Вопрос 17.
Регулирование финансового рынка: мировой опыт и глобальная система финансового регулирования
В широком смысле финансовое регулирование преследует четыре цели: (1) защита потребителей или инвесторов; (2) обеспечение платежеспособности и финансовой устойчивости финансовых учреждений; (3) содействие эффективности и прозрачности финансовых рынков, а также (4) содействие в создании и поддержании стабильной финансовой системы.
В современной литературе принято выделять четыре модели (подхода) построения системы финансового регулирования и надзора: институциональный подход; функциональный подход; интегрированный подход и подход, именуемый «Twin Peaks».
Институциональный подход: надзор за соблюдением соответствий и риском осуществляется различными ведомствами, используя разные информационные системы.
В консолидированной модели финансовое регулирование и надзор охватывают банковское дело, рынок ценных бумаг и страховые рынки. Преимуществом такой модели является ее «единый фокус» по регулированию и надзору без путаницы или конфликтов вокруг юрисдикционных линий, которые присущи в институциональном или функциональном подходе. Однако ее недостатком является то, что она несет риск провала мегарегулятора, что создаст проблемы в координации регулирующих органов.
Модель «Твин Пикс» основывается на различиях между общественными целями регулирования и присваивает каждому регулирующему органу свои цели. Данная модель определена как форма регулирования по целям, в которой существует разделение регулирующих функций между двумя регуляторами, когда один выполняет функцию безопасности и надежности надзора, а другой специализируется на проведении регулирования предпринимательской деятельности. Этот подход разработан для объединения сильных сторон консолидированного подхода, а также с целью принятия мер, которые обеспечат защиту прав потребителей, прозрачность, безопасность и надежность при урегулировании конфликтов.
Функциональная, или гибридная модель, не подразделяет надзор по правовому статусу бизнеса, а скорее осуществляет регулирование по типу бизнеса, которым занимается конкретная организация, без рассмотрения данной организации относительно ее правового статуса. Для каждого вида бизнеса может быть назначен свой функциональный регулирующий орган. Данная модель хорошо работает, если обеспечена координация между органами, но она может давать сбои при определении типа деятельности бизнеса, который будет подвергаться регулированию.
Если рассматривать распространенность перечисленных структур финансового регулирования, то наиболее часто применяются интегрированный подход (около 60% стран, включая 36%, полностью закрепивших регулирование и надзор на финансовом рынке за одним органом) и функциональный подход (около 35% стран), при котором регулирование и надзор осуществляются исходя из того, каким бизнесом занимается фирма – вне зависимости от ее правового или институционального статуса, т. е. каждый тип деятельности может иметь своего функционального регулятора. Соответственно наименее распространены такие подходы, как институциональный5 и «Twin Peaks», хотя последний начинает получать все большее распространение. Например, с 1 мая 2011 г. он применяется в Новой Зеландии, а с 1 апреля 2013 г. в Великобритании, которая отказалась в его пользу от интегрированной модели, действовавшей в этой стране с 1997 года. На практике трудно назвать страну, где тот или иной подход применяется в абсолютно чистом виде, обычно происходит определенное смешение разных подходов, и в принципе не существует оптимальной модели, которая подходила бы всем странам.
