13.Территориальный элемент

Несмотря на различные подходы к определению формы госу­дарства, можно выделить три основных элемента формы государства: 1) форму правления, 2) форму государственного устройства и 3) го­сударственный режим. Их совокупность позволяет максимально зафиксировать все устойчивые и значимые отношения между госу­дарственными органами, территориальными образованиями и насе­лением государства, их статику и динамику, т.е. наиболее четко оп­ределить форму государства как явление.

Под формой правления понимается совокупность устойчивых взаимоотношений между высшими органами государства, прежде всего порядок их формирования, а также порядок распределения между ними властных полномочий и взаимодействия между собой. В качестве высших формоопределяющих органах государства тра­диционно рассматривают глав государств (монархов или президен­тов), высшие представительные органы (парламенты, иные колле гиальные органы законодательной ветви власти), правительства (как коллегиальный орган исполнительно-распорядительной вла­сти) и высшие судебные учреждения.

В научной литературе сформировался подход, в рамках которого выделяют две основные формы правления — монархию и респуб­лику, каждая из которых имеет свои разновидности. В основу такого деления положено сразу два критерия: 1) участие (неучастие) насе­ления в процедуре формирования высших органов государственной власти и 2) принадлежность высшей государственной власти одно­му или многим лицам¹.

Под монархией понимается такое государство, где верховная власть принадлежит одному лицу по наследству (династически) в рам­ках той или иной системы престолонаследия. Монархия как форма правления имеет не юридическую, а религиозную природу, получа­ет от нее легитимацию и государственный смысл. Монарх — лицо юридически безответственное, он не может быть привлечен к какой либо ответственности, не может быть отстранен от престола. В его руках сосредоточена вся полнота государственной власти. От его имени издаются законы, осуществляется исполнительная власть, он единолично представляет государство на международной арене. Его деятельность и потребности финансируются из государственного бюджета. Он имеет право отмены приговора и помилования, право на особый церемониал, особый титул. Такую разновидность монар­хии принято называть абсолютной.

Абсолютная монархия насчитывает более 4 тыс. лет. Она пре­терпевала значительные изменения, трансформируясь, приспосаб­ливаясь к конкретным историческим условиям. В настоящее время государств с такой формой правления практически не осталось. Не­смотря на то что сейчас примерно одна шестая всех существующих государств имеет монархическую форму правления, речь идет не об абсолютной монархии а двух ее разновидностях — дуалистической и парламентарной. Однако им присущи главные признаки, свойст­венные любой монархии: наличие монарха, который занимает свою должность независимо от волеизъявления населения, хотя его пол­номочия могут быть сильно ограничены, он делит их с представи­тельными и исполнительными органами власти государства.

При дуалистической монархии наряду с монархом существует парламент, который осуществляет законодательную власть. Монарх не вправе вмешиваться в деятельность парламента, но сохраня­ет контроль над правительством. Он может единолично назначать и смещать министров и правительство. Эта форма правления суще­ствует в Марокко, Брунее, Бутане, Тонга, Иордании. В парламентарной монархии власть монарха ограничена еще существеннее. Парламент не только независим от монарха, но и на­значает правительство. Политические партии, получившие большин­ство на выборах в парламенте, формируют правительство помимо монарха. Правительство ответственно исключительно перед парла­ментом. Юридически монарх вправе издавать законы, но они при­обретают юридическую силу только после согласия (контрасигна-ции) представителя правительства либо премьер-министра. Сам монарх осуществляет церемониальные функции, иногда внешнепо­литические функции. Общеизвестен недостаток этой формы прав­ления: в случае формирования однопартийного правительства оно полностью может контролировать парламент, что не всегда прино­сит желаемый эффект.

При республиканской форме правления в противовес монархии все население участвует в формировании высших органов государ­ственной власти, и власть в этом случае никогда не принадлежит одному лицу. Традиционно выделяют парламентскую и президент­скую республиканские формы правления. Критерием выделения разновидностей республиканских форм правления является порядок формирования исполнительной власти.

