительства Российской Федерации письмом от 17.12.2013 № ЦА/51070-ПР.

Таким образом, несмотря на то, что в настоящее время практика дел о нарушении антимонопольного законодательства при предоставлении субсидий сельхозтоваропроизводителям не столь обширна, однако уже сейчас можно сделать выводы, что система предоставления субсидирований требует более глубокой детализации на федеральном уровне правил предоставления субсидий сельхозпроизводителям для обеспечения единообразия их применения в субъектах Российской Федерации.

Кроме того, необходимо упрощение существующей системы субсидирования, которое должно сопровождаться переходом на единый платеж как в растениеводстве, так и в животноводстве, при этом право получения субсидии должно определяться соответствием объективным критериям, устанавливаемым на федеральном уровне.

4.8.4. Проблемы функционирования алкогольного рынка

Основной тенденцией 2013 года на рынках производства и оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции стало падение объемов рынка практически по всем видам алкогольной продукции.

По данным Росстата, в 2013 году продажи алкогольной продукции в розницу снизились. Так, на 2% сократились объемы продажи пива, на 7% - ликероводочных изделий. Объемы производства водки упали почти на 30 %, что может способствовать расширению рынка нелегальной алкогольной продукции. По оценкам экспертов, потребление алкогольной продукции выросло на 40% за счет нелегальной и контрафактной продукции.

Российский рынок коньячных напитков остановился в своем развитии. Что касается вина, то несмотря на снижение объемов производства винной и слабоалкогольной продукции, этот сегмент показывает рост потребления вина.

Запрет на рекламу пива и пивных напитков, осложненный процесс и высокая стоимость получения лицензии на торговлю, запрет на торговлю в

334

определенные часы, строгая регламентация мест, предназначенных для торговли алкоголем – все это сказалось на обороте пивного рынка.

Еще одной наметившейся на российском рынке алкогольной продукции тенденцией является сокращение числа мелких производителей.

Вместе с тем, рынки производства и оборота алкогольной и

спиртосодержащей продукции остаются высоко конкурентными.
Распоряжением Правительства Российской Федерации от 30.12.2009	№

2128-р утверждена Концепция реализации государственной политики по снижению масштабов злоупотребления алкогольной продукцией и профилактике алкоголизма среди населения Российской Федерации на период до 2020 года. Концепцией предусмотрены, в том числе, меры по ее реализации, включающие:

-осуществление политики ценообразования, обеспечивающей установление потребительских цен на алкогольную продукцию с учетом содержания в ней этилового спирта;

-снижение доступности алкогольной продукции путем ограничения ее розничной продажи по месту и времени;

-разработка и осуществление мер по противодействию реализации нелегально произведенной алкогольной продукции, по усилению государственного контроля за производством и оборотом алкогольной продукции.

Законодательно установлены цены на некоторые виды алкогольной продукции, предусмотрены ограничения мест и времени продажи алкогольной продукции, субъектам Российской Федерации предоставлено право введения дополнительных ограничений времени и мест продажи алкогольной продукции вплоть до полного запрета продажи.

Вместе с тем, Экспертным советом при ФАС России по развитию конкуренции на рынке производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции отмечается, что меры, предпринимаемые государством в настоящее время, не в полной мере позволяют добиться значимого снижения потребления алкогольной продукции.

Несмотря на резкое повышение ставки акциза (на 73 % с декабря 2011 года по январь 2013 года) объем потребления водки и ликеро - водочных изделий (ЛВИ) в России практически не изменился и остается на уровне 190-200 млн. дал

вгод.

При этом происходит быстрое и значительное увеличение доли нелегальной продукции: более 90-100 млн. декалитров из общего объема потребления водки и ЛВИ приходится на суррогаты и контрафактную продукцию.

Тенденция падения объемов легального производства усилилась в 2013 году: при практически неизменном объеме потребления, крупнейшие производители зафиксировали сокращение объемов отгрузок легальной водки и ЛВИ на 28% .