Полностью или частично интегрированный подход к финансовому регулированию и надзору в последние годы получает все больше сторонников. В числе первых стран, пошедших на создание единого органа, ответственного за регулирование и/или надзор за деятельностью всего финансового сектора (мегарегулятора), были Сингапур (1982), Норвегия (1986), Дания (1988) и Швеция (1991). Среди государств, которые объединили финансовый надзор в последние годы, можно назвать Швейцарию, Финляндию, Боливию (2009). 31 января 2013 г. в Катаре вступил в силу закон, в соответствии с которым Центральный банк Катара стал единственным регулятором для всех сегментов финансового рынка. Вопрос о целесообразности создания единого органа по регулированию и надзору за финансовым сектором активно обсуждается в Индонезии, ЮАР, на Филиппинах, в Кении и ряде других стран. В качестве основных факторов, лежащих в основе тенденции к консолидации финансового регулирования и надзора, называются такие, как:
● возрастание роли финансовых конгломератов, объединяющих институты, работающие в разных секторах финансового рынка, и их влияния на финансовую стабильность государств;
● усложнение финансовых рынков, появление большого числа финансовых инноваций, новых финансовых продуктов и услуг, зачастую привязанных друг к другу или даже взаимозаменяемых, что приводит к размыванию границ между банковским, страховым и инвестиционным бизнесом;
● возможность обеспечить «экономию на масштабе» за счет использования единой инфраструктуры и повысить эффективность регулирования и надзора, лучше отслеживать и оценивать риски, ассоциирующиеся с операциями на разных связанных финансовых рынках, а также оперативно на них реагировать;
● стремление обеспечить бóльшую согласованность или скоординированность политики, проводимой различными надзорными органами, нивелировать различия в уровне их полномочий и квалификации, в доступе к финансовым ресурсам; исключить перекладывание ответственности на других регуляторов;
● наличие у финансовых институтов возможности пользоваться так называемым «регуляторным арбитражем» (regulatory arbitrage), в том числе выражающимся в стремлении осуществлять основные операции через фирмы, подпадающие под действие менее жесткого регулирования и надзора;
● возможность унификации (там, где это целесообразно) регуляторных стандартов, подходов и практики надзора за участниками финансового рынка.
Среди потенциальных недостатков или проблем, которые могут проявляться в случае консолидации регулирования и надзора, обычно называются следующие.
Во-первых, в случае, если задачи, стоящие перед интегрированным органом, недостаточно четко определены и ранжированы, его деятельность может оказаться менее эффективной по сравнению с секторальными надзорными органами. В связи с этим важно, чтобы законодатель четко зафиксировал ключевые цели и задачи единого органа регулирования и надзора, а также их относительную приоритетность. Иначе эффективность деятельности мегарегулятора будет страдать из-за возможного возникновения конфликта между целями и задачами, чего не возникает, когда за каждым отраслевым или функциональным регулятором закреплен достаточно узкий круг задач.
Во-вторых, экономии на масштабе и синергии может не произойти, если регулирование различных секторов финансового рынка – банковского, страхового и фондового – не гармонизировано. Существует очевидное различие в подходах к регулированию и надзору за разными типами финансовых посредников. Создание единого органа требует обеспечения адаптации работников прежде разрозненных органов к новой для них культуре, правилам поведения и, что самое важное, формирования единых стандартов качества выполнения соответствующих функций. Кроме того, полная интеграция регуляторных и надзорных функций может быть затруднена в ситуациях, когда существуют значительные различия в бизнесе передаваемых под единый надзор фирм, регуляторных стандартах или задачах, являющихся наиболее приоритетными с точки зрения регулирования каждого из секторов финансового рынка. Еще одной возможной проблемой, сопряженной с объединением функций по регулированию и надзору в рамках одной организации, может стать усложнение ее структуры и снижение управляемости. Для крупных организаций в большей мере характерна бюрократизация и инертность. При значительном расширении круга поднадзорных институтов и, соответственно, разрастании организационной структуры руководителям организации становится сложнее понимать весь спектр обязанностей или задач, которые перед ней стоят, что может приводить к снижению ее эффективности.
В-третьих, в случае с единым органом может проявиться проблема морального риска (moral hazard). Потребители услуг финансового рынка могут воспринимать этот факт как свидетельство того, что они будут одинаково защищены вне зависимости от типа финансового института, которому они доверяют свои сбережения или инвестиции. Например, кредиторы небанковских институтов могут ожидать, что в случае возникновения у данных институтов серьезных проблем они получат защиту, аналогичную той, которая предоставляется банковским вкладчикам.
