Розділ 3. Місце буковинського сейму в формуванні системи управління краю

3.1. Крайовий сейм в системі місцевого самоврядування Буковини

Самоврядування в імперській Австрії запроваджувалося на початку

60-х років XIX ст., коли віденський уряд змушений був удатися до децентралізаторських перетворень. Останні виробили нові форми співжиття народів, викликали певну демократизацію управління краями, що проводилася на соціально-класовій основі. Паралельно з державно-управлінськими структурами - намісництвом, староствами, мандаторами - формувалися самоуправлінню органи: крайові сейми і повітові сеймики (ради).

Юридичною підставою створення крайових сеймів послужили Крайовий статут і сеймова виборча ординація для Королівства, оголошені цісарським патентом у лютому 1861 р. Статус повітових представництв, міських і сільських громад (ґмін), окремих великих міст, а також панських маєтків ("двірських обшарів") визначався окремими законами. Крайові сейми проголошувалися найвищими органами влади у крайових питаннях і створювалися тільки в Галичині й на Буковині. Вони формувалися призначенням вірилістів (церковні ієрархи, ректори університетів, титуловані особи) та обиранням депутатів за куріальною системою строком на шість років. Система виборів до крайових сеймів була аналогічною до виборів у рейхсрат. Вона несла на собі відбиток феодальних станових норм, а в забезпеченні політичних прав давала переваги одним верствам населення над іншими.

Сейм мав право встановлювати крайові закони, зокрема у справах економіки й фінансів, питаннях громадського життя, проблемах церкви, школи, крайової агрокультури тощо. До кола компетенції крайового сейму належали справи про охорону лісів, полів, використання вод, піднесення сільського господарства і промислів, влаштування громадських органів управління, крайові шляхи, за винятком залізниць і навігації, влаштування народних та професійних шкіл, постанови про мову викладання в навчальних закладах, влаштування та утримання лікарень і всіляких добродійних закладів, формування прибуткової та видаткової частин місцевого бюджету тощо. У межах чинного законодавства сейм міг обговорювати загальнодержавні закони і звертатися до загальнодержавних органів влади, висловлювати свою думку про всі справи, в яких до нього звертався уряд. На потреби краю дозволялося встановлювати додаткові місцеві податки в розмірі не більше 10% від основного державного податку. Рішення сейму набирали чинності лише після затвердження їх імператором. Очолювали роботу сейму крайовий маршал (маршалок) та його заступник, призначувані імператором із кола депутатів за поданням президента краю. Сесії сейму мали відбуватися не рідше одного разу на рік і скликалися за розпорядженням імператора. Для підготування і розгляду окремих питань, що розглядалися під час сесії, створювалися депутатські комісії, зокрема фінансова, мандатна, шкільна, адміністративна тощо [57, c. 126].

Як згадувалося в попередньому розділі, в період між сесіями Буковинського сейму вся повнота влади зосереджувалася в руках виконавчого органу - крайового виділу. До нього входили маршалок, представники од виборчих курій та один представник від усього сейму. Виділ клопотався поточним управлінням крайовим господарством і крайовими установами, представляв край у всіх правових питаннях, готував необхідні документи для роботи сесій сейму. Про свою діяльність виділ звітував перед сеймом.

Хоча сфера компетенції сейму та виділу була досить обмеженою, значною залишалась їхня залежність від центральних властей та органів політичного управління, все ж таки в основу їхньої діяльності було закладено демократичні принципи, які уособлювали народоправство й колективне керівництво. Конституційний устрій сприяв усвідомленню населенням прямої залежності між впливами в управлінні та реальними здобутками в усіх сферах суспільного, зокрема національного, життя.

У рамках проведеної в Австро-Угорщині реформи міського самоврядування (1870 р.) у великих містах (із західноукраїнських – у Львові й Чернівцях) було відновлено органи міського самоврядування. Відповідно до міських статутів, розв'язання всіх питань політичного, економічного і культурного життя стало виключною компетенцією міської ради та її виконавчого органу - магістрату. Міська рада й магістрат виконували подвійні функції. Вони вирішували питання, що стосувалися їхньої власної компетенції самоврядування (управління маєтками, фінансами міста, торгівлею тощо), а також клопоталися "дорученими справами" (вибори до сейму і рейхсрату, військові та інші питання), тобто виконували окремі функції державної адміністрації. Очолював магістрат президент міста, який обирався радою на весь термін її повноважень (шість років) і затверджувався імператором [44, c.77].