Легальные производители алкогольной продукции сегодня не могут конкурировать с производителями нелегальной продукции.

Отдельно эксперты отмечают проблему снижения конкурентоспособности отечественной алкогольной продукции, ее дискриминации в связи с акцизной политикой государств-членов Таможенного союза.Так, экспертами отмечено, что

335

в регионах России цена на алкогольную продукцию, произведенную в Республике Казахстан, учитывая акцизную его политику, в 5-6 раз ниже отечественной.

Необходимо уделить особое внимание гармонизации акцизных ставок в рамках Евразийского экономического пространства.

4.8.5. Рынок услуг охраны жилых помещений

Анализ состояния конкурентной среды на рынке услуг охраны жилых помещений и на рынке услуг по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны жилых помещений проводился в географических границах муниципальных районов и городских округов с численностью населения более 100 000 человек.

Врезультате проведенного анализа рынка услуг охраны жилых помещений было установлено, что за исследуемый период услуги охраны жилых помещений на территории Российской Федерации оказывало 1098 юридических лиц, из них 16% юридических лиц имели государственную форму собственности (подразделения вневедомственной охраны ФГКУ УВО ГУ МВД России и подведомственные ей территориальные филиалы, оказывающие более 90% услуг по охране жилых помещений на территории Российской Федерации). В 18 субъектах Российской Федерации услуги охраны жилых помещений оказывались только вневедомственной охраной ФГКУ УВО ГУ МВД России и подведомственными ей территориальными филиалами.

Врезультате проведенного анализа рынка услуг по проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны жилых помещений ФАС России установила, что на территории Российской Федерации в исследуемый период времени указанные услуги оказывало 389 хозяйствующих субъектов, из них 40% составили филиалы ФГУП «Охрана» МВД России, остальные 60% - частные организации.

С целью снижения барьеров входа на рынок услуг охраны жилых помещений частные охранные организации предлагают исключить возможность осуществления коммерческой деятельности подразделениями вневедомственной охраны. Однако ФАС России не поддерживает предложение об установлении на законодательном уровне запрета подразделениям вневедомственной охраны ФГКУ УВО ГУ МВД России предоставлять услуги охраны жилых помещений, так как, несмотря на то, что это приведет к развитию конкуренции между частными охранными организациями, существуют риски значительного удорожания для населения услуг охраны жилых помещений, что может снизить спрос населения на эту услугу и усугубить криминогенную ситуацию в стране.

Филиалы ФГУП «Охрана» МВД России имеют более высокий статус доверия населения по сравнению с частными организациями, действующими на этом товарном рынке, а также больший спрос на услуги в связи с информированием об их услугах подразделениями вневедомственной охраны ФГКУ УВО ГУ МВД России при оказании услуг охраны жилых помещений, что является основным барьером входа независимых организаций на рынок услуг по

336

проектированию, монтажу и эксплуатационному обслуживанию технических средств охраны жилых помещений.

С учетом того, что оказание услуг по охране жилых помещений приводит к снижению общего уровня преступности в стране, а также с учетом высокой социальной значимости вопросов охраны частного имущества, антимонопольное ведомство считает возможным рассмотреть вопрос о включении услуги по охране жилых помещений подразделениями вневедомственной охраны ФГКУ УВО ГУ МВД России и подведомственными ей территориальными филиалами в Федеральный реестр государственных и муниципальных услуг (функций).

337

5. Деятельность федеральных органов исполнительной власти по развитию конкуренции

5.1. Методические рекомендации по подготовке материалов для включения в ежегодный доклад о состоянии конкуренции в Российской Федерации

В соответствии с Правилами подготовки ежегодного доклада о состоянии конкуренции в Российской Федерации (далее – Правила), утвержденными Первым заместителем Председателя Правительства Российской Федерации И.И.Шуваловым (поручение от 30.04.2013 № ИШ-П13-3004) в подготовке доклада принимают участие, в том числе, заинтересованные федеральные органы исполнительной власти.

