27. Дисфункциональное государство; нестабильное государства; слабое государство; несостоятельное государство; государство-дистопия.

Дисфункциональное государство – государство, публичное управление в котором реализуется с критическими недостатками, в котором игнорируются публичные интересы.

К дисфункциональным государствам следует отнести государства с навязанным им извне редуцированием их суверенитета, поскольку обеспечение суверенитета является одной из важнейших функций государства.

Слабое государство– государство, в котором центральное правительство не имеет достаточно возможностей для осуществления контроля за публичным порядком, за своими границами, является уязвимым к своим внутренним проблемам.

Несостоятельное государство – государство, которое не в состоянии поддерживать предоставление государственных услуг, обеспечивать надлежащее функционирование государственных органов и учреждений и централизованный контроль над своей территорией.

28. «Электронное» государство, «электронное правительство».

Электронное государство (электронное правительство) — способ осуществления информационных аспектов государственной деятельности, основанный на использовании ИКТ-систем, а также новый тип государства, основанный на использовании этой технологии. 

В России деятельность по созданию «электронного государства» осуществляется в рамках ФЦПЭлектронная Россия и направлена на то, чтобы повысить качество государственного управления.

Электронное правительство — способ предоставления информации и оказания уже сформировавшегося набора государственных услуг гражданам, бизнесу, другим ветвям государственной власти и государственным чиновникам, при котором личное взаимодействие между государством и заявителем минимизировано и максимально возможно используются информационные технологии.

Электронное правительство — система электронного документооборота государственного управления, основанная на автоматизации всей совокупности управленческих процессов в масштабах страны и служащая цели существенного повышения эффективности государственного управления и снижения издержек социальных коммуникаций для каждого члена общества. Создание электронного правительства предполагает построение общегосударственной распределенной системы общественного управления, реализующей решение полного спектра задач, связанных с управлением документами и процессами их обработки

Таким образом, ЭП имеет следующие основные цели:

• оптимизация предоставления правительственных услуг населению и бизнесу;

• повышение степени участия всех избирателей в процессах руководства и управления страной;

• поддержка и расширение возможностей самообслуживания граждан;

• рост технологической осведомленности и квалификации граждан;

• снижение воздействия фактора географического местоположения.

Таким образом, создание ЭП должно обеспечить не только более эффективное и менее затратное администрирование, но и кардинальное изменение взаимоотношений между обществом и правительством. В конечном счете это приведет к совершенствованию демократии и повышению ответственности власти перед народом.

29. Понятие правового государства. Особенности публичного управления в контексте конституционного императива правового государства.

ПРАВОВОЕ ГОСУДАРСТВО— тип государства, в котором сформированы и функционируют режим конституционного правления, развитая правовая система и верховенство правового закона в общественной жизни, система социального контроля над властью и эффективные механизмы, гарантирующие правовую защищенность личности и обеспечивающие ей активное и беспрепятственное пользование демократическими правами и свободами.

Соответственно П.г. как конституционная характеристика государственного строя РФ предполагает наличие правовой демократической формы организации и деятельности публичной власти, обеспечивающей свободы гражданского общества и автономию личности, защиту ее прав и свобод от нарушений.

П.г. основывается на демократической государственности, характеризуется связанностью государственной власти правом, законом, ее ответственностью перед населением, подчинением интересам и приоритетам гражданского общества и отдельной личности. П.г. предполагает развитую систему законодательства, независимый суд, эффективную работу правоохранительных структур по обеспечению правопорядка и безопасности, защите граждан от преступных посягательств. Конституция РФ заложила правовые основы формирования российской правовой государственности. В частности, закреплено верховенство Конституции (ст. 4, 15) и федеральных законов в правовой системе; юридически деятельность государства связана правами и свободами человека и гражданина. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 18) права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием; сформулированы отправные положения формирования независимой судебной власти (ст. 118 — 128 Конституции РФ) и др.

Признаки правового государства:

• главенство права и закона во всех сферах жизни общества;

• равенство всех перед законом;

• разделение властей на три ветви;

• реальность прав и свобод человека, их правовая и социальная защищенность.

• признание прав и свобод человека высшей ценностью;

• взаимная ответственность личности и государства;

• политический и идеологический плюрализм;

• стабильность законности и правопорядка в обществе.

29. Понятие социального государства. Особенности публичного управления в контексте конституционного императива социального государства.