Органи самоврядування на рівні повіту репрезентували повітові ради (сеймики, збори). Зі свого складу рада обирала як виконавчий орган повітовий виділ і голову. Кандидатуру останнього затверджував цісар. Повітова рада обиралася по чотирьох куріях (І - великих землевласників, II - великих промисловців і торгівців, ІІІ - міських, IV - сільських громад), щоправда, за нижчих норм майнового цензу. Кількість обраних до ради депутатів представниками кожної з курій залежала від загальної суми прямих податків, і що їх сплачували члени цієї групи відносно податкової суми повіту. Одна курія могла вибрати не більше 12 осіб [24, c.88].

Повітові ради виконували розпорядчі функції. До їхньої компетенції належали господарські справи повіту. Повітова рада укладала річний бюджет, мала право встановлювати надбавки до прямих податків, іншими словами, брати позички. На звернення урядових органів влади чи сейму повітова рада повинна була висловлювати свої міркування з них чи інших питань. Право розпуску повітової ради мав намісник (власне, на Буковині - крайовий президент). Відповідно до повітової виборчої ординації вибори у третій та четвертій куріях були двоступеневими. Бути обраними до повітової ради позбавлялися права ті особи, котрі не сплачували прямих податків. Члени повітової ради працювали на громадських засадах.

Повітові органи самоврядування, особливо на Буковині, не мали якогось самостійного значення. У багатьох повітах вони діяли опосередковано, майже повністю віддаючи свої повноваження крайовим органам влади. Пізніше імператор підписав указ, яким скасовував повітові органи самоврядування на Буковині. їхні повноваження й фонди передавалися в розпорядження крайового виділу, а також окремим адміністративним установам.

Питома вага сільського населення Буковини була незмірно більшою, ніж в інших австрійських провінціях. Поворотним в розвитку організації сільських громад та самоврядування в них став імперський закон про громади від 5 березня 1862 року. На його основі були прийняті громадські статути і громадські виборчі статути у всіх коронних землях. Буковинський сейм прийняв тоді три закони: “Закон про устрій в громадах”, “Закон про порядок виборів у громадах” та “Закон про двірські обшари”. На громаду покладалось відання всіма справами, що зачіпали її інтереси і могли бути вирішені в межах наявних у неї засобів. Всі повноваження громади поділялися на “власні” і “доручені” (“самостійні” та “делеговані”). До числа “власних” повноважень належало перш за все право управління громадським майном, до якого у відповідності із крайовим законом “Про устрій в громадах” належала всяка нерухомість (земля, ліси, толоки, громадські будівлі). Громади володіли також правом на встановлення додатків до державних податків для покриття витрат на громадські справи. На громаду покладалось і здійснення функцій поліцейської та судової влади: забезпечення безпеки особи і власності, здійснення нагляду за ярмарками і мірами ваги, розв’язання спорів між членами громади та ін. “Доручений” або “делегований” обсяг повноважень громади підкреслював той факт, що громада була органом не лише самоуправним, а й виконуючим доручення державної адміністрації. Для представництва і захисту своїх інтересів громада формувала на 3 роки свої виборчі органи: громадську раду і громадську управу або “старшину” [9].

Відповідно до Закону про громади (1866 р.) у селах і містах створювались органи громадського (гмінного) самоврядування: громадська рада - постановчий і контрольний орган, і громадська влада -виконавчий, керівний орган. До виконавчого органу, що його рада вибирала зі свого складу, входили: начальник (бурмистр, війт) і принаймні два радних (асесорів, присяжних).

Громадська рада складалася з вибраних членів (8-36) і "радних вибору". До останніх належав кожен член громади, котрий сплачував, щонайменше, шосту частку загальної суми прямих податків громади, а також володарі великої (табулярної) власності на її території. Якщо на території громади містився великий земельний часток, то його власник ставав членом громадської ради без виборів. Члени ради і старшина обиралися на три роки. Обрані не мали права відмовлятися від обрання. Громадська рада мала найвищу владу в громаді, до її компетенції входили всі питання поточного управління громадським життям: вона стежила за витратами і прибутками, обирала старшину, надавала право проживання у громаді, представляла громаду у стосунках із вищими органами влади. Засідання громадської ради (не рідше одного разу на три місяці) відбувалися публічно, рішення ухвалювалися простою більшістю [24, c.116].