В парламентской республике верховная власть принадлежит парламенту, который избирается населением и выполняет законо­дательную функцию от выборов до выборов. Он же формирует пра­вительство, члены которого есть представители доминирующей в парламенте политической силы. Правительство ответственно толь­ко перед парламентом и может осуществлять исполнительную власть лишь до того момента, пока пользуется поддержкой парламента и на­селения. Правительство, как правило, возглавляет премьер-министр, который фактически выступает связующим звеном между прави­тельством и парламентом, координируя их деятельность. При такой форме правления может быть и должность президента, который из­бирается парламентом и в законодательную деятельность не вме­шивается: не обладает правом вето, не может отправить правительст­во в отставку. В основном он выполняет представительские функ­ции, и его статус аналогичен монарху в парламентарной монархии с той лишь разницей, что он занимает должность срочно и выбор-но, а не пожизненно, как монарх. Такая форма правления сущест­вует в Венгрии, Германии, Индии, Италии, Польше.

Для президентской республики характерно четкое отграничение законодательной и исполнительной властей друг от друга. В ней и президент, и парламент избираются населением независимо друг от друга. Президент формирует правительство, которое ответственно только перед ним. Парламент занимается законодательной работой, не может отправить в отставку правительство, но может начать процедуру отстранения президента от должности (импичмент), но толь­ко в том случае, если президент совершит уголовное преступление. К президентским республикам можно отнести США, Сирию и др.

Эта классификация форм правления, хотя и является более или менее устоявшейся, но в последнее время, особенно в постсоциали­стических государствах, переживших тоталитарные диктатуры, под­вергается критике и корректировке. И это справедливо: постсоциа­листический, современный взгляд на государство и право требует и новых взглядов на их формы, порядок устройства, организацию и режим. Тем более возникает не только ряд теоретических, но и практических вопросов, которые с помощью старых, даже усто­явшихся подходов, нельзя решить. Так, среди ученых-юристов раз­горелись споры относительно того, к каким формам правления можно отнести ту же Францию или современную Россию. Извест­но, например, что во Франции и России президент не относится ни к одной из ветвей власти, является главой государства. В формиро­вании правительства принимают участие и президент, и парламент. Сформированное правительство несет ответственность как перед президентом, так и перед парламентом. Формы правления имеют черты и президентской, и парламентской республики, т.е. являются некими «смешанными».

Что значит «смешанными»? И где грань разумного и негативно­го в этом «смешанном»? И вообще, эффективно ли все это с точки зрения организации власти и управления в обществе? Более того, стоит проблема определения формы правления таких государств, которые формально являются республиками, но фактически имеют с ними мало общего (Германия периода 1933—1945 гг., в которой вся полнота государственной власти была сосредоточена в руках фашистского вождя — фюрера).

Вся законодательная деятельность фашистской Германии была закреплена за правительством, которое подчинялось фюреру. Допус­калось, что принимаемые законы могли не соответствовать конститу­ции. Сам фюрер одновременно управлял всеми и государственными, и партийными учреждениями. Последние, оперируя идеологией, на всех уровнях частично подменяли государственные учреждения. К таким государствам с «неопределенной» формой правления мож­но отнести и СССР, а также бывшие советские республики восточ­ной Европы, «сверхпрезидентские» республики стран Африки и Ла­тинской Америки, где президент избирается, но конституционно закреплена либо пожизненность его должности либо закреплена только одна идеология, носителем которой официально является сам президент. Власть президента практически ничем не ограниче­на. Эту форму правления можно даже принять за монархию.

форм правления. Он выде­ляет парламентарную, президентскую, полупрезидентскую, сверх­президентскую, военно-полицейскую, псевдопарламентарную и мо­нархическую формы государственного правления².

Парламентарная форма правления предполагает наличие колле­гиального органа представительной власти (парламента), коллеги­ального органа исполнительной власти (правительства) и системы высших судебных органов. Между ними государственно-властные функции распределены равномерно. Это достигается путем того, что значительная часть парламента мирно сосуществует и сотруд­ничает с правительством, судебные органы действуют автономно, самостоятельно и независимо от парламента, правительства и главы государства, подчиняясь только законам. Правительство может дей­ствовать только в том случае, если пользуется доверием парламента (нижней палаты или обеих палат), неся перед ними только коллек­тивную ответственность. Коллективная ответственность правитель­ства перед парламентом — отличительный признак этой формы правления. Правительство всегда формируется в ходе внутренней парламентской борьбы, из числа членов партий, победивших на выборах, и в большинстве случаев оно является коалиционным. Ес­тественно, что ответственность за деятельность правительства ло­жится на него, а не на отдельных министров, входящих в него. Парламент обладает правом отставки правительства через процеду­ру постановки вопроса о доверии правительству. Следующая форма правления — президентская. Для нее характер­но то, что и президент, и парламент избираются всеобщим прямым или косвенным голосованием граждан. Каждый вновь избранный президент назначает собственное правительство, но с предвари­тельного согласия парламента. Правительство не несет коллектив­ной ответственности перед парламентом. Президент не имеет права распустить парламент. В силу этого президент и парламент зани­мают независимое положение по отношению друг к другу: прези­дент контролирует правительство и все уровни администрации, парламент принимает законы. Но парламент, решая бюджетные во­просы, может существенно ограничить президента. Иногда верхняя палата (Сенат Конгресса США) дает согласие при назначении на некоторые высшие посты. Парламент ратифицирует заключенные и подписанные президентом международные договоры.

Форма государственного устройства — это совокупность устойчи­вых взаимоотношений между центральными, региональными и мест­ными органами государственной власти. Эти отношения, будучи ус­тойчивыми, отражают степень централизации государственной власти. Именно централизация государственной власти определяет порядок формирования, компетенцию и ответственность государст­венных органов «по вертикали», являясь вторым формообразующим элементом устройства государственной власти. В тех государствах, где существуют органы местного самоуправления, они, как прави­ло, не входят в систему органов государственной власти. Отноше­ния органов местного самоуправления и государственных органов вышестоящего уровня сильно влияют на форму государственного устройства, следовательно, эти отношения являются формообра­зующими. Обычно выделяют две основные формы государственно­го устройства: унитарное и федеративное государство, каждое из которых имеет свои разновидности.

Унитарное государственное устройство предполагает самую вы­сокую степень централизации как государственной, так и политиче­ской власти. Как правило, такая форма государственного устройства присуща мононациональным государствам, хотя есть и полинацио­нальные унитарные государства. Характерным признаком является деление территории государства на административно-территориаль­ные образования, которые не имеют ни собственного законодатель­ства, ни собственного избираемого правительства, ни собственного судоустройства. Все государственные органы, относящиеся к аппа­рату принуждения, которые существуют в этих территориальных

Федеративное государство — форма государственного устройст­ва, которая предполагает наличие не менее двух относительно авто­номных (самостоятельных) государственных образований (субъектов федерации) внутри одного суверенного государства. В настоящее время федеративными государствами являются Австралия, Австрия, Бельгия, Бразилия, Индия, Испания, Канада, Мексика, Россия, США, Германия и др.

Главное свойство федерации — ее образование несколькими субъектами, каждый из которых в отличие от автономии в унитарном государстве обладает политической самостоятельностью, в сферу ко­торой не могут вмешиваться центральные органы. Это возможно, когда каждый субъект федерации имеет собственную территорию, собственное гражданство, собственную систему законодательства, собственные представительные, исполнительные и даже судебные органы, свою систему налогов и, естественно, собственный бюджет.

По территориальному делению субъектов все федерации можно классифицировать на национальные, территориальные и смешан­ные.

Конфедерации, создаваясь для решения внешнеполитических, оборонных и транспортных задач, не имеют единой денежной и на­логовой системы, единого гражданства, общей конституции. Одна­ко в них создаются те властные органы, которые необходимы для решения текущих задач, стоящих перед конфедерацией. Но реше­ния этих органов имеют силу на территории государств, ее обра­зующих, только при их согласии на это. Каждое государство, вхо­дящее в нее, сохраняет свой суверенитет, является субъектом международного права, может в любой момент не только выйти из конфедерации, но и отменить любое решение, принятое органами конфедерации. Конфедерация не имеет ни бюджета, ни системы налогов, поскольку ее финансовая база создается из добровольных взносов государств-участников. Конфедерацию можно рассматривать как особую форму государственного устройства¹.