Социальное государство — это характеристика (принцип), относящаяся к конституционно-правовому статусу государства, предполагающая конституционное гарантирование экономических и социальных прав и свобод человека и гражданина и соответствующие обязанности государства. Означает, что государство служит обществу и стремится исключить или свести к минимуму неоправданные социальные различия. Конституция РФ провозглашает: «РФ — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека». Из этого общего положения вытекают следующие конституционные обязанности российского государства:

а) охранять труд и здоровье людей;

б) устанавливать минимальный гарантированный размер оплаты труда;

в) обеспечивать государственную поддержку семье, материнству, отцовству и детству, инвалидам и пожилым гражданам;

г) развивать систему социальных служб;

д) устанавливать государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

Сущностью социального типа государства является соединение всех социальных групп населения, наций и народностей в единое целое, объединенное в понятие «гражданское общество». Основной целью социального государства является обеспечение защиты и обслуживание интересов всего общества в целом, а не определенной его части. Такое государство построено на признании прав, свобод и законных интересов человека в качестве высшей ценности.

Первым константным признаком социального государства является доступность социальной поддержки государства всем членам общества.

Вторая константа определений социального государства фиксирует правовую природу осуществления его социальной политики, право осуществлять государством контроль и регулирование социальных процессов. Правовая функция социального государства не только сводится к регулированию социальных процессов, а проявляется в наделении граждан социальными правами, а государства — социальной ответственностью.

В качестве третьего константного признака выступает наличие в социальном государстве бюджетных социальных выплат.

Четвертым инвариантным признаком социального государства можно считать наличие государственных систем социальной защиты, социального обеспечения и обеспечения занятости.

Пятая константа связана с признанием ответственности социального государства за уровень благосостояния своих граждан.

Одним из основных инструментов реализации социального государства является социальная политика. Взаимосвязь социального государства и его социальной политики проявляется в том, насколько полно и глубоко социальное государство проводит свою социальную политику, в какой степени эта политика выражает потребности и интересы его граждан.

Социальная политика направлена на достижение социальных целей и результатов, связанных с улучшением материального и социального благосостояния, на повышение качества жизни населения и достижение общественно-политической стабильности, предотвращение возможного возникновения очагов социальной напряженности.

Функции социального государства

Говоря о функциях социального государства, следует иметь в виду следующие обстоятельства:

а) ему присущи все традиционные функции, обусловленные его природой государства как такового;

б) на содержание всех функций социального государства налагает отпечаток его общее социальное назначение, то есть традиционные функции как бы преломляются через призму целей и задач социального государства, и в этом плане можно вести речь о наличии у него общей социальной функции (общем социальном назначении);

в) в рамках общей социальной функции можно выделить специфические направления деятельности социального государства — специфические функции.

К последним, в частности, относятся:

• поддержка социально незащищенных категорий населения;

• охрана труда и здоровья людей;

• поддержка семьи, материнства, отцовства и детства;

• сглаживание социального неравенства путем перераспределения

доходов между различными социальными слоями через налогообложение, государственный бюджет, специальные социальные программы;

• поощрение благотворительной деятельности (в частности, путем предоставления налоговых льгот предпринимательским структурам, осуществляющим благотворительную деятельность);

• финансирование и поддержка фундаментальных научных исследований и культурных программ;

• борьба с безработицей, обеспечение трудовой занятости населения, выплата пособий по безработице;

• поиск баланса между свободной рыночной экономикой и мерой воздействия государства на ее развитие с целью обеспечения достойной жизни всех граждан;

• участие в реализации межгосударственных экологических, культурных и социальных программ, решение общечеловеческих проблем;

• забота о сохранении мира в обществе.

1. Риски, парадоксы и неопределённости в публичном управлении.

Неопределенность – это состояние полного или частичного отсутствия информации, необходимой для понимания события, его последствий и их вероятностей;

При должном отношении неопределённости в публичном управлении не должны игнорироваться, следует стремиться их понимать, оценивать (как подлежащие учёту) и находить пути решения возможных проблем, с нею связанных, наиболее эффективным образом – с помощью более, чем обычно, глубоких знаний, эффективных методов, способов или технологий.

Однако для того, чтобы приблизиться к этой цели, при осуществлении публичного управления должно реализовываться долгосрочное планирование, краткосрочные меры, а также быть разработан широкий спектр возможностей и иметься запас гибкости для того, чтобы адаптироваться к неожиданным и изменяющимся ситуациям.

Причины (источники) неопределённостей в публичном управлении:

– ограниченность человеческих возможностей, даже усиленных компьютерными мощностями, охватывать и учитывать всё многообразие референтных факторов и возможных сценариев в процессах публичного управления;

– неполнота, непоследовательность и неточность информации, на основании которой проектируются, принимаются и реализуются управленческие решения;

– интегрированность некоторых принимаемых управленческих решений в сложные комплексные системы с нелинейными внутриструктурными связями и влияниями и труднопрогнозируемыми межэлементными влияниями;

– сложности оценки управляемости предметно-объектной области публичного управления, которая крайне сложно поддаётся типизации и может обладать качествами сниженной управляемости;

– крайне низкие возможности прогнозирования природных стихийных бедствий и катаклизмов, сниженные возможности предупреждения техногенных катастроф.