После 2007-2009 годов была интенсификация тренда, перехода к многоуровневой, многополярной системе глобального финансового регулирования. G20 (Большая двадцатка: Австралия, Аргентина, Бразилия, Великобритания, Германия, Индия, Индонезия, Италия, Канада, Китай, Мексика, Россия, Саудовская Аравия, США, Турция, Франция, Южная Корея, ЮАР, Япония — и Европейский союз) стала «центром управления полетами» в изменении глобального финансового регулирования. Задействован механизм регулярных встреч глав государств, министерств финансов, центробанков и экспертов, создания финансовой повестки дня, выдачи поручений и рекомендаций международным институтам «второго уровня» - Совет по финансовой стабильности, МВФ, Всемирный банк, БМР, ОЭСР и др., принятия обязательств странами - членами G20 и мониторинга их выполнения. Еще одной точкой перехода к многополярности стало создание Совета по финансовой стабильности как операционного центра для G20. В Совет вошли 24 страны - члены G20, азиатские финансовые центры и Нидерланды «хаб» прямых инвестиций. Каждая страна представлена ведомствами, финансовыми регуляторами и центробанками. В составе Совета - ОЭСР, МВФ, Всемирный банк, БМР, Европейская комиссия, международные ассоциации регуляторов и др. Цель - координация международных и национальных институтов регулирования, макропруденциальный надзор, гармонизация финансовых систем, обеспечение финансовой стабильности. Сдвигом к многополярности стала реформа «корпоративного управления» МВФ и Всемирного банка - перераспределение квот, голосов, высшего персонала в пользу развивающихся экономик, повышение требований к числу голосов при принятии ключевых решений. Закрываются последние «пустые ниши» в структуре международных объединений регуляторов и саморегулируемых организаций, как одного из полюсов глобального финансового регулирования. В 2004 году создана Международная организация пенсионных надзоров IOPS, в 2012 году - Глобальная федерация страховых ассоциаций GFIA.
МВФ как мировой фонд не справился с задачами глобальной финансовой стабилизации в 2008-2012 годах. Поэтому стала выстраиваться вторая линия обороны, еще одна форма многополярности - региональные стабилизационные фонды. В ЕС, в ответ на кризис еврозоны, созданы три стабилизационных фонда 2010-2012, в том числе постоянно действующий Европейский стабилизационный механизм. Антикризисный фонд был создан ЕврАзЭС. В 2009 году начал работу BancoSur - гибрид МВФ и Всемирного банка в рамках стран MercoSur. Еще в 1976 году был учрежден Арабский валютный фонд AMF, в 1978 году Латиноамериканский резервный фонд FLAR. Функции и корпоративное управление в этих фондах построены по аналогии с МВФ.
Опыт регулирования финансовых рынков в разных странах
Регулирование является важнейшей составляющей финансовых рынков. Регулирование финансовых рынков в различных странах мира функционирует, как правило, в рамках двух различных моделей. Первая предполагает регулирование преимущественно государственными органами, и лишь небольшая часть полномочий по надзору, контролю, установлению правил проведения операций передается объединениям профессиональных участников рынка – саморегулирующим организациям(СРО) (например, во Франции). Вторая подразумевает передачу максимально возможного объема полномочий саморегулирующим организациям. При этом государство сохраняет за собой основные контрольные функции и возможность в любой момент вмешаться в процесс саморегулирования (Великобритания). В преобладающем большинстве стран степень централизации и жесткость регулирования колеблются между этими двумя крайними концепциями. При этом структура государственных органов, регулирующих рынок, зависит от модели рынка, принятой в той или иной стране (банковской, небанковской), степени централизации управления в стране (в странах с федеративным устройством часть полномочий передана территориям, например, в США – штатам, в Германии – землям).
Общей тенденцией в мировой практике регулирования финансового рынка является создание самостоятельных ведомств или комиссий по ценным бумагам. Из более 30 стран с развитыми рынками – свыше 50% имеют самостоятельные ведомства по ценным бумагам, примерно в 15% стран регулирование рынка осуществляется министерствами финансов, в 15% стран существует смешанное управление. В некоторых странах с банковской моделью рынка (Германия, Австрия, Бельгия) основную ответственность за развитие фондового рынка несет центральный банк и орган банковского надзора (в случае его образования). Исключением из общего правила является Швейцария, которая не имеет централизованного государственного органа, осуществляющего регулирование рынка ценных бумаг (эти функции переданы регионам).Учитывая особый характер деятельности на фондовом рынке, регулирующий орган берет на себя функцию организации отношений на рынке.
Во многих случаях это подразумевает жесткую систему допуска организаций или физических лиц к работе на фондовом рынке. Таким органом в США является Комиссия по ценным бумагам.
В соответствии с действующим порядком на нее возложена регистрация проспектов эмиссии, лицензирование деятельности участников рынка, деятельности специализированных регистраторов, осуществляющих ведение реестров акционеров, а также брокерской дилерской, депозитарной, клиринговой и деятельности по организации торговли ценными бумагами. В частности, Комиссия квалифицирует работу на организованном фондовом рынке как исключительный вид деятельности и ограничивает доступ таких организаций как коммерческие банки, промышленные и торговые предприятия лишь возможностью работать через брокерские компании.
Помимо центрального органа в США важнейшую роль в регулировании фондового рынка играют саморегулирующие организации (такие как все биржи, Национальная ассоциация дилеров NASD, Национальная фьючерсная ассоциация NFA и др.). Они состоят из профессиональных участников рынка, которые следят за соблюдением коллегами профессиональной этики, правил и традиций работы на рынке. Их решения не являются обязывающими, но способны значительно ограничить доступ к рынку и даже лишить участника профессиональной квалификации, наличие которой является необходимым требованием Комиссии по ценным бумагам. Деятельность саморегулирующих организаций в Великобритании была подвергнута критике из-за попыток нанести ущерб интересам инвесторов, и сейчас работа на фондовом рынке в стране регулируется в основном государством.
Кроме профессиональных участников фондового рынка на нем работает большое число институциональных инвесторов, обладающих значительными финансовыми ресурсами, которые, попадая на рынок, во многом определяют ситуацию на нем. К таким участникам можно отнести банки, негосударственные пенсионные фонды и страховые компании.
В Германии традиционно основными действующими лицами на финансовых рынках являются коммерческие банки. Они оказывают значительное влияние на работу фондового рынка и сами могут предоставлять брокерские услуги на фондовом рынке и пользоваться привилегированным положением и брокера и инвестора одновременно. Следует, однако, отметить, что нарушений этического характера со стороны банков в Германии отмечено намного меньше, чем в США и Великобритании.Идеальной модели функционирования и регулирования финансового рынка в мире не существует. Лучшие из них представляют собой «золотую середину» между жестким централизованным управлением и коллегиальным регулированием профессиональными организациями. Для каждой страны необходимо учитывать степень развития рынка и его инфраструктуры, его традиции, менталитет участников (например, ценность репутации участника), доверие к органу регулирования и объем обращающегося на этом рынке капитала.
Глобальная система финансового регулирования
В условиях глобализации происходит постепенная унификация не только стандартов, продуктов. Происходит унификация норм и правил регулирования экономики. Чем дальше, тем больше национальные системы регулирования будут основываться на единых принципах. Очередной толчок развертыванию этого процесса дал последний финансово-экономический кризис 2007–2009 гг. В отсутствие непосредственных наднациональных регуляторов, тем не менее, мы можем говорить о развитии наднациональной или даже глобальной системы регулирования. И ранее, до 2007 г., международными межправительственными и частными организациями разрабатывались различные правила, стандарты, которые, так или иначе, принимались на национальном уровне (базельские стандарты достаточности капитала Банка международных расчетов, принципы корпоративного управления ОЭСР, принципы противодействия отмыванию денег, полученных преступным путем, международные стандарты финансовой отчетности и др.) (см. табл. 6.1). И раньше международные финансовые организации (прежде всего МВФ) выполняли роль кредитора последней инстанции16 для развивающихся стран. Тем не менее, новая реальность, связанная с кризисом, выявила недостаточность существующих механизмов. Ответом на вызовы стала активизация деятельности целого ряда международных форумов и организаций, расширение числа их участников.
Иерархия международных институтов, принимающих участие в реформировании мировой финансовой архитектуры
Если попытаться выстроить с точки зрения решаемых задач систему институтов регулирования мирового финансового рынка, то получится следующее: первый уровень – Группа 20 и Совет по финансовой стабильности, второй – международные финансовые организации, третий – международные стандартоустанавливающие организации.
Высшим органом можно условно определить встречи (саммиты) глав
государств Группы 2017, которые, в свою очередь, предваряют встречи руководителей министерств финансов и центральных банков стран группы(которые, собственно, и называются Группой 20). Формально форум был создан на встрече министров финансов G7 26 сентября 1999 г., как реакция на азиатский кризис 1997–1998 гг. и попытка разработать на межнациональном уровне совместную политику. Первая встреча министров финансов и руководителей центробанков состоялась 15-16 декабря 1999 г.в Берлине. Современный кризис заставил изменить формат встреч, поднять их на более высокий уровень – глав государств. В ноябре 2008 г. Состоялась первая встреча глав государств и правительств Двадцатки в Вашингтоне,апреле 2009 г. – в Лондоне, в сентябре 2009 г. – в Питтсбурге, в июне 2010 г. – в Торонто, в ноябре 2010 г. – в Сеуле, в ноябре 2011 г. – в Каннах(Франция)
На встречах Двадцатки принимаются глобальные решения, подготовленные как национальными регулятивными органами, так и международными организациями и структурами. Хочется подчеркнуть двусторонний характер процесса принятия решений: они детально разрабатываются по конкретным аспектам деятельности мировой финансовой системы, а здесь сводятся воедино на концептуальном уровне. В свою очередь, на заседаниях Двадцатки формулируются задачи, которые затем начинают решаться специализированными организациями.
Вторым с точки зрения иерархии органом, решающим общие вопросы развития и реформирования мировой финансовой системы, является Совет по финансовой стабильности (Financial Stability Board) – СФС. Он был создан в 1999 г. как Форум по финансовой стабильности (Financial Stability Forum) Группой 7 (G7) по инициативе президента Немецкого федерального банка Ханца Титмайера. Поначалу Форум включал представителей национальных финансовых регулятивных ведомств дюжины развитых стран, а также ведущих международных экономических организаций. В апреле 2009 г. Форум был переименован в СФС с расширением числа участвующих стран за счет включения всех участников Двадцатки. Территориально расположен в Базеле (в здании Банка международных расчетов (BIS)).
В настоящее время в его работе участвуют представители центральных банков, министерств финансов и регуляторов фондового рынка 24 стран мира (Австралия, Аргентина, Бразилия, Великобритания, Германия, Гонконг, Индия, Индонезия, Испания, Италия, Канада, КНР, Мексика, Нидерланды, Россия, Саудовская Аравия, Сингапур, США, Турция, Франция, Швейцария, ЮАР, Южная Корея, Япония), 6 международных организаций (Банк международных расчетов, Европейский центральный банк, Европейская комиссия, Международный валютный фонд, ОЭСР, Мировой банк) и 6 прочих международных объединений (Базельский комитет по банковскому надзору BaselCommitteeonBankingSupervision(BCBS), Комитет по глобальной финансовой системеCommitteeontheGlobalFinancialSystem(CGFS), Комитет по платежам и расчетамCommitteeon
PaymentandSettlementSystems(CPSS), Международная ассоциация страховых регуляторовInternationalAssociationofInsuranceSupervisors(IAIS),Совет по международным стандартам учетаInternationalAccountingStandardsBoard(IASB), Международная организация регуляторов фондового рынкаInternationalOrganizationofSecuritiesCommissions(IOSCO)).
По сути, Совет по финансовой стабильности и является тем органом, который непосредственно готовит материалы для Группы 20, анализирует результаты реализации ее решений (см., например, документы с названием Progresssincethe…meeting…). Он же координирует работу всех национальных и международных участников. Учитывая более детальную проработку вопросов, именнодокументы СФС представляют наибольший интерес с точки зрения оценки состояния мировой финансовойсистемы и ее реформирования. Министр финансов США Т. Гейтнер назвал СФС «фактически четвертой опорой» (pillar) архитектуры глобальной системы управления экономикой (помимо МВБ, ВБ и ВТО).
Вторую и третью группу органов образуют международные экономические организации и международные органы, устанавливающие на международном уровне стандарты в финансовой области (международные стандарты устанавливают, мы опираемся на классификацию, которая дается СФС).
В свою очередь, разработанные международными структурами документы (стандарты, принципы, директивы (в рамках ЕС) и пр.) служат неким эталоном или образцом для национальных регуляторов и в той или иной мере раньше или позже включаются в национальную регулятивную систему. Связь между международными органами и национальными обеспечивается, в т. ч. и за счет того, что в работе первых принимают непосредственное участие представители национальных регуляторов. В работе СФС, например, участвуют представители 3 российских регулятивных органов: Банка России, Министерства финансов и ФСФР.