Во исполнение пункта 5 Правил ФАС России разработаны Методические рекомендации по подготовке материалов для Доклада, которые были направлены (письмом от 26.12.2013 № ИА/53323/13) в федеральные органы исполнительной власти, деятельность которых оказывает регулирующее воздействие на тех или иных товарных рынках, с предложением представить материалы для включения в Доклад в срок до 10 марта 2014 года согласно примерному плану-графику подготовки Доклада.

Методические рекомендации содержат положения, которые федеральным органам исполнительной власти необходимо учитывать при подготовке материалов к Докладу, в том числе, рекомендуется структурно выделять следующие разделы:

I. Информация о выполнении пункта 1 плана мероприятий («дорожная карта») «Развитие конкуренции и совершенствование антимонопольной политики» (далее – Дорожная карта), и действиях, предпринятых во исполнение новых функций по развитию конкуренции. Пункт 1 Дорожной карты предусматривает для федеральных органов исполнительной власти в регулируемых сферах деятельности, в том числе в сфере деятельности субъектов естественных монополий, закрепление функций по развитию конкуренции и внесение соответствующих изменений в положения о федеральных органах исполнительной власти.

II. Характеристика состояния конкуренции в подведомственных отраслях и сферах деятельности. Материалы должны отражать позицию федерального органа исполнительной власти в отношении оценки уровня конкуренции в разных отраслях и сферах социально-экономической деятельности:

- оценку состояния конкуренции по сферам экономической деятельности, входящим в зону ответственности федерального органа исполнительной власти (высокий, средний, низкий уровень конкуренции);

338

-краткое описание существующих барьеров, препятствующих деятельности хозяйствующих субъектов, устранение или минимизация которых находится в компетенции федерального органа исполнительной власти;

-перечень сфер деятельности (товарных рынков), приоритетных с точки зрения проведения федеральным органом исполнительной власти мероприятий по демонополизации и развитию конкуренции;

-предложения по реализации отраслевых или межотраслевых мероприятий по развитию конкуренции (с указанием содержания мероприятий, исполнителей, сроков выполнения, предполагаемых результатов).

III. Примеры конкретных действий и достигнутых результатов по развитию конкуренции, в т.ч. в рамках реализации мероприятий по снижению административных барьеров ведения бизнеса (в пределах полномочий федерального органа исполнительной власти).

IV. Отчет о содействии конкуренции в рамках конкурсных процедур размещения государственного заказа в 2013 году. Материалы должны содержать информацию:

-об использованных способах размещения заказов (в стоимостном и количественном выражении);

-о количестве поданных заявок и количестве допущенных заявок по каждой процедуре (лоту).

-о количестве торгов, проведенных для субъектов малого предпринимательства, а также количестве заключенных контрактов с указанными субъектами (в стоимостном и количественном выражении);

-о форме обеспечения исполнения контракта, используемой участниками размещения заказа (в количественном выражении по каждому способу обеспечения контакта), количестве случаев обращений по выплате обеспечения исполнения контракта, количестве исполненных обращений.

V. Предложения по внесению изменений в нормативные правовые акты, направленные на развитие конкуренции в сферах ответственности федерального органа исполнительной власти, в том числе предложения, сформулированные в проектах нормативных правовых актов, находящихся в стадии разработки, согласования и принятия:

-содержание предлагаемых изменений в нормативные правовые акты;

-обоснование предлагаемых изменений;

-ожидаемые результаты в части развития конкуренции.

5.2. Закрепление функций по развитию конкуренции и внесение соответствующих изменений в положения о федеральных органах исполнительной власти

339

В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 09.08.2013 № 685 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере развития конкуренции» положения о ФСТ России, Минтрансе России, Минрегионе России, Минэнерго России, Минприроды России, Минкомсвязи России, Минэкономразвития России, Минпромторга России, Минсельхоза России, Росалкогольрегулирования, Минобрнауки России, Минкультуры России, Минздрава России дополнены функциями по развитию конкуренции в установленной сфере деятельности. В положения указанных федеральных органов исполнительной власти внесено следующее дополнение: «разрабатывает и реализует меры по развитию конкуренции на товарных рынках, включая выполнение соответствующих целевых программ, в установленной сфере деятельности».