Выделяют два основных вида неопределённости:

неопределённости, связанные с процессами, которые организация (в том числе, и государство), реализует или обеспечивает,

неопределённости, связанные со средой, в которой такая организация функционирует.

Основные подходы к управлению рисками, связанными с неопределённостью, заключаются в минимизации неопределённости возможными и доступными методами способами, а также в разрешении проблем, возникающих в результате проявления неопределённости.

Подход, предполагающий разрешение проблем, связанных с неопределённостью, направлен на реализацию следующих мер:

– осуществление планирования в качестве ресурса для принятия необходимых мер, возникающих в конкретных ситуациях, связанных с проявлением неопределённостей;

– обеспечение максимальной степени свободы внутри организации;

– отношение к негативным последствиям проявления неопределённостей как к возможности использования и развития компетенций и совершенствования систем.

Наиболее эффективно избежать неопределённости в публичном управлении и связанных с ней проблем можно, сосредоточившись на решении краткосрочных проблем, а не на долгосрочной перспективе, которая сама по себе гораздо менее определённа. Кроме того, способом решения такой проблемы также является стратегическое планирование.

Для публичного управления, полагаем, наиболее эффективными являются именно превентивные меры.

Инструментов разрешения проблем, связанных с неопределенностью:

– математическое компьютерное моделирование;

– привлечение групп экспертов в соответствующих сферах и изучение их мнений;

– статистические инструменты, применение теории вероятностей;

– проведение анализа альтернатив принимаемым решениям;

– применение различных графических схем, таких как, например, древа решений.

От рисков, возникающих в процессе публичного управления, неопределённость в публичном управлении отличается именно тем, что при неопределённости практически полностью неизвестны объективные вероятности, соответственно, неопределённости гораздо сложнее выявлять, прогнозировать и учитывать, с неопределённостями сложнее справиться.

При реализации публичного управления государство неминуемо сталкивается с такими рисками, как

риск не удовлетворить потребности населения или удовлетворить их не в полном объеме или ненадлежащим образом;

риск нанесения ущерба окружающей среде (при осуществлении публичного управления в определенных областях).

Иными словами, одним из основных рисков публичного управления является невозможность удовлетворить все требования, интересы и ожидания всех заинтересованных сторон, в частности, самого государства.

В самых общих чертах, риск в публичном управлении можно определить как феномен, характеризуемый неопределённостью исхода приложения управленческих воздействий в рамках публичного управления и наличием определенной реальной вероятности наступления существенных негативных последствий для процесса и, в первую очередь, для результатов публичного управления, а также для всей системы публичного управления и государства в целом, включая восприятие и оценку населением легитимности власти.

К рискам, связанным с осуществлением процесса публичного управления, относят риски, связанные с осуществлением контроля над публичным управлением, качеством и непрерывностью предоставления государственных услуг, документацией, конфиденциальностью и безопасностью данных, а также риски, связанные с взаимодействием со средствами массовой инфор­мации.

Управление рисками публичного управления– сочетание организационных систем, комплексов инструментов публичного управления, процессов и процедур, позволяющих осуществлять ранее идентификацию, оценку рисков и поиск решений поставленных в связи с этим задач.

Парадоксы публичного управления.

Проблема управляемости вновь стала актуальной, однако она не всегда разрешается адекватными методами. Как это ни парадоксально, рост информационной обеспеченности государственного управления порождает больше неопределенности. Множество преобразуемых сигналов зависает и не доходит до реакции.

Разделение информации на главную и второстепенную не помогает, так как второстепенная может оказаться решающей.

Падение легитимности власти вообще и исполнительных органов в частности – примечательный факт открытости государственного управления. Открытость вроде бы должна повышать легитимность, но доверие, напротив, снижается. Легитимность перестает быть значимым ресурсом власти и управления. Поэтому открытость не способствует легитимности.

В России второй этап административной реформы (2006–2010 гг.) прошел под флагом стандартизации. Возвращение бюрократии стало неадекватной реакцией системы государственного управления на возрастание неопределенности. Нормативность как инструмент управления и раньше порождала провалы в системе государственного управления, а уж сегодня и подавно вступает в противоречие с динамикой общественной жизни. Чем больше нормативности, тем больше беспорядка. Возникает вопрос: есть ли что-то, что могло бы обеспечить порядок в новых условиях?

Президенциализация политики, отмечавшаяся в последние два десятилетия, характеризуется повышением роли руководителей. При этом последние демонстрируют не просто свое формальное положение (статус), а лидерские качества. Но чем больше требуется лидерства, тем меньше возможностей для эффективного использования методов администрирования. Именно лидерство повышает эффективность управления и становится востребованным. Однако остается неясным, будет ли достаточно только личных качеств и обучения лидерству для формирования современной управленческой системы.