Відповідно до виборчої ординації для громад право обирати мали особи, які не менше одного року сплачували прямі податки. На підставі виборчих списків утворювалися "виборчі кола". У громадах, не кількість виборців не перевищувала 50, створювалися два, в усіх інших - три кола. З цією метою податкова сума поділялась у сейму мали відбуватися не рідше одного разу на рік і скликалися за розпорядженням імператора. Для підготування і розгляду окремих питань, що розглядалися під час сесії, створювалися депутатські комісії, зокрема фінансова, мандатна, шкільна, адміністративна тощо [27].

Обрані не мали права відмовлятися від обрання. Громадська рада мала найвищу владу в громаді, до її компетенції входили всі питання поточного управління громадським життям: вона стежила за витратами і прибутками, обирала старшину, надавала право проживання у громаді, представляла громаду у стосунках із вищими органами влади. Засідання громадської ради (не рідше одного разу на три місяці) відбувалися публічно, рішення ухвалювалися простою більшістю.

Відповідно до виборчої ординації для громад право обирати мали особи, які не менше одного року сплачували прямі податки. На підставі виборчих списків утворювалися "виборчі кола". У громадах, де кількість виборців не перевищувала 50, створювалися два, в усіх інших - три кола. З цією метою податкова сума поділялась у першому випадку на дві, у другому - на три рівні частини, й відповідно до цього виборці зараховувалися до того чи іншого кола. Кожне коло, незалежно від кількості виборців, обирало однакову кількість радних. Голосування було відкритим.

Компетенція органів громадського самоврядування ділилася на власну та доручену. Під останньою розумілася співучасть громад у діяльності органів державної влади. Коло дії громад було широким, але стосувалося тільки місцевих питань. Вони відали веденням господарства на даній території, дбали про безпеку особи, піклувалися про утримання громадських доріг, будинків, майданів, мостів, наглядали за виконанням чиновниками службових повноважень, моральним станом у громаді, справами убогих, мірами ваги і довжини, утримували народні школи, заклади охорони здоров'я, полагоджували спірні питання між членами громади, здійснювали ліцитацп (продаж із торгів) рухомого майна тощо.

Над діяльністю органів громадського самоврядування встановлювався подвійний контроль: щодо громадської сфери нагляд здійснювали органи повітового самоврядування (повітові ради та виділи), стосовно доручених питань – урядова влада. Керівництво громад безпосередньо підпорядковувалося повітовим і крайовим органам політичного управління, але питання територіальних змін, злиття чи роз'єднання громад та їхнього устрою перебувало в компетенції крайового сейму. Право розпуску органів громадського самоврядування належало намісникові. Громада в такому разі могла апелювати в зазначеному порядку до Міністерства внутрішніх справ.

Окремим законом (1866 р.) регламентувалася діяльність панських маєтків (колись домініальна земельна власність), яким надавався статус окремих адміністративних одиниць ("двірські обшари"). Власник двірського обшару міг сам управляти на цій території або найняти управителя. Селян, ремісників, чиновників, поміщицьких слуг, які проживали на території двірського обшару, не дозволялося обкладати податками на потреби громади і залучати до різних робіт, що їх виконували члени сільських громад, як, наприклад, ремонт доріг, мостів. Таке привілейоване становище мешканців двірських обшарів спричинювало постійне невдоволення жителів сільських громад і стало одним із важливих питань під час реформування громадського закону на початку XX ст.

Отже, система місцевого самоврядування в Галичині й на Буковині сформувалась у процесі конституційних і децентралізаторських перетворень 1860-х років. Вона спиралася на такі засади: дуалізм урядової та автономічної влади на рівні провінції (сейм) і повітів (повітові ради), створення окремих адміністративних одиниць із громад - ґмін (сільських або міських) і панських маєтків ("двірських обшарів"), майновий ценз на виборах до всіх представницьких органів, самоврядування на рівні громад із установленням за ними подвійного контролю - збоку урядової та автономічної влади. Органи місцевого самоврядування в Галичині й на Буковині наділялися досить широкими повноваженнями, однак були позбавлені можливості самостійно їх виконувати (без консультацій і погодження дій з органами державної адміністрації).

Реформа крайового сільського самоврядування відбулась у 1908 році.

Після 1908 року система сільського самоврядування на Буковині суттєвих змін уже не зазнавала. Попри всі свої недоліки і проблеми, суперечливість нормативної бази, низький рівень освіти селян, зловживання землевласників і громадської старшини вона діяла досить ефективно і, головне, вигідно для держави. Громади володіли певним майном. Завдяки йому і місцевим податкам покривалися їх фінансові витрати. Держава не витрачала коштів на утримання апарату управління громадами. До того ж громадське самоврядування оперативно вирішувало громадські справи, було важливим фактором росту політичної культури населення [31, c.23].