Также в соответствии с подпунктом 5.89 Положения о Федеральной таможенной службе, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 16.09.2013 № 809, Федеральная таможенная служба «содействует реализации мер по развитию конкуренции на товарных рынках в установленной сфере деятельности».

Согласно информации, представленной Минэкономразвития России (исх. № 5026-ЕЕ/Д05и от 13.03.2014) по итогам заседания Правительства Российской Федерации от 23 сентября 2013 г. (раздел II, п. 4 Протокола № 33) в рамках заседаний рабочей группы «Включение функций по развитию конкуренции в приоритеты деятельности органов исполнительной власти») при Правительственной комиссии по вопросам конкуренции и развития малого и среднего предпринимательства разработаны соответствующие ключевые показатели эффективности (далее – КПЭ) и утверждены распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2014 г. № 570-р «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 10 сентября 2012 г. № 1276 «Об оценке эффективности деятельности руководителей федеральных органов исполнительной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации по созданию благоприятных условий ведения предпринимательской деятельности».

5.3. О качестве материалов, представленных отраслевыми федеральными органами исполнительной власти для включения в ежегодный доклад ФАС России о состоянии конкуренции в Российской Федерации (по материалам Экспертного совета при Правительстве Российской Федерации)

В рамках подготовки ежегодного доклада ФАС России о состоянии конкуренции в Российской Федерации в 2013 году федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации впервые были подготовлены

340

материалы о состоянии конкуренции в подведомственных отраслях и сферах деятельности в целях дальнейшего их включения в Доклад (далее – материалы о состоянии конкуренции).

В соответствии с обращением ФАС России и поручением Министра Российской Федерации М.А. Абызова от 25.03.2014 Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации (далее также – Экспертный совет) провел экспертизу материалов федеральных органов исполнительной власти для включения в Доклад.

Анализ, проведенный Экспертным советом, выявил в целом низкое качество материалов, представленных федеральными органами исполнительной власти для включения в Доклад. Исчерпывающую информацию о состоянии конкуренции в подведомственных отраслях и сферах деятельности в соответствии с Методическими рекомендациями ФАС России не представил ни один федеральный орган исполнительной власти. Большинство представленных материалов не содержит структурированного анализа состояния конкуренции по сферам экономической деятельности, существующих барьеров, препятствующих деятельности хозяйствующих субъектов.

За исключением нескольких, материалы о состоянии конкуренции не содержат информацию о приоритетных направлениях деятельности, необходимых и важных (по мнению федерального органа исполнительной власти) действиях и мерах, направленных на демонополизацию и развитие конкуренции, а также о предложениях по внесению изменений в нормативные правовые акты, основанных на структурированном анализе состояния конкурентной среды. В материалах федеральных органов исполнительной власти не анализируется эффективность собственной деятельности по развитию конкуренции, не рассматриваются альтернативные варианты мер по развитию конкуренции в подведомственных отраслях.

Среди представленных материалов относительно более предметным подходом к анализу конкурентной среды, своей текущей практики по ее развитию и определению перспективных задач отличаются отчеты

Минэкономразвития России, Минфина России, Минтранса России и Минэнерго России. Наиболее структурированные оценки состояния конкуренции в подведомственных отраслях и сферах деятельности представлены в материалах Минтранса России и Минэнерго России.

Анализ материалов, представленных федеральными органами исполнительной власти информации позволяет сделать вывод о недостаточно четком понимании требований к анализу конкурентной среды в подведомственных им отраслях и сферах деятельности и того, как влияет на состояние конкуренции их деятельность. Со стороны составителей Доклада требуется более качественная методическая работа с отраслевыми органами власти по разъяснению требований к подготовке материалов и анализу конкурентной среды в отраслях и на отдельных